臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1712號
108年10月2日辯論終結
原 告 馬逢禧
訴訟代理人 陳瑋博 律師
被 告 財政部
代 表 人 蘇建榮（部長）
訴訟代理人 黃旭田 律師
陳姿穎 律師
賴秉詳 律師
上列當事人間優惠存款事件，原告不服行政院中華民國107年10
月31日院臺訴字第1070211154號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變 更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在 此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應 予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基 礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文 。本件原告起訴時聲明為：「1、原處分及訴願決定均撤銷 。2、被告應令其執行機關臺灣土地銀行，依原告退休當時 有效之優惠存款方案（即臺灣土地銀行民國105年12月16日 總人福字第1050032084號函，甲證3）內容所核定，履行原 告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款之給付。3、被告 應令其執行機關臺灣土地銀行自107年7月1日起，給付原告 依前項核定所計算之退休金優惠存款之差額及上開差額自每 月應給付之日起迄至清償日止，按年息百分之5計算之利息 。4、訴訟費用由被告負擔（107年12月25日起訴狀，本院卷 第9至10頁），嗣以書狀及於本院準備程序、言詞辯論程序 變更其訴之聲明為：1、先位聲明：⑴原處分及訴願決定均 撤銷。⑵被告應作成依原告退休當時有效之優惠存款方案（ 甲證3、10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所 得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行 政處分。⑶被告應給付原告如（108年4月25日準備書一狀，
本院卷第111至113頁，以下同）附表一「給付方式」所列之 金額及遲延利息。⑷訴訟費用由被告負擔。2、備位聲明： ⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告應給付原告如附表一「 給付方式」所列之金額及遲延利息。⑶訴訟費用由被告負擔 （本院卷第102頁、第107至113頁、第239頁）。核其請求之 基礎不變，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許 。
二、事實概要：原告係臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土地銀 行）退休人員，於106年1月16日退休生效，依「財政部所屬 國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第17條第1項 第1款規定核計支領一次退休金，並依被告96年12月11日函 頒之「財政部所屬公營銀行員工13％優惠存款改進方案」（ 下稱原優存改進方案）辦理優惠存款事宜。嗣因2017年國家 年金改革方案重點中，為處理年金制度所存在不合理之設計 ，將被告所屬國營銀行享有13％員工優惠存款，列為應與年 金制度一併檢討改進之對象，故被告以107年6月29日台財庫 字第10700624450號函（下稱系爭函）請所屬國營銀行，依 據行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核定 之「財政部所屬國營銀行員工優惠存款改革方案」（下稱新 優存改革方案）辦理員工優惠存款事宜，經土地銀行以107 年7月2日總人福字第1070016727號書函通知原告。原告不服 ，就系爭函提起訴願，經訴願機關認為系爭函性質非屬行政 處分而為不受理之決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴 訟。
三、本件原告主張略以：
㈠本件應以財政部為原處分機關（被告），土地銀行僅為其執 行機關：
⒈按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準 。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關 執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第13條 訂有明文。本條之立法理由復載明：「然上級機關之處分， 多透過其所屬下級機關執行，若認為係該下級機關之處分而 提起訴願，徒增煩累，難獲行政救濟之實益，故增訂本條但 書規定，以符實際」。
