最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第459號
上訴人 陳坤業
訴訟代理人 陳昭全 律師
被 上訴 人 苗栗縣苗栗地政事務所
代 表 人 賴雲霖
上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國107
年12月20日臺中高等行政法院107年度訴字第193號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落於苗栗縣○○鄉○○○段000○號土地（下稱系爭土 地）部分所有權人陳群英及余如峰，於民國105年2月26日向 被上訴人申請分割測量，經被上訴人發現系爭土地登記簿面 積744平方公尺與圖上計算面積711平方公尺不符，並超出法 定公差，乃以105年3月15日苗地二字第1050001551號函（下 稱被上訴人105年3月15日函）通知系爭土地所有權人陳群英 、余如峰等人，於文到後10日內至被上訴人辦理面積更正事 宜（原因為面積計算錯誤），逾期被上訴人將於系爭土地登 記簿辦理註記。系爭土地部分所有權人陳群英、余如峰、陳 木水、陳世林等人乃於105年3月29日出具更正同意書由被上 訴人於105年4月7日辦理面積更正登記（下稱原處分）。上 訴人為系爭土地所有權人之一，以其於106年10月2日始知悉 被上訴人105年3月15日函為由，於106年10月19日對該函提 起訴願（訴願書所附105年5月31日列印之系爭土地登記第一 類謄本土地標示部載有105年4月7日面積更正登記原因）， 經苗栗縣政府於107年3月23日以106年苗府訴字第84號訴願 決定駁回，未據上訴人提起行政訴訟而告確定。上訴人另於 107年5月14日以坤字第0514號函（下稱上訴人第0514號函） 請被上訴人撤銷原處分，改以符合被上訴人105年3月15日函 載之註記方式為之，為被上訴人以107年6月5日苗地二字第 1070003906號函（下稱被上訴人107年6月5日函）復否准。 上訴人乃於107年7月5日以原處分有行政程序法第111條第6
款之無效事由，提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回， 遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決 所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、上訴人對 被上訴人105年3月15日函不服，提起訴願遭駁回。嗣上訴人 以第0514號函請被上訴人撤銷原處分，改以符合被上訴人10 5年3月15日函內容之註記方式為之，然為被上訴人否准。上 訴人遂以原處分無效，提起本件行政訴訟。經核上訴人第05 14號函之內容係請求被上訴人「撤銷」原處分，並無請求「 確認」「無效」之情事，而被上訴人107年6月5日函亦非針 對確認無效之情節予以答復。上訴人起訴前並未依行政訴訟 法第6條第2項規定，向被上訴人請求確認其無效而未被允許 ，或經請求後於30日內不為確答，即逕行提起本件確認行政 處分無效之訴訟，已於法不合，且屬不可補正。㈡、又上訴 人雖於行政訴訟起訴狀稱：「二、原告於107年5月14日去函 要求被告撤銷（無效）105年4月7日對系爭地號之面積更改 行政處分，另改處以符合被告105年3月15日苗地二字第1050 001551號函內容之行政處分，被告未允許該請求」等語，主 張被上訴人該處分有違行政程序法第111條第6款缺乏事務權 限之規定而無效。縱使上訴人已向被上訴人請求確認無效未 被允許，惟行政程序法第111條第6款固規定行政處分有未經 授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者無效 ，然依地籍測量實施規則第232條及第243條規定，系爭地號 土地於105年4月7日經被上訴人辦竣面積更正為711平方公尺 ，係辦理調處分割方案時，發現地籍圖計算面積與登記不符 ，並超出地籍測量實施規則第243條規定之法定公差，被上 訴人方依同規則第232條規定辦理面積更正，被上訴人本為 土地登記事項之有權管轄機關，並非缺乏事務權限者，是上 訴人對原處分為無管轄權限而無效之主張，亦非可採等詞， 而判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴理由略謂：
㈠、上訴人早在訴願審理階段已向被上訴人為確認原處分為無效 之意思表示，並為被上訴人所知悉，原審對此有疑慮，應向 上訴人闡明，使上訴人為事實上及法律上適當完全之陳述及 辯論，卻未為之，難謂無判決理由不備之違誤。又上訴人曾 於原審行政訴訟準備狀㈠主張原處分違反地籍測量實施規則 第221條第1項規定暨行政程序法第8條而無效，惟原審對於 上訴人此攻擊防禦方法主張，未予審酌並於判決理由項下記 載其意見，原判決亦顯有判決不備理由之違法。
㈡、依土地法第69條及其95年6月14日修正之立法理由、同法第 47條規定及依此規定訂定之地籍測量實施規則第232條規定 ，地籍測量實施規則條文係就執行土地法第69條之技術性、 細節性事項所作規範，登記機關限於有資料足資證明該項錯 誤純係出於登記人員或複丈人員於記載、抄錄時之疏忽，或 技術引起之原測量錯誤者，始得逕行更正，其餘更正應報經 直轄市或縣(市)主管機關核准後始得辦理。被上訴人於作成 原處分前，並未就系爭土地面積為何有人工計算錯誤之狀況 存在，且該錯誤得否認定已符合地籍測量實施規則第232條 規定得由被上訴人逕為面積更正有隻字片語之說明，甚而被 上訴人提出之證明文件也未能證明該面積計算錯誤究竟係出 於登記人員或複丈人員於記載、抄錄時之疏忽，抑或技術引 起之原測量錯誤，及被上訴人所為上開面積變更登記之處分 行為，實未達使人足以判斷被上訴人是否已正確適用法律。 且依苗栗縣通霄地政事務所100年4月6日函之說明及地政事 務所受理複丈案件審查流程歸檔表，足見行政機關就系爭土 地經鑑界、再鑑界所為測量成果均已認為地目面積相符，且 系爭土地未曾有分割、合併等變動狀況存在，故系爭土地並 無被上訴人所稱系爭土地面積有人工計算錯誤之狀況存在， 因此被上訴人未檢附資料證明系爭土地面積存有人工計算錯 誤之狀況即逕為原處分，顯已構成行政程序法第111條第7款 其他具有重大明顯之瑕疵者之事由而無效等語。五、本院查：
