公平交易法
最高行政法院(行政),判字,108年度,481號
TPAA,108,判,481,20191017,1

最　高　行　政　法　院　判　決
108年度判字第481號
上 訴 人　凱擘股份有限公司

代　表　人　鄭俊卿
訴訟代理人　范瑞華律師
　謝祥揚律師
　陳守煌律師
被 上訴 人　公平交易委員會

代　表　人　黃美瑛
輔助參加人　全國數位有線電視股份有限公司

代　表　人　李光漢
訴訟代理人　劉慧君律師
鄧依仁律師
陳怡君律師
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國107年6月28
日臺北高等行政法院105年度訴字第1929號判決，提起上訴，本
院判決如下：
　　主 文
原判決廢棄。
原處分撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
　　理 由
一、上訴人之代表人許婉美於本件訴訟中變更為鄭俊卿，新任代 表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人為有線電視頻道代理業者，主要經營業務係代理有線 電視產業上游頻道業者（即頻道供應商）與下游有線電視系 統經營者簽訂授權契約，使各頻道內容得藉由系統經營者之 網路設備播送至收視戶。上訴人於民國105年間代理頻道供 應商東森電視事業股份有限公司（下稱東森公司）下之7個 頻道（東森電影台、東森綜合台、東森新聞台、東森財經新 聞台、東森幼幼台、東森洋片台、東森戲劇台）、緯來電視 網股份有限公司（下稱緯來公司）下之6個頻道（緯來體育 台、緯來日本台、緯來電影台、緯來綜合台、緯來戲劇台、 緯來育樂台）及人間電視股份有限公司（下稱人間公司）之 人間衛視，共計14頻道。參加人於104年底開始與上訴人及 其他頻道代理商議訂105年度頻道授權契約，上訴人主張維 持104年度之交易條件，即以開播區域之內政部公告行政總



戶數（下稱行政戶數）15%作為計價戶數之最低門檻（最低 收視戶數基準，又稱最低保證戶數Minimum Guarantee，下 稱MG），參加人則主張以實際收視戶數作為計價戶數。大富 媒體股份有限公司（下稱大富媒體公司）前購買PX Capital Partners B.V.所持有之盛庭股份有限公司（下稱盛庭公司 ）80%普通股股權，得以控制盛庭公司及其從屬公司（包含 上訴人及大安文山等12家有線電視系統經營者）之業務經營 及人事任免，依法向被上訴人提出事業結合申報，經被上訴 人以99年10月29日公結字第099004號結合案件決定書附加13 項負擔不禁止其結合。嗣大富媒體公司遭檢舉其控制之上訴 人所要求之頻道授權費用，計價戶數基礎構成差別待遇行為 ，違反被上訴人上開結合案件決定書所附負擔，經被上訴人 調查認定上訴人就其代理頻道105年度之授權，分別對於參 加人、大豐有線電視股份有限公司（下稱大豐公司）跨區、 新高雄有線電視股份有限公司（下稱新高雄公司）及數位天 空服務股份有限公司（下稱數位天空公司，以上4家合稱系 爭4家系統經營者）與其競爭者給予不同之交易條件，即對 系爭4家系統經營者以區域行政戶數之15%設定MG收取授權費 用，而對其競爭者即區域中既有系統經營者，僅以實際收視 戶數為基準計算授權費用，且計算上訴人與各系統經營者簽 約戶數占實際訂戶數之比例後，上訴人在簽約戶數上，對於 既有經營區之原系統經營者給予低於實際訂戶數之折扣優惠 ，然對於系爭4家系統經營者，不僅未給予前開折扣優惠之 待遇，反高於其實際訂戶數，此差別待遇並無正當理由，且 有限制競爭之虞，爰作成105年11月2日公處字第105120號處 分書（下稱原處分）：㈠上訴人就其代理頻道105年度之授 權，分別對於系爭4家系統經營者與其競爭者給予不同之交 易條件，為無正當理由之差別待遇行為，且有限制競爭之虞 ，違反公平交易法第20條第2款規定；㈡上訴人應自原處分 送達之次日起1個月內改正前項違法行為；㈢處新臺幣（下 同）4,100萬元罰鍰。上訴人不服，提起行政訴訟，訴請撤 銷原處分，遭原審駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人及參加人在第一審之答辯與陳述 ，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依公平交易 法第5條、公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說 明第3點第1項、第2項及第3項第4款規定及參照監察院104年 6月9日第1030800245號調查報告，可知按商業模式、交易特 性、經營性質等觀點，頻道供應商、頻道代理商及系統經營 者確屬不同之交易階層，本案所涉者為頻道代理商對於不同