⒉依本件原告所收受之土地銀行107年7月2日總人福字第10700 16727號函（甲證4），「說明一、」載明係依原處分機關即 被告107年6月29日系爭函辦理可稽，故有關「財政部所屬國 營銀行員工優惠存款改革方案」事項之核定，係屬財政部之 法定職權無訛。至於土地銀行寄予原告如甲證4所示之函文 ，即應係訴願法第13條但書規定所指之具法定職權之上級機
關交由下級機關執行，下級機關所為之通知。財政部係本於 其法定職權交予所屬下級機關之土地銀行執行，則依訴願法 第13條但書及行政訴訟法第24條第1項規定，本件即應以財 政部為原處分機關即被告，合先敘明。
㈡原處分係被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為；訴願機關僅 以原處分係機關內部所為職務上之表示，非屬就具體事件所 為之決定而直接發生法律上效果，即遽為不受理決定，顯有 未洽：
⒈被告能獨立對外，具有單獨法定地位之組織： ⑴被告主管全國財政，下轄包括土地銀行在內之10個國營事業 機構，自為立於單獨法定地位之公法人。
⑵又國營事業之組織型態，如依法規特設機構設立者，其內部 人員之任用，自應依公務員任用法或事業特別法之規定，屬 公法關係。查「34年(西元1945年)第二次世界大戰結束、臺 灣光復，政府為配合在臺推行平均地權、耕者有其田等土地 政策，國庫撥充6千萬資本，以日據時代日本勸業銀行之臺 北、新竹、臺中、臺南、高雄等五個支店為據點，依中華民 國法律，於35年9月1日成立『臺灣土地銀行』。」（土地銀 行官方網站說明，甲證9）。
⑶原告與被告所屬土地銀行間之關係為公務員與服務機關間之 公法關係；被告透過其下級機關對原告為原處分，原告自得 依法提起救濟：
①查現行法律上之公務員，無單一之定義，若依據公務員服務 法第24條規定，凡公營事業之服務人員受有俸給者，均屬該 法所稱之公務員；再依據公務員任用法施行細則第2條之規 定：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務官 及民選人員外，定有職稱及官等、職等之文職人員。前項所 稱各機關，指下列之機關、學校及機構：一、中央政府及其 所屬各機關；二、地方政府及其所屬各機關；三、各級民意 機關；四、各級公立學校；五、公營事業機構；六、交通事 業機構；七、其他依法組織之機關」，係屬對公務員之概念 作最嚴格之界定。
②又依司法院釋字第27號解釋：「…公營事業機關服務人員均 適用公務員服務法，為該法第24條所明定，中央信託局係國 營事業機關，其依法令在該局服務人員，自屬公務員服務法 上之公務員，仍應受本院釋字第6號及第11號解釋之限制， 」；司法院釋字第73號解釋亦謂：「依公司法組織之公營事 業，縱於移轉民營時已確定其盈虧及一切權利義務之移轉日 期，仍應俟移轉後之民股超過百分之五十以上時，該事業方
得視為民營，尚未在實行交接以前，其原有依法令服務之人 員，仍係刑法上之公務員」，則依前開司法院解釋意旨，原 告自屬公務員服務法、公務員保險法等較廣義解釋公務員概 念之法令所稱之公務員，應無庸疑。
③由最高行政法院41年判字第8號判例、公務員懲戒委員會104 年度鑑字第13609號、第13552號議決書，咸認公營事業機關 之服務人員為公務員，應受公務員服務法第13條第1項公務 員不得經營商業或投機事業規定之限制，亦足佐證原告與土 地銀行間為公法上之職務關係。
⑷國營事業人員，除特殊技術及重要管理人員外，均係依行政 院會同考試院訂定公布考試、甄審及考績辦法任用，並應適 用公務員任用法之規定，土地銀行既屬公營事業機構，則依 前開規定，其構成員資格之取得，具有強制性，土地銀行並 無決定締約與否之自由權限，經考試、甄審後分派至土地銀 行服務者，自應屬公務員任用法所稱之公務員。原告係經考 試、甄審後分派至土地銀行服務（甲證6），故原告應屬土 地銀行依法任用之公務員，則其相互間屬公法關係，至為明 確。
⒉原處分為被告之單方規制措施
⑴查原處分係針對「優存改革方案」，所為之與原告退休當時 有效之優惠存款方案不同之單方規制。
⑵亦即，依原處分之內容，原處分片面變更原告退休當時有效 之優惠存款方案，係以設定法律效果為目的，所為具有法律 拘束力之單方意思表示。
⒊原處分為被告之公權力規制措施