㈠、行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一 者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應 以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不 能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容 違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關 專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯 之瑕疵者。」核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處 分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生 效力。基於維護法律安定性及行政目的之公益考量，學說及 各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情 形外，宜從嚴認定。我國立法者參酌行政法學通說，係以違 法之行政處分如其瑕疵已臻重大且甚為明顯時，方屬無效； 同時為減輕法律適用上之困難，並明定7種無效原因以供遵 循（立法院公報88卷第6期第595頁院會記錄）。是以解釋行 政程序法第111條第7款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」 之概括規定，於補充前6款所未及涵蓋之無效情形時，亦需 依該條第1款至第6款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有
「重大明顯之瑕疵」始得謂之；如瑕疵非重大明顯，尚須實 質審查始能知悉者，則該行政處分並非屬當然無效。另第6 款所稱「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管 轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨係為確保行政機能有 效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，則當係指關於 此處分權限欠缺之瑕疵，明顯違反權力分立或職權分配已達 重大程度之情形而言，尚非所有欠缺事務權限之處分，均屬 無效。
㈡、次按土地法第3條規定：「本法除法律另有規定外，由地政 機關執行之。」第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土 地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土 地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處 理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第39條規定：「 土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但各該地 政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項 。」第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後 ，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明 核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載 時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關 逕行更正之。」內政部依土地法第37條第2項授權所定土地 登記規則第3條前段規定：「土地登記，由土地所在地之直 轄市、縣（市）地政機關辦理之。土地登記，由土地所在地 之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市 ）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在 地之登記機關辦理之。」準此，涉及直轄市、縣（市）土地 登記之事項，原則上係由土地所在地之登記機關辦理之。查 上訴人於原審係援引行政程序法第111條第6款規定，以系爭 管轄及業務權限為苗栗縣政府並非被上訴人而主張原處分無 效乙節，除經上訴人於其行政訴訟準備狀㈠陳明外（見原審 卷第239頁），且經其輔佐人於原審審判長發問時確認無誤 （見原審卷第291頁107年12月6日言詞辯論筆錄）。惟依苗 栗縣政府組織自治條例第5條第1項第8款規定：「本府設下 列處，分別掌理有關事項：……八、地政處：掌理土地、重 劃、地籍、地權、地價、地用、測量、土地開發及一般土地 行政等事項。」第8條規定：「本府為辦理特定業務，設所 屬二級機關；其組織規程另定之。」及苗栗縣政府依上述自 治條例第8條規定所訂苗栗縣各地政事務所組織規程第2條規 定：「苗栗縣政府(以下簡稱本府)為辦理轄區內地政業務， 設立地政事務所，隸屬於本府，受本府指揮、監督。」第4 條規定規定：「地政事務所掌理下列事項：一、土地建物測