系統經營者給予不同交易條件之無正當理由差別待遇行為， 原處分將本案相關市場界定為全國頻道代理市場，尚無不合 。另依上訴人於本案調查期間105年4月28日到會陳述及上訴 人與既有系統經營者簽訂之授權契約，可知上訴人實際收取 授權費用時，對於系爭4家系統經營者及其他104年起開播之 系統經營者（下合稱104年開播系統經營者）收取授權費用 之簽約戶數超過該行政戶數15%時，則改以實際訂戶數計價 ；惟對於既有系統經營者，係以一框定數額之授權費用總額 收費，與行政戶數多寡無關。又以「上訴人向各系統經營者 實際收取之授權費用總額」作為分子，「每月每戶固定之授 權單價58.2元」作為分母，換算上訴人向各系統經營者收取 授權費用之計價戶數（即簽約戶數，比實際訂戶數更少）， 即可看出上訴人對於104年開播系統經營者與既有系統經營 者之簽約戶數計價基礎，存有很大差異。再依原處分第17、 18頁附表「簽約戶數占實際訂戶數之比例」欄位所示，上訴 人向參加人收取授權費用時，其簽約計價戶數約為其104年 12月底實際訂戶數之6倍（624.32%）、亦為105年6月底實際 訂戶數之2倍（209.30%）；然上訴人對與參加人位於同一經 營區域之既有系統經營者永佳樂有線電視股份有限公司（下 稱永佳樂）、大豐公司（板橋區為既有經營區）及台灣數位 寬頻股份有限公司（下稱台灣數位寬頻）、全聯有線電視股 份有限公司（下稱全聯）、天外天有線電視股份有限公司（ 下稱天外天），簽約戶數卻分別僅為永佳樂實際訂戶數之5 成（53.17~54.34%）、大豐公司及台灣數位寬頻之4至5成（ 47.26~57.73%）、全聯之6成（67.2~67.56%）、天外天之5 成（55.37~57.19%）；另大豐公司跨區、新高雄公司、數位 天空公司等所屬之經營區域中，上訴人對104年開播系統經 營者與既有系統經營者，亦有類似之簽約戶數差異情形。此 顯示上訴人對104年開播系統經營者之簽約戶數，為各該業 者104年12月底實際訂戶數之2至10倍、105年6月底實際訂戶 數之1.12至2.09倍，然對既有系統經營者，卻是以「實際訂 戶數再打數折（且折扣比率達67.56%）」作為簽約戶數，兩 者交易條件顯非對等。綜上，上訴人就其代理頻道105年度 之授權，對於104年開播之系統經營者，確有差別待遇。㈡ 依公平交易法第20條第2款規定，並非一律禁止差別待遇， 而係禁止事業從事無正當理由且有限制競爭之虞之差別待遇 行為，故判斷上訴人對不同交易相對人給予不同交易條件之 差別待遇行為是否違反公平交易法時，應依公平交易法施行 細則第26條第1項規定，綜合審酌市場供需情況、成本差異 、交易數額、信用風險及其他合理事由等因素後認定之：⑴