⑴按所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使 統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人 民自由及權利，以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增 進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為在內。 ⑵職故，被告執行其業務，係居於國家機關之地位，行使統治 權作用之行為，且依原處分之內容，顯已干預原告之權利， 原處分自屬被告基於公權力之行使，對原告所作成之規制。 ⒋原處分係對具體事件之規制措施
原處分係被告分別針對所屬國營銀行員工，以透過所屬執行 機關即包括原告在內之各該員工之原服務機關，據以轉知之 方式，變更渠等其退休當時有效之優惠存款方案，自屬針對 「個案規制」、「具體事件」所為之規制措施。 ⒌原處分以對外直接發生法律效果為目的
⑴查原處分雖似係以通知所屬機關名義製作、且未記載教示條 款，然依司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力
，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行 政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續 行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知 書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外 發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願 ，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利 之意旨不符…。」（司法院釋字第459號解釋理由書亦重申 此一意旨），是原處分對於原告所為之規制，不因其用語、 形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而將其 視為非行政處分；且依原處分之內容，及土地銀行原文奉轉 原處分之作為，顯係對於原告之權利直接發生「不同於原告 退休當時有效之優惠存款方案」之法律效果，原處分係以對 外直接發生法律效果為目的，應無疑問。
⑵縱認原告與土地銀行間屬「特別法律關係」（舊俗稱：「特 別權力關係」），然經司法院釋字第187號解釋以降，均一 再重申於「特別法律關係」或「特別權力關係」內之權利保 護，尤其提起訴願及行政訴訟之權利，應立即予以確保。行 政法院亦依循上揭司法院解釋之意旨，作成73年判字第1353 號判例：「司法院釋字第187號解釋雖僅謂請求核發服務年 資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法 提起訴願或行政訴訟。惟解釋文前段已闡明請領退休金應受 保障，是以未獲發給服務年資或未領退休金之證明，既可依 行政爭訟程序請求救濟，則較之更應予保護之請領退休金或 有關退休金額之計算標準而發生爭執，自應亦可依法提起訴 願或行政訴訟。」原處分既已影響原告之公法上財產請求權 （財產權），自得依法救濟，以符憲法第16條保障人民訴願 及訴訟之權。
㈢原處分違反憲法第15條對人民所保障財產權及生存權、憲法 第7條對人民平等權利之保障、憲法原則對法的安定性之維 繫、且原處分係對人民基本核心權利之侵害，並無憲法第23 條之適用：
⒈原處分違反憲法第15條對人民所保障財產權及生存權： ⑴查原告經國家考試合格錄用，具公務人員資格，然因包括被 告所屬土地銀行在內之國營事業銀行員工，未納入公保年金 ，退休後無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，故 為避免人才流失兼保障所屬國營事業銀行員工，依國營事業 管理法第33條授權，財政部訂有「財政部所屬國營金融保險 事業人員退休撫卹及資遣辦法」，並再據以訂定財政部所屬 公營銀行員工13%優惠存款改進方案，以為替代。 ⑵原告依「原優存改進方案」所得享有「經土地銀行核定一次
退休給與退休金本金新臺幣（下同）500萬元內與員工定額 儲蓄優惠存款48萬元內，可享有按年利率百分之13計算之利 息」之優惠存款權利，係其長期履行服務公職，並提供勞務 與按月繳納退撫基金義務，政府為彌補原告無法享有與其他 公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案；且該部 分「優惠存款權利」均為各該國營事業自每年盈餘提撥，要 難謂外傳係「全民買單」或所謂係政府之施恩授惠給予。此 權利顯與政府授益性質之「社會福利年金」迥異，實屬憲法 第15條所保障之財產權。
