行 政 法 院 判 決 八十九年度判字第一五一九號
原 告 經濟部工業局土城工業區服務中心
（原臺灣省政府建設廳土城工業區管理中心）
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 林憲同 律師
被 告 臺北縣政府
右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年三月
十七日八八環署訴字第○一七六六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
事 實
緣原告為土城工業區管理專責機構，負責工業區內含污水收集、處理、排放等相關公共管理事宜，業別屬「污水下水道系統」。被告所屬環保局於民國八十六年九月二日派員前往原告所管理之污水處理廠稽查，發現部分污水未經處理廠處理而繞流排放，復經採樣送驗結果：懸浮固體一二二毫克＼公升（最大限值五○毫克＼公升）、化學需氧量三二九毫克＼公升（最大限值一八○毫克＼公升），未符合放流水標準，被告以其違反水污染防治法第十九條及第七條第一項規定，分別依同法第四十四條及三十八條各處新台幣三十萬元、十萬元罰鍰。原告不服，曾提訴願，經臺灣省政府八十七年四月二日八七府訴二字第一四八五○六訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告重行查明並確定前揭違規事實後，仍各裁處原告新台幣三十萬元、十萬元罰鍰。原告復不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、緣民國八十六年九月二日上午，被告之環境保護局兩名稽查人員至原告污水處理廠排放口稽查採樣之同時，原告污水處理廠內回收水加壓站與脫水機房間之一五○∮迴流水專用管線於正常運作中突然發生破裂，致部分迴流水滲出流入廠內脫水機房週邊雨水排水溝中，原告隨即作緊急處理關閉脫水機迴流水閥門，以防止該迴流水繼續滲出，並速請包商進行檢修，且於突然狀況發生同時向環保局兩名在場稽查人員報告，說明該破裂管線流程及用途，並告知已作緊急處理中，絕非蓄意排放。惟稽查人員不予採信，亦未進一步查核原因，即認定原告污水處理廠繞流排放，隨即在脫水機房週邊雨水排水溝集水井內採樣及拍照，登錄至稽查登錄表中。而在集水井內所採水樣經送檢未能符合國家放流水標準，連同前項違誤認定原告有繞流排放行為，分別依違反事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十四條、水污染防治法第十八條、第十九條及第七條第一項規定，並依同法第四十四條及第三十八條規定處罰三十萬及十萬元。二、關於原處分機關適用法律之違誤部分：㈠按事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第二條第八款規定「繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放」，水污染防治法第七條規定「．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」。依據上述兩項條文規定①科處繞流排放之法律要件需有「排放行為」，②科處未符合放流水標準之法律要件需有「排放廢（污）水於承受水體肇致污染地面水體」。反之原告污水處理廠迴管線破裂滲出水未流出廠外之承受水體，即不構成所謂繞流排放，故既無繞
流排放，所採水樣即無效。八十六年九月二日被告之環保局兩名稽查人員於原告之污水處理廠脫水機房週邊雨水排水溝集水井內採集水樣並拍照，只能證明原告之污水處理廠迴流管線破裂處有廢（污）水滲出，且該採集水樣拍照點與污水處理廠外承受水體尚有段距離，滲出水早經原告作緊急攔截回收處理，已無「排放」與「污染承受水體」之實，又如何能以該採樣拍照點認定廢（污）水已「排放」至「承受水體」。另依臺灣省政府訴願審議委員會八十七年四月二日八七府訴二字第一四八五○六號訴願決定書之理由：「關於訴願人違反水污染防治法第十九條規定裁處罰鍰部分：按「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法．．．查原處分機關以訴願人系爭污水未經正常放流口而繞流排放至承受水體，依稽查記錄所載『於十一時三十五分發現機房旁有廢水未經放口直流入廠內雨水溝系統，並採集兩瓶送驗』，足證訴願人所稱系爭污水並未流出訴願人廠區乙節，洵堪認定。．．．理由關於訴願人違反水污染防治法第七條第一項規定裁處罰鍰部分：按『事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準』．．．次查，前項訴願人有關繞流排放部分，既經本府撤銷原處分，由原處分機關另為處分，則系爭繞流廢水出水處所採之檢驗結果，亦失所附麗。．．．」