頻道代理商與系統經營者所交易者，為頻道代理商所代理頻 道之播送權，且該播送權非如實體商品具有數量或產量之限 制，即使有新進之系統經營者進入市場，對於頻道代理商所 能提供之代理頻道播送權亦無影響，故市場供需情況顯非上 訴人差別待遇行為之正當理由。⑵依上訴人與東森公司、緯 來公司及人間公司簽訂之頻道節目代理授權合約書，可知10 4年開播系統經營者進入市場後，雖使上訴人之授權對象或 總授權戶數有所增長，然上訴人之代理頻道成本並未隨之提 高。且依上訴人與頻道供應商之合約約定，可知接收頻道服 務之相關必要設備，費用全部由頻道供應商提供及支付，足 見上訴人並未因104年開播系統經營者進入市場而增加額外 成本。又依上訴人與頻道供應商簽訂之頻道代理合約所載， 頻道供應商對上訴人僅有頻道普及率與定頻之要求，並無「 上訴人應以行政戶數之15%作為向系統經營者收取授權費用 之計價基礎」之記載或類似約定。且因上訴人與頻道供應商 議定頻道代理權時，係約定按月支付固定金額之授權權利金 予頻道供應商，至上訴人再將前述代理頻道授權予下游之系 統經營者時，與頻道供應商無涉，足見新進系統經營者之履 約能力高低或日後授權費用是否調降，尚與上訴人所應給付 上游頻道供應商之權利金多寡無涉，況上訴人與104年開播 系統經營者所締結之頻道授權契約中，已將頻道供應商對於 普及率及定頻之要求納入並要求系統經營者配合，並無上訴 人所稱因簽約對象增加而需對頻道供應商承擔額外履約風險 之情形，故該締約成本增加實非差別待遇行為之正當理由。 上訴人復稱實際戶數達MG門檻以上之系統經營者，因頻道供 應商為增加廣告收益，有普及率與定頻率之需求，實際戶數 超過MG門檻之業者，有較大議價空間而享有一定折扣，此為 單純規模考量，對所有系統經營者皆係如此云云，惟上訴人 無論對於104年開播系統經營者或既有系統經營者，均一概 要求維持穩定之普及率及定頻，而系爭4家系統經營者亦均 配合，故上訴人迄未因頻道分組政策而面臨頻道普及率、收 視率下降，致使成本結構或與頻道供應商之交易條件等需因 應調整之情形。且廣告所涉之「普及率」係以各該頻道可能 收視戶數（分子）佔據全體收視戶數（分母）之比例（即收 視率），廣告主是以「實際收視者」計算收視率之分子，不 是以系爭4家系統經營業者與上訴人之「簽約戶數」為分子 ，無論有無15%MG（無論簽約戶數為何），分子（實際收視 者）均不會改變，均與決定業主廣告投放之「普及率」無關 ，且既有系統經營者之收視戶，縱因104年開播系統經營者 進入市場，改與104年開播新進系統經營者締約，但該收視



戶所收視之頻道節目仍由上訴人等頻道代理商所授權播送， 故104年開播系統經營者參進市場，對上訴人所代理頻道之 普及率亦不生影響，普及率與本案上訴人所稱之15%MG門檻 間，顯無關聯。又國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之定 頻政策（各頻道節目有固定頻道號碼台），不論是新舊業者 均須遵守，故上訴人所代理頻道均維持定頻，是無論有無15 %MG，與定頻政策均無關聯，上訴人所述，尚不足採，成本 差異顯非案關差別待遇行為之正當理由。⑶依原處分第17、 18頁附表，可知上訴人並未依照「實際訂戶數愈多，所獲得 之簽約戶數量折扣愈多」之公式進行，上訴人對於104年開 播系統經營者之簽約戶數，為各該業者實際訂戶數之1.12至 10倍，然對於既有系統經營者之簽約戶數，卻為其實際訂戶 數之67.56%以下，並非肇因於系統經營者實際訂戶數之高低 ，交易數額顯非案關差別待遇行為之正當理由。上訴人雖稱 交易數額非數量折扣之唯一考量因素，不應以此作為認定案 關差別待遇行為是否具正當理由之唯一依據云云，惟被上訴 人已依公平交易法施行細則第26條規定所列各項因素即市場 供需情況、成本差異、信用風險及其他合理事由等進行綜合 研判，並非僅依單一因素即為不利上訴人之認定，足見交易 數額之差異確不足以構成案關差別待遇行為之正當理由。上 訴人復稱因部分既有系統經營者係透過代理商與上訴人洽談 頻道授權事宜，而該等代理商之總代理戶數較多，故有較強 之議約能力云云，惟以另一既有系統經營者全聯為例，上訴 人與全聯係單獨簽訂頻道授權契約、並未透過代理商議約， 然全聯仍可以「實際訂戶數×67%」之簽約戶數計價基礎給 付授權費用，可見既有系統經營者有無代理商，與簽約戶數 計價基礎無關，相較之下，參加人卻必須依照實際訂戶數之 6倍（104年）、2倍（105年）之簽約戶數付費，雙方交易條 件顯不對等。上訴人主張，尚不足採。⑷上訴人雖稱104年 開播系統經營者以低價招攬收視戶，未來支付能力存疑，而 有信用風險云云，惟查104年開播系統經營者自104年開播後 ，均依約支付上訴人頻道授權費用，並無延遲支付情形，大 豐公司及數位天空公司均與上訴人間有多年交易關係，且無 信用風險之歷史，其信用風險亦較參加人、新高雄公司為低 ，然上訴人對大豐公司或數位天空公司亦未提供與既有系統 經營者相當之交易條件，或優於參加人、新高雄公司之交易 條件，可見上訴人所稱參加人等104年起開播之系統經營者 之支付能力不佳、信用風險云云，並非上訴人所為差別待遇 行為之正當理由。⑸上訴人另主張以行政戶數之15%作為計 價基礎之MG制度，為國內有線電視產業之商業慣例云云，惟