⑶原告之一次退休給與優惠存款權利，包括「保留年資所計算 之退休金」、「公自提儲金本息之退休金」、「適用勞動基 準法後年資，截至96年12月31日止計算之退休金」、「截至 96年12月31日止公保一次養老給付核算金額」等，均屬憲法 保障之財產權。該一次退休給與優惠存款利息，承前說明， 係政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退 休金，所設計之替代方案，應認屬「退休年金」性質；司法 院釋字第280號解釋亦揭櫫：「優惠存款為政府在公務人員 待遇未能普遍提高或年金制度未建立前之過渡措施，其目的 在鼓勵領取一次退休金之公務人員儲存其退休金，藉適當之 利息收入，以維持其生活」即明。是上開優惠存款利息，應 屬憲法第15條規定所保障人民之財產權，亦係用於原告年老 退休後養老活命及維持家庭生計之經濟來源，顯與原告生存 權息息相關。原告昔日從公戮力以赴，今已年邁力衰，無力 另謀生路，生活應變能力低落，退休之前業已按所得領取之 優惠存款利息規畫生活所需。詎料，今日政府竟徒憑外界不 明所以、以訛傳訛之誤解，陡然變更「原優存改進方案」， 令原告無力應變，恐遭房產拍賣，生活頓失依靠，嚴重影響 原告之生存權利。
⑷查原告係於「新優存改革方案」施行前，即依規定退休者， 自應適用原告退休當時之「原優存改進方案」；依司法院釋 字第187號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃 行使法律基於憲法規定所賦予之權利」、釋字第433號解釋 ：「國家對公務員，有給予俸給、退休金等照顧其生活及保 障其權益之義務」、釋字第730號解釋：「公立學校教職員 依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之 財產權。」等意旨，參以上開一次退休給與優惠存款利息， 係政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退 休金，所設計之替代方案，而具「退休年金」之本質，當足 認原告所享有之「原優存改進方案」權利，為憲法所保障之 財產權。
⑸綜上，財產權與生存權確屬憲法保障人民基本權利之核心， 為憲法第15條所明文保障，且應無憲法第23條適用餘地（詳 如後述），自不容被告以任何法律或行政處分予以侵害，原 處分認事用法顯有違誤，應予撤銷。
⒉原處分係對人民基本核心權利之侵害，且並無憲法第23條之 適用：
⑴按「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於 目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得 與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明 文。上開一次退休給與優惠存款利息，係政府為彌補原告無 法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代 方案，並就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照 顧之公益目的，已如上述。於96年12月「原優存改進方案」 即已因衡諸各該公營銀行為支出優惠存款利息之負擔、在兼 顧退休人員所得合理化、現職人員權益衡平，及照顧退休教 育人員之目的下，修正改良為「原優存改進方案」依循之內 容。107年現今社會經濟環境之與時變動，物價水平節節攀 升，則類同原告之財政部所屬國營金融機構退休人員基於「 原優存改進方案」所得享有之優惠存款利息，亦未見占有何 等優勢，原處分卻未附理由，逕自將「原優存改進方案」片 面變更為「新優存改革方案」，無異悖離「原優存改進方案 」係為「彌補所屬員工無法享有與其他公務人員相同待遇之 月退休金，所設計之替代方案」、「就財政部所屬國營事業 人員退休生活給予更完善照顧」之目的，行政行為所採取之 方式顯有違「原優存改進方案」訂定目的之達成，已違反比 例原則下行政目的適當性之要求。
⑵又行政機關為公益目的，於採取修正法規內容或停止其適用 之手段時，基於比例原則，自應選擇對人民權益損害最少之 方式，亦即行政機關應訂定合理補救措施或訂定過渡期間條 款，不應率然剝奪人民現存既得利益，俾便保障人民之財產 權，將損害減至最低。「原優存改進方案」修正為「新優存 改革方案」迄今，影響原告財產權最為重要之「經土地銀行 核定一次退休給與退休金本金500萬元內」與「退休員工定 額儲蓄優惠存款48萬元內」，均可享有按年利率百分之13計 算之利息部分，被告均無就「新優存改革方案」與「原優存 改進方案」原告所受財產權差額之損害續訂相關補救規定， 或就「原優存改進方案」中「退休員工定額儲蓄優惠48萬元 」部分訂定過渡時期條款以供緩衝，即逕自直接取消，全然 未顧及人民既得利益之保障，顯未採取對人民權益損害最少
之方式，顯已違反比例原則，且與行政程序法第7條規定有 所未合。