量事項。二、土地建物登記事項。……」可知，苗栗縣政府 業設地政事務所掌理土地建物登記事項。查系爭土地坐落於 苗栗縣頭屋鄉，而苗栗縣頭屋鄉內所有關於土地之登記事項 ，業經苗栗縣政府設立被上訴人辦理，是被上訴人就系爭土 地面積之更正，係具管轄權。則上訴人執行政程序法第111 條第6款規定主張被上訴人所為原處分無效，即屬無據。原 判決以被上訴人本為土地登記事項之有權管轄機關，並非缺 乏事務權限者，是上訴人對原處分為無管轄權限而無效之主 張非可採為由，而駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。㈢、另內政部據土地法第47條授權訂有地籍測量實施規則，依該 規則第204條第1款規定：「土地有下列情形之一者，得申請 土地複丈：一、因……分割、合併、鑑界或變更。」第221 條第1項第3款規定：「鑑界複丈，應依下列規定辦理：三、 申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理 ，登記機關不得受理其第3次鑑界之申請。」第232規定：「 （第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記 機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關 核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。……（ 第2項）前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯 誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯 誤所致，並有原始資料可稽……」可知，土地複丈原因多端 ，鑑界僅係其中之一，地籍測量實施規則第221條有關鑑界 複丈之爭議處理方式，核與地政機關以計算面積錯誤等純係 技術錯誤引起之複丈錯誤，所為更正之要件無關。㈣、再行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事 人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力 決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵 為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭 上般」明顯之瑕疵，始足該當；如行政處分之瑕疵倘未達到 重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑 ，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效。查上訴 人於原審固曾言及原處分有違反地籍測量實施規則第221條 第1項第3款及行政程序法第8條規定之違法，並於上訴時再 補充說明原處分違反土地法第69條、地籍測量實施規則第23 2條等規定，係構成行政程序法第111條第7款其他具有重大 明顯之瑕疵者之事由而無效云云。惟上訴人所指摘上開原處 分之違法瑕疵，均須透過證據調查始得判斷、認定，尚非一 望即知有上訴人所指之違法情形，而非屬於具有明顯重大瑕 疵之範疇，是上訴人提起本件確認行政處分無效之訴，與行 政程序法第111條第7款規定之無效要件亦不符。原審未就上
訴人所指原處分違反地籍測量實施規則第221條第1項第3款 及行政程序法第8條規定部分，予以審酌並說明不採之理由 ，其判決理由容有不盡完備，惟不影響判決之結果，而無足 為有利上訴人之論據。
㈤、末按行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴 訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求 後於30日內不為確答者，始得提起之。」其目的在於先由原 處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此 種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不 為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審 查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提 起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認 為欠缺行政程序。查上訴人於原審107年10月9日準備程序經 詢問其是否已依行政訴訟法第6條第2項規定，向原處分機關 請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答？ 已經上訴人稱其業提出起訴狀所附之證物1即其第0514號函 等語在卷（見原審卷第274頁）。雖該函僅載請求被上訴人 撤銷原處分，惟行政處分存在違法瑕疵，究屬無效或得撤銷 事由，取決於其違法程度，違法程度已達明顯、重大者為無 效；未及者，充其量僅得撤銷（瑕疵之行政處分如合於行政 程序法第101條第1項或第114條規定要件，尚得以更正、補 正方式處理），前已述及。核上訴人以上述函請求被上訴人 撤銷原處分，既為被上訴人自行審認無違法而未獲准許，顯 然被上訴人更不可能認原處分有何違法程度猶較撤銷為重之 無效事由存在，是應認上訴人已踐行行政訴訟法第6條第2項 規定之程序。原判決逕認上訴人有未踐行該程序之不合法乙 節，固有未洽，惟亦不影響判決之結果，原判決仍應維持。㈥、綜上所述，原判決以原處分無上訴人主張之無效情事，駁回 上訴人之訴，於法尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原 判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條、第 98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 林 玫 君
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 10 月 3 日 書記官 張 鈺 帛