查本案原處分所指摘者，係上訴人對系爭4家系統經營者之 競爭者採取不同交易條件之行為，是否違反公平交易法第20 條第2款規定，並未涉及對MG制度之評價，且該行政戶數15% 之計價基礎絕非商業慣例，故上訴人對不同系統經營者給予 不同交易條件之差別待遇行為確不具正當理由。上訴人復稱 原處分漏未審酌既有系統經營者之優勢協商力量，顯有違誤 云云，惟查：倘確如上訴人所言，因既有系統經營者具有較 優勢之協商力量，然以參加人所位居之經營區域為例，以全 聯之實際訂戶數最高，與上訴人等頻道代理商談判協商力量 亦應最強，然實際上全聯所獲得之數量折扣卻僅係該4家既 有系統經營者中最低者，顯見上訴人確實未因既有系統經營 者之實際訂戶數較多、協商力量較大，即給予較高之折扣， 故所謂既有系統經營者之優勢協商力量並不足以構成上訴人 案關差別待遇行為之正當理由。㈢依個別頻道代理商向系統 經營者收取之授權費用數額，占國內所有頻道代理商向系統 經營者總收取之授權費用數額之比例計算，可知上訴人104 年度於全國頻道代理市場之市場占有率約為24.83%，確實具 有相當之市場力。又系爭4家系統經營者104年度起開播，為 了能與既有系統經營者競爭，基於消費者固有收視習慣，確 實有購買上訴人所代理頻道之必要，故上訴人主張系爭4家 系統經營者沒有必要一定要向上訴人購買所代理頻道云云， 不足採信。上訴人無正當理由之差別待遇行為，導致不當墊 高104年開播系統經營者之經營成本，嚴重減損其與既有系 統經營者競爭之能力。上訴人雖主張104年開播系統經營者 自開播後實際訂戶數即快速成長，與既有系統經營者反而有 消退情形，原處分認定案關無正當理由之差別待遇行為有限 制競爭之虞實與事實不符云云，惟104年開播系統經營者自 實際開播後，於營運初期僅得以削價手段促銷，因此開播後 實際訂戶數即快速成長，但亦付出利潤減少或虧損之代價， 若差別待遇未獲改善，不可能有此財力長期以此方法從事競 爭，不代表15%MG之無正當理由差別待遇無限制競爭之虞， 上訴人主張尚不足採。㈣上訴人雖主張15%MG制度為商業慣 例，故上訴人以該慣例為基礎，分別為不同交易條件，不能 認為無正當理由云云，惟依上訴人於本案調查期間赴被上訴 人處所陳述意見、與本案類似之無正當理由差別待遇行為而 同遭被上訴人處分之全球數位媒體股份有限公司及佳訊視聽 股份有限公司於另案調查時所稱，可知以行政戶數之15%作 為授權費用計價基礎，並非國內有線電視市場之商業慣例。 又依88年至105年間代理東森家族與緯來家族頻道之頻道代 理商銷售辦法，可知除系爭105年度銷售辦法外，歷年來銷