⑶且查該部分原告所享有之「優惠存款權利」，均為各該國營 事業自每年盈餘提撥，要難謂外傳係「全民買單」或所謂係 政府之施恩授惠給予，自無關「公共利益」。「新優存改革 方案」已干涉或限制原告之財產權，原處分是否有助於上開 「政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退 休金，並就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照 顧」目的之達成？在有同樣能達成上開目的之多種方法下， 原處分是否為對原告權益之最小侵害？均未見原處分詳加說 明，要難認原處分就此與比例原則無違。
⒊原處分違反憲法第7條對人民平等權利之保障： ⑴查不論「原優存改進方案」抑或「新優存改革方案」既係政 府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金 ，所設計之替代方案，其性質應認屬授與人民利益之給付行 政。是該等方案既係因財政部所屬國營銀行員工待遇未如其 餘民營機構優渥，致退休實質所得偏低，為保障各該財政部 所屬國營銀行員工之退休生活，自應依各該員工最後在職時 之職等為計算優惠存款之依據。然「新優存改革方案」竟不 論各該員工退休時職等高低，而一律以公務人員最初階職等 ，即委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人 員專業加給合計數額為唯一計算、判斷標準，將使所有財政 部所屬國營銀行員工均適用相同計算、判斷標準，顯係機械 式之形式上、齊頭式平等，而非實質平等，自難謂與平等原 則無違。
⑵再者，「新優存改革方案」完全不論前述退休金計算方式與 任職時問長短，一律以委任第一職等本俸最高級之本俸額與 該職等一般公務人員專業加給合計數額作為計算、判斷標準 ，將發生所有財政部所屬國營銀行員工，無論職等經換算相 當於簡任、薦任、或委任職等等級，卻均一體適用相同計算 、判斷標準，其結果顯失公平，亦偏離「優存改革方案」之 目的。基此，原處分並未斟酌規範事務性質之差異，將所有 財政部所屬國營銀行員工在未區分職等、職級下，全數一體 適用相同標準，卻未就此提出合理正當之理由，自屬恣意之 差別待遇而有違平等原則。
⒋原處分違反憲法對法安定性之維繫：
⑴法治國原則為憲法之基本原則，首重於人民權利之維護、法 秩序之安定及信賴保護原則之遵守：
①參諸司法院解釋意旨，法規變更或廢止涉及國家重要公益目 的時，人民對法規範之信賴非不得有所退讓，但應兼顧公益
及私益之衡平，惟反面論之，倘行政機關修正、停止適用法 規之目的非基於公益考量，僅因行政上一時權宜之計，或其 他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規之適用者，受規範 對象之信賴利益，自應受憲法之保障。此次「原優存改進方 案」修正為「新優存改革方案」，名義上雖立於兼顧社會期 待，現職人員待遇衡平與國庫收支平衡等公益目的，然實質 上卻淪於有心人士恣意操作，藉以換取選票之政治手段，造 成今日修正變革龐雜多樣且措施漏洞百出，政治力不當滲入 干預，不言而喻！此亦可由各相關行政部門匆促頒布即刻施 行（依甲證1顯示，行政院函文與被告轉知所屬執行機關土 地銀行函文竟於1日內完成，被告之執行機關土地銀行亦經 週休二日後立刻發函予包括原告在內之各退休人員），卻無 完善之補救措施自明，此次修正動機之正當性令人質疑，則 原告之退休權益又豈能由有心人士恣意操弄！原告當得援引 憲法信賴保護原則之保障。
②「原優存改進方案」自96年12月修正以來，迄今已有10年餘 ，長期以來，原告皆善意信賴該方案。原告已於106年1月16 日退休，服務年資合計41年10月，原告依法辦理退休後，既 係依照「原優存改進方案」規定辦理優惠存款，當足徵原告 信賴之具體表現，原告因此取得實體上財產權地位，既得權 利當受憲法保障。「原優存改進方案」既已施行多年，人民 自已生合理信賴（將此優惠存款列為以進入財政部所屬公營 銀行為志業之考量因素者大有人在），且「原優存改進方案 」之施行，並未有重大明顯違反上位規範情形，或係因原告 主張權益受害者，以不正當方法或提供不正確資料而發布等 信賴不值得保護之情形，參照上開司法院釋字第525號解釋 意旨，原告自得主張信賴保護原則。不論行政院、被告或其 執行機關基於兼顧社會期待，現職人員待遇衡平與國庫收支 平衡等考量（原告就此仍屬存疑），逕自片面變更為「新優 存改革方案」，惟現有法規中尚無相關補救規定可資援用， 「新優存改革方案」亦即刻施行而無過渡條款以為緩衝減輕 人民損害，揆諸司法院釋字第574號、第525號解釋內容，對 人民財產權之保障，顯有未足。且「原優存改進方案」原訂 定目的，係「彌補所屬員工無法享有與其他公務人員相同待 遇之月退休金，所設計之替代方案」、「就財政部所屬國營 事業人員退休生活給予更完善照顧」之公益目的，已如前述 ，依照司法院釋字第589號解釋內容，係屬於基礎法規具實 現公益目的之情形，則法規變動所涉及信賴利益之保護，更 有予以強化保障之必要，俾使該公益目的得以確保，故而財 政部就所屬國營銀行員工優惠存款改革方案之修正，更應貫