售辦法從未出現「行政戶數15%」之記載；東森公司於94年 雖曾一度以行政戶數18%作為基本戶數，惟次一年度即刪除 該規定，且該行政戶數之比例與本案所涉之行政戶數15%亦 有差異；況上訴人自身所訂97年、101年至104年之銷售辦法 中，亦均無行政戶數15%之相關記載。足證國內有線電視市 場確實不存在「以行政戶數之15%作為簽約戶數」之商業慣 例。大新店民主有線電視公司董事長陳柏宇書面陳述稱「15 %MG為商業慣例」云云，尚與前揭歷年來頻道代理商銷售辦 法所載不合，不足採信。另自88年迄本案所涉之105年，木 喬傳播事業股份有限公司、香港商亞太星空傳媒有限公司台 灣分公司、永同傳播股份有限公司、永鑫多媒體股份有限公 司、允誠多媒體有限公司、年代網際事業股份有限公司、聯 意製作股份有限公司、中天電視股份有限公司、聯訊傳播股 份有限公司等頻道代理商歷年來訂定之銷售辦法中，均係依 實際訂戶數計算授權費用，與行政戶數完全無涉，更不曾以 行政戶數之15%作為授權費用之計價基礎，足證有線電視頻 道播送授權，並不存在最低簽約戶數為行政戶數15%之市場 慣例。㈤上訴人雖主張被上訴人104年已認定對於以MG制度 作為交易價格之條件，並沒有違反公平交易法，104年被上 訴人做出上開結論到105年10月間，外在客觀情勢並無改變 ，本件原處分卻為相反認定，自屬違法云云，惟查：原處分 所認定違法者，並非交易條件本身，而係採取不同交易條件 所造成之差別待遇情形，故判斷原處分是否合法，應依公平 交易法第20條第2款規定之構成要件進行審酌；至於上訴人 向系統經營者收取授權費用之計價基礎應否採取最低保證戶 數之MG制度、MG制度是否合理妥適等節，因非原處分所評論 者，且對於原處分之認定結果亦無直接關聯，實無深入探究 之必要，足見原處分認上訴人無正當理由之差別待遇行為， 並未涉及對MG制度之評論。惟上訴人先將「交易條件本身是 否妥適」與「採取不同交易條件是否構成差別待遇行為」二 事混為一談，再將MG制度是否合理與原處分之合法性畫上等 號，最後再稱MG制度係國內有線電視市場之交易慣例，進而 據以質疑原處分之合法性，其主張尚不足採。㈥被上訴人因 103年前案事證不足，從而未認定頻道代理商對系統經營者 之交易條件違反公平交易法第20條第2項規定，實係因103年 前案調查期間（103年3月至12月）新進及跨區系統經營者仍 處於議約協商階段、尚未開播，並無實際訂戶數等經營實績 可稽，故於比較基礎顯有差異之情形下，依當時情事，尚難 逕認上訴人提供不同交易條件之作法構成無正當理由之差別 待遇行為。且103年前案與本案處分所涉之系統經營者頻道



規劃內容、收費計價方式、信用風險等均有顯著差異，兩案 之時空背景及市場狀況難以相提並論，則被上訴人本於本案 調查所得之相關事證，而作出與103年前案不同之認定，自 屬有據。上訴人以此指稱原處分違反行政自我拘束原則、信 賴保護原則、比例原則云云，尚屬誤解。㈦上訴人復主張其 依客觀有線電視產業前例訂定15%MG，作為頻道授權計價標 準，上訴人主觀上顯無透過差別待遇方式達成限制競爭之故 意或過失，原處分違反行政罰法第7條規定云云，惟查：上 訴人就其代理頻道105年度之授權，對於104年開播系統經營 者與既有系統經營者，分別為差別待遇，係經由商業上之判 斷所為，難認非屬故意，又所謂15%MG制度並非商業慣例， 則上訴人稱其無故意過失，自無可採。㈧上訴人主張原處分 主文第2項僅要求其改正案關違法行為，卻未明確指出究應 以何種方式改正，違反明確性，又後續之執行行為干涉上訴 人之改正方式，亦足證原處分所指不明確，且改正之期限過 短，不具期待可能性云云，惟查原處分主文第1項已明確指 出上訴人對具有競爭關係之104年開播系統經營者與既有系 統經營者採取不同計費方式，屬無正當理由之差別待遇行為 ，並於主文第2項要求上訴人改正，而上訴人所能採取之改 正措施並非單一，難謂原處分之主文不明確。又針對案關授 權交易條件之差別待遇情形，105年間通傳會曾就系爭交易 條件之爭議多次召開協調會議，是上訴人對於前述各種「簽 約戶數計價基礎」方案必早已進行內部評估並研議對策，則 原處分令上訴人於處分書送達之次日起1個月內進行改正， 對上訴人自非困難。又被上訴人執行改正之行為，在於上訴 人有無繼續差別待遇，與原處分之合法性無涉。上訴人復主 張被上訴人未通知利害關係人即頻道供應商陳述意見，調查 程序顯有違誤云云，惟查：上訴人與頻道供應者係約定按月 支付固定金額之授權權利金，至上訴人再將前述代理頻道授 權予下游之系統經營者時，究竟能向系統經營者收取多少授 權費用，則與頻道供應商無涉，且頻道供應商並非處分相對 人，原處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，縱未通 知頻道業者陳述意見，其調查程序尚無違誤。㈨上訴人主張 原處分未敘明裁量基礎，且有裁量濫用云云，惟依88年修正 之公平交易法，就違法行為得逕處罰鍰，以免事業對違法行 為有一次脫免僥倖之機會。是被上訴人鑑於上訴人案關無正 當理由之差別待遇行為對市場功能影響甚鉅，爰依公平交易 法第40條第1項規定作成原處分，限期令上訴人改正並處罰 鍰，自無裁量濫用。又審酌上訴人所涉差別待遇行為為105 年度全年之授權費用，影響為整年度，若上訴人遂行系爭差