徹憲法所揭櫫機關應訂立合理補救措施或過渡時期條款之要 求。「新優存改革方案」內容既已牴觸上開司法院解釋意旨 及行政程序法第8條規定，上開「新優存改革方案」修正部 分當然無效，適用上開「新優存改革方案」所作成之原處分 ，亦顯屬違法。
⑵法規範之變動原則上不應溯及既往：
①基於法治國之法安定性原則及信賴保護原則，立法者制定新 法規、修正或廢止舊法規時，原則上不得適用於新法規生效 前業已終結之事實或法律關係。對於新法規生效前已終結之 事實或法律關係，原則上不得溯及適用，此為禁止法律溯及 既往原則。所謂事實或法律關係，係指新法規所規範之構成 要件之全部法律事實或法律關係。所謂已終結，係該全部法 律事實在現實生活中完全具體實現。是否溯及適用，應視新 法規所規範之事實或法律關係而定。
②按公務人員退休金請求等權利，係基於其公務人員身分衍生 而來（司法院釋字第589號解釋參照）。人民任公務人員從 事公務，國家給與之報酬，除任公務人員期間之薪俸外，於 退休時之退休金等退休給與亦屬之。「優惠存款」既為彌補 所屬員工無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所 設計之替代方案，應認為廣義之退休給與，要無疑義。故人 民自擔任公務人員之日起，即可預期服務達退休年限時可領 取退休金、月退休金、公保養老給付、優惠存款等退休給與 ，而於退休時取得上開退休金等退休給與之請求權。相關退 休金等退休給與法規，係規範因退休原因而終結國家與公務 人員間公務員法律關係時，公務人員可得之退休給與。其內 容（給與種類、金額等）均依退休時法規及事實定之，於退 休時即已確定。相關法規變動時，如規定對已退休者確定之 退休給與適用新法規並予以變更，即係對已終結之事實或法 律關係為溯及適用。
③「原優存改進方案」，係因財政部所屬國營銀行員工之退休 而得以一次退休給與退休金領取之優惠存款利息，屬廣義退 休給與之一。各該員工所得辦理優惠存款之「一次退休給與 」金額，於退休時即已確定，是有關得辦理優惠存款之「一 次退休給與」金額規定，其規範之事實或法律關係於退休時 已終結，「新優存改革方案」片面減少、變更該方案實施前 已退休之財政部所屬國營銀行員工，於「新優存改革方案」 實施後，原得依「原優存改進方案」享有之優惠存款利息， 自係溯及適用規定。
④準此，上開溯及規定，過度侵害已退休財政部所屬國營銀行 員工之信賴保護及法安定性，嚴重影響政府誠信。蓋對已退
休者而言，已完成提供服務而退休，其依退休時規定所得退 休給與為生活規劃，嗣因上開溯及規定而減少其每月所得後 ，難於另為生活規劃（未能如在職者選擇是否提前離開公職 從事其他工作等），對屆齡退休者尤其明顯，此過度侵害退 休者之信賴保護及法安定性，至為灼然。
㈣無論原告起訴狀內所稱「原優存改進方案，即甲證3說明七 、甲證10主旨欄所載」或「新優存改革方案，即甲證1主旨 欄所載」，均係被告依國營事業管理法第33條規定制定之法 規命令，依中央法規標準法第7條規定，應即送立法院，此 有本院卷第52頁說明一表明「原優存改進方案」係依立法院 96年7月20日第6屆第5會期第1次臨時會第2次會議決議可稽 ；然「甲證1新優存改革方案」並未據此載明已經立法院決 議，顯有違中央法規標準法第7條規定，其效力依行政程序 法第158條第1項第3款規定，該「新優存改革方案」為無效 ，以「新優存改革方案」為依據之原處分，自於法有違： ⒈按「…中央法規標準法第3條則屬例示而已，使用該條七種 以外之名稱，諸如要點、注意事項等，甚至不冠名稱僅以公 函作抽象及一般性之規定者，均屬命令之範疇」【吳庚，行 政法之理論與實用，增訂十版，第45頁】。
⒉次按國營事業管理法第33條規定：「國營事業人員之進用、 考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有 規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。 」查無論「原優存改進方案」或「新優存改革方案」其名稱 是否合於中央法規標準法第3條之規定，該條規定既僅為例 示，自不能僅以名稱作為判斷是否為命令之依據；且依卷證 資料顯示，無論「原優存改進方案」或「新優存改革方案」 顯然均係由被告擬定並提報行政院，足徵「原優存改進方案 」或「新優存改革方案」係被告依國營事業管理法第33條規 定所制定之法規命令。
⒊又「原優存改進方案」或「新優存改革方案」既係被告依國 營事業管理法第33條規定所制定之法規命令，依中央法規標 準法第7條規定，應即送立法院，此可由「原優存改進方案 」說明一表明「原優存改進方案」係依立法院96年7月20日 第6屆第5會期第1次臨時會第2次會議決議可稽。 ⒋詎「甲證1新優存改革方案」竟並未據此載明已經立法院決 議，則該「新優存改革方案」是否合於中央法規標準法第7 條應即送立法院之規定，顯有疑義；倘「新優存改革方案」 根本並未送立法院決議（依現有卷證資料觀之，原告主張「 新優存改革方案」根本並未送立法院決議，否則何以「原優 存改進方案」尚有表明係依照立法院決議，「新優存改革方
案」卻付之闕如？），該「新優存改革方案」即為欠缺合法 要件之行政命令，其效力依行政程序法第158條第1項第3款 規定為無效，以「新優存改革方案」為依據之原處分，自於 法有所未符。
㈤關於先位聲明更正部分
⒈為使聲明較為具體，茲將原起訴狀內所列聲明分列為先位聲 明為課予義務訴訟併為給付請求；備位聲明為撤銷訴訟及給 付訴訟。
⒉依甲證3、甲證10所示，原告於退休時即依當時之「原優存 改進方案」規定請領原告一次退休給與退休金，於不超過50 0萬元內，所得儲存13%之優惠存款利息；及退休員工儲蓄存 款於48萬元內，所得儲存13%之優惠存款利息。 ⒊詎料，被告竟以原處分拒絕再依甲證3、甲證10所示內容給 付，自有賴本院命被告作成依原告退休當時有效之優惠存款 方案（甲證3、甲證10）內容所核定，履行原告一次退休給 與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲存優惠存 款之給付行政處分【先位聲明第2項】，始能據為給付，併 依行政訴訟法第7條規定（嗣於本院言詞辯論程序時變更為 第8條第1項，見本院卷第242頁），一併為給付之請求【先 位聲明第3項】。且因如不予撤銷原處分，本院無從命被告 為上開處分，爰併聲明如【先位聲明第1項】所示。 ㈥關於備位聲明更正部分
⒈備位聲明之訴訟類型為撤銷訴訟及給付訴訟。 ⒉倘認被告並非以原處分拒絕再依甲證3、甲證10所示內容給 付，有關原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款之利率 及金額，得依甲證3、甲證10所示內容為據，無須另為核定 ，則依法撤銷原處分即為已足，爰聲明如【備位聲明第1項 】所示，併依行政訴訟法第8條第2項規定，一併請求被告應 給付原告如附表一「給付方式」所列之金額暨遲延利息如【 備位聲明第2項】所示。
㈦爰聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴原處分及訴願決定均撤銷。
⑵被告應作成依原告退休當時有效之優惠存款方案（甲證3、 10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優 惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行政處分。 ⑶被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利 息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴原處分及訴願決定均撤銷。
⑵被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利 息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
㈠按人民以中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法 律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，向行政法 院提起撤銷訴訟者，以行政處分存在，並經合法訴願為其訴 訟合法提起之前提要件，此為行政訴訟法第4條第1項所明定 。倘對於非行政處分提起撤銷訴訟，或未經合法訴願程序， 屬欠缺訴訟要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1 項第10款所定起訴不備其他要件，以裁定駁回之。而所謂「 行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定 ，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本案原告訴 請撤銷訴願決定及原處分乙節，查被告系爭函係依行政院核 示，函請所屬國營銀行依改革方案辦理，核其性質僅屬行政 機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，並非就具體 事件所為之決定而直接發生法律效果，其要件顯與上開規定 未合。
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