別待遇，預估可獲得之不法利益近億元；且系爭差別待遇亦 將影響有意參進市場競爭之其他系統經營者之意願，造成市 場封鎖，對競爭之限制損害至鉅，有違通傳會之經營區開放 政策，亦嚴重影響消費者權益；參諸上訴人104年度於全國 頻道代理市場之市場占有率約為24.83%，具有相當之市場力 ；上訴人係初次違反公平交易法第20條第2款規定；以及違 法後悛悔實據及配合調查態度等因素後，爰命上訴人應自處 分書送達之次日起1個月內改正前開違法行為，並處4,100萬 元罰鍰，尚屬合法且無違比例原則，上訴人所訴，核無足採 等語，據以駁回上訴人第一審之訴。
五、本院經核原判決固非無見，惟查：
㈠按公平交易法第20條第2款規定，無正當理由對他事業給予 差別待遇之行為，而有限制競爭之虞者，事業不得為之。該 款所稱「差別待遇」，係指事業就同一商品或勞務，以不同 之價格或價格以外之條件與同一競爭階層不同之事業交易。 又所謂「限制競爭之虞」，即無待實際損害競爭情形發生， 只要任其實施，將可能減損市場之競爭機能者，即已該當。 復按同法施行細則第26條規定：「（第1項）本法第二十條 第二款所稱正當理由，應審酌下列情形認定之：一、市場供 需情況。二、成本差異。三、交易數額。四、信用風險。五 、其他合理之事由。（第2項）差別待遇是否有限制競爭之 虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構 、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷 。」違反公平交易法第20條規定之事業，依同法第40條第1 項規定，主管機關得限期令停止、改正其行為或採取必要更 正措施，並得處10萬元以上5千萬元以下罰鍰；屆期仍不停 止、改正其行為或未採取必要更正措施者，主管機關得繼續 限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處20 萬元以上1億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要 更正措施為止。且依同法第36條規定，違反第20條而經主管 機關依第40條第1項規定限期令停止、改正其行為或採取必 要更正措施，而屆期未停止、改正其行為或未採取必要更正 措施，或停止後再為相同違反行為者，處行為人2年以下有 期徒刑、拘役或科或併科5千萬元以下罰金。依上開規定可 知，被上訴人認定事業違反公平交易法第20條第2款，依同 法第40條第1項前段，即得命其限期改正及裁處罰鍰，如未 依期限改正，依同條項後段，尚得繼續命其限期改正，並按 次處罰鍰，且依同法第36條規定，行為人並有遭處2年以下 有期徒刑、拘役或科或併科5千萬元以下罰金之刑事責任。 ㈡原判決維持原處分，係以上訴人於調查期間105年4月28日之



陳述及上訴人與既有系統經營者簽訂之授權契約為據，認上 訴人實際收取授權費用時，對於104年開播系統經營者收取 授權費用之計價戶數，超過該行政戶數15%時，則改以實際 訂戶數計價（即15%MG），惟對既有系統經營者，係以一框 定數額之授權費用總額收費，與行政戶數多寡無關；又以「 上訴人向各系統經營者實際收取之授權費用總額」作為分子 ，「每月每戶固定之授權單價58.2元」作為分母，換算上訴 人向各系統經營者收取授權費用之計價戶數，可看出上訴人 對於104年開播系統經營者與既有系統經營者之簽約戶數計 價基礎，存有很大差異，依「簽約戶數占實際訂戶數之比例 」，上訴人對104年開播系統經營者之簽約戶數，為各該業 者104年12月底實際訂戶數之2至10倍、105年6月底實際訂戶 數之1.12至2.09倍，然對既有系統經營者，卻是以「實際訂 戶數再打數折（且折扣比率達67.56%）」作為簽約戶數，兩 者交易條件顯非對等，確有差別待遇，並進而論斷該差別待 遇無正當理由，且有限制競爭之虞，有違公平交易法第20條 第2款等語。惟查，原處分主文第1項業指明其所認定上訴人 違反公平交易法第20條第2款規定之範圍，僅指上訴人「就 其代理頻道105年度之授權，分別對於系爭4家系統經營者與 其競爭者給予不同之交易條件」，並未擴及其他年度。而上 訴人於被上訴人調查時即提出其105年度代理衛星電視基本 頻道銷售辦法（原審卷第165、166頁），主張105年度所收 取頻道代理之授權費用，無論104年開播系統經營者或既有 系統經營者，依該辦法第3條第4項規定，計價戶數均一體適 用開播區域行政戶數之15%作為最低保證戶數，實際訂戶數 超過行政戶數15%時，則改以實際訂戶數計價，亦即其計價 戶數設有15%MG之門檻，並無不同之交易條件，僅因既有系 統經營者長年以來之實際訂戶數已超過MG門檻，故以實際訂 戶數為計價戶數基礎，系爭4家系統經營者則因實際訂戶數 未達15%MG門檻，須以行政戶數15%作為計價戶數基準，顯見 系爭4家系統經營者及既有系統經營者於計價戶數上之差異 ，係源自上訴人所設15%MG門檻（至於計價戶數基礎公式， 除該門檻以外，基於其他市場因素所給予之優惠折扣，則屬 另一問題），實與原處分逕以「上訴人向各系統經營者實際 收取之授權費用總額」作為分子，「每月每戶固定之授權單 價58.2元」作為分母，所換算出之「虛擬」簽約戶數無涉。 原處分依該「虛擬」簽約戶數所推演之「簽約戶數占實際收 視訂戶數之比例」或「換算每月每戶應支付之授權費用」， 實際上僅是系爭4家系統經營者適用15%MG門檻之結果，蓋其 實際訂戶數越少而距15%MG門檻越遠時，因須以15%MG計價，



自然導致其「虛擬」簽約戶數及依此換算之每戶授權費用居 高不下，惟此並非上訴人刻意以所謂104年12月底實際訂戶 數2至10倍之「虛擬」簽約戶數計價，而對系爭4家系統經營 者施以差別待遇行為；當其實際訂戶數越多而距15%MG門檻 越近或超越時，自然使其簽約戶數及每戶授權費用越接近或 等於實際訂戶數及固定授權單價58.2元，亦非上訴人幡然改 正差別待遇行為而使105年6月底「虛擬」簽約戶數大幅下降 至實際訂戶數之1.12至2.09倍。是原處分未審究上訴人所設 15%MG門檻之交易條件是否構成差別待遇行為，逕以其「虛 擬」簽約戶數推論上訴人有差別待遇情事，自與論理法則有 違。而上訴人既非以「虛擬」簽約戶數作為交易條件，則原 處分據以論其不具正當理由及有限制競爭之虞，進而認定上 訴人違反公平交易法第20條第2款，顯係基於錯誤之事實基 礎而為法律適用，亦屬違誤。原判決未見及此，尚論以：原 處分並未涉及對MG制度之評論，原處分係以上訴人對於104 年開播系統經營者與既有系統經營者，採取不同交易條件之 差別待遇行為，有違公平交易法第20條第2款規定，至於交 易條件本身是否合理妥適，尚非原處分所評價之範圍，原處 分就此部分並未為任何認定，且因原處分據以認定違法者， 並非交易條件之本身，而係採取不同交易條件所造成之差別 待遇情形，故判斷原處分是否合法，應依公平交易法第20條 第2款規定之構成要件，就「上訴人行為是否構成差別待遇 」、「是否具正當理由」及「有無限制競爭之虞」逐一進行 審酌，至於上訴人向系統經營者收取授權費用之計價基礎應 否採取最低保證戶數之MG制度、MG制度是否合理妥適等節， 因非原處分所評論者，且對原處分認定結果亦無直接關聯， 並無深入探究之必要等語，而認原處分無須審究MG制度。實 則，公平交易法第20條第2款係禁止事業有限制競爭之虞之 無正當理由差別待遇行為，於本件即為上訴人所設交易條件 15%MG門檻是否構成差別待遇行為之爭點，原判決上開所論 ，實係對該條款之誤解，容有「差別待遇行為」認定不當之 違誤，上訴人據以指摘原判決有違反論理法則及適用法規不 當之違法，尚非無據。
㈢再按行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記 載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條、第 96條第1項第2款定有明文。所指行政處分之明確性，除其處 分性質、處分機關及規制對象應明確之外，尤以規制內容及 法律效果之明確程度，係以客觀解釋結果為據，必須使受規 制之對象能夠立即知悉處分機關對其之要求為何，或與其有 關之事物受到如何之規制。是被上訴人認定上訴人違反公平



交易法第20條第2款之原處分，既對上訴人裁處罰鍰及限期 改正，若未改正尚有遭刑罰、行政罰處罰之後果，其規制內 容及法律效果自應明確，其明確程度必須使上訴人能夠立即 知悉所受禁止之有限制競爭之虞之差別待遇行為為何，遭裁 處之罰鍰金額為何，及被上訴人要求其限期改正差別待遇之 範圍，如此方符合上開行政處分明確性原則。原判決雖以原 處分命上訴人改正，上訴人所能採取之改正措施並非單一， 例如：將104年起開播之系統經營者之收費方式比照既有系 統經營者收費方式辦理，或將既有系統經營者之收費方式比 照104年起開播之系統經營者收費方式辦理，甚或另規劃新 收費方式，並一體適用於具有競爭關係之104年起開播之系 統經營者與既有系統經營者等，難謂原處分之主文不明確； 又針對案關授權交易條件之差別待遇情形，早在104年11月 上訴人與參加人等洽談105年度頻道授權契約時，對於「簽 約戶數計價基礎」之意見即已有所瞭解，105年間通傳會亦 曾多次召開協調會議，是上訴人對於各種「簽約戶數計價基 礎」方案必早已進行內部評估並研議對策，則原處分令其於 處分書送達之次日起1個月內進行改正，自非困難重重等語 。惟查，原處分並未審究上訴人所設15%MG門檻是否構成差 別待遇行為，逕以其「虛擬」簽約戶數推論上訴人有差別待 遇情事，並據以認其不具正當理由及有限制競爭之虞，均有 違誤等情，業如前述，則原處分究係認為一體適用MG門檻本 身即已違反公平交易法第20條第2款，或是上訴人將MG門檻 設於15%之交易條件有違公平交易法第20條第2款，並非明確 ，此亦導致原處分所命上訴人之改正義務，究為上訴人不得 使用MG門檻作為交易條件，或是上訴人應將MG門檻自15%調 升或調降至何範圍，始得認其無差別待遇，或可符合正當理 由，或不致有限制競爭之虞，均無從自原處分主文或理由中 明確知悉，與行政處分明確性原則顯有未合。由於原處分並 未明確指出15%MG門檻有無違法及如何違法，以致其課予上 訴人改正義務之範圍，亦難認屬明確，此與上訴人所得採取 之改正措施是否單一，或知悉參加人有關「簽約戶數計價基 礎」之意見，實屬無涉。原判決未見及此，逕予維持原處分 ，尚屬率斷，即有判決適用法規不當之違法。
㈣末按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法 上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」公平交易 法施行細則第36條更規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一 切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預 期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、



違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利 益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違 法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據 及配合調查等態度。」經查，原處分裁處上訴人4,100萬元 罰鍰，僅於理由中概括載稱：依公平交易法第40條第1項及 同法施行細則第36條規定，經審酌上訴人所涉差別待遇為10 5年度全年之授權費用，影響為1整年，上訴人倘遂行系爭差 別待遇行為，預估1整年之不法利益近億元；本案系爭差別 待遇已不當墊高系爭4家系統經營者之經營成本，致限縮其 提供較有利之價格、品質、服務等交易條件之空間，嚴重損 及其與既有經營區之原系統經營者間之效能競爭；差別待遇 行為倘不予遏止，亦將影響其他經營區域未來之競爭，易使 有意參進市場競爭之系統經營者卻步而造成市場封鎖效果， 對競爭之限制與斲傷至鉅，進而恐恢復至通傳會經營區開放 政策前既有經營區僅有1、2家系統經營者獨占或寡占狀態， 嚴重影響消費者權益；上訴人104年營業規模及市場占有率 ；初次違反公平交易法第20條第2款規定；違法後悛悔實據 及配合調查態度等因素，爰依公平交易法第40條第1項規定 處分如主文等語，並未針對其為何裁處上訴人4,100萬元高 額罰鍰之具體計算方式加以說明，尤其原處分既有上開未論