，在在證明原告污水處理廠並無違反事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法及水污染防治法。尤有可議者：臺灣省政府訴願審議委會如前述般所指被告未予查明，遽即處分，究嫌率斷，原處分應予撤銷云云，隨即於八十七年十一月十七日八七府訴三字第一七二○二二號訴願決定書中改稱原告機房旁有廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元及未經許可之放流口排放至雨水溝系統至承受水體，此種前後矛盾之認定，已造成原告莫大之冤屈。㈡按事業水污染防治措施及排放廢污水管理辦法第十八條規定：廢污水處理設施發生故障時，符合左列規定者，於故障發生二十四小時內，得不適用放流管制限值規定，同法條第一項，立即於故障紀錄中紀錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備．．．。該法條訂定之原意係指如颱風、暴雨逕流、水患、火災、跳電等因素所造成之設施（備）重大故障災害而言，非屬一般經常發生之小故障。試想以原告污水處理廠內處理設施（備）何其多，在正常操作下所產生之自然磨損及污水浸泡之損耗所造成之小型故障維修均要報備，則太不合乎常理與實際。況原告之污水處理廠系爭迴流管線破裂及滲出水，經緊急攔截，回收處理後並未發生排放及污染承受水體之事實，是否需報備﹖原告已妥善處理迴流管線破裂之作為，為何構成處分理由﹖退步言之，原告之污水處理廠內發生迴流管線破裂之同時，即於現場向被告之環保局兩稽查人員作報告說明，此種直接面對面報告說明之行為，何以不及以電話報備來得有效。現場稽查人員在得到原告之報告說明後未確實作好登錄報備紀錄，反指原告未依規定報備，實有欠公允與不當，而訴願決定不察，繼以認同，顯均有適用法律之違誤。㈢八十六年九月二日原告之污水處理廠操作同仁與環保局稽查人員現勘完畢後，環保局稽查人員將其單方面違誤認定之事項登錄於稽查紀錄表後隨即要求原告之污水處理廠操作同仁簽名，且未告知可於稽查紀錄表上加註意見，原告之污水處理廠同仁乃循往例予以簽名，並非同意稽查人員所填事實，這是一項待證的客觀存在事實。簽名固不當然等於有發生之事實，反之不簽名固不當等於未有發生之事實，本項法律邏輯，並請鑒查。三、原告代表人（中心主任）變更為甲○○。四、本件處罰之違規事實計有二端：一為繞流排放，二為污染水體。關於前者之真正事實為
：本件係污水處理廠內回收水加壓站與脫水機房間之迴流水專用線管「破裂」（因故障造成污水滲裂逸出），並非原告人員之「（故意）繞流排放（污水）」。質言之，本件實情係「線管破裂」之過失（非故意）行為。至於後者則因上述之管線破裂，剛剛發生，滲裂污水尚未流放至地面承接水體，此種情節尚與本法處罰之污染行為，並不符合要件。本案之處罰事實，曾經臺灣省政府訴願會以「實體認定」而依法撤銷；被告竟再執同一事實科罰，顯已違背「一事不再理原則」。因此，原處分關於「繞流排放」之科罰部分（新台幣三十萬元），顯非適法。至於「污染水體」之科罰部分（新台幣十萬元），一則如應成立「繞流排放」之科罰，則污染部分應依吸收關係而不另成立併罰；二則本部之處罰應以滲裂之污水已經達到「污染地面承接水體（污染結果）」為要件。臺灣省訴願會暨行政院環保署雖然先後駁回原告之訴願及再訴願，其中關於「是否故意繞流排放﹖」暨「是否已達污染水體﹖」等兩項待證事項，上開決定書中竟然毫無一詞一語之記載與論斷。原處分及原訴願決定之疏誤，固甚顯然。五、因故障所造成之水體污染，屬於水污染防治法第七條之「單純污染行為」，應依同法第三十八條科罰而已；反之，事業（行為人）在「發生故障」而需要做成「繞流排放」之緊急處置時，環保機關為管制廢（污）水之排放及防治造成污染結果，遂在本辦法第五十四條第二項規定事業必須踐行「三小時內向主管機關報告」及「紀錄於故障紀錄簿中」之兩項配合措施。如果事業於發生故障而採取繞流排放（緊急處罰），卻未踐行後者之兩項配合措施者，仍應構成對於本管理辦法之違規行為而應依水污染防治法第四十四條科處高額罰鍰。本辦法第四十四條暨水污染防治法第十九條及第四十四條之法律真諦在此。本案係由原告與被告人員在場同時勘查發見「故障」；此時，原告並非採取「繞流排放」之緊急處置，原告係採取「當場栓關水閥（阻絕污水繼續滲漏），立即雇工修復」之緊急措施。由是言之，本案原告僅有「管線破裂」（故障）之事實，並無「繞流排放」之情事，自亦不發生原告應依本辦法第五十四條第二項「三小時內報備」及「紀錄於紀錄簿內」之問題。被告對於原告逕依「繞流排放」而科處罰鍰，顯然有事實認定及適用法規錯誤。六、退一步言之，被告對於原告係因「管線破裂之故障原因，形成污水滲裂逸出而尚未到達污染地面「承接水體」（廠區外之水體）之程度，科處高達十萬元之罰鍰，亦屬過高。七、㈠檢送原告所屬人員賴漢民等四人撰寫「截流修復」之事實經過乙紙。證明污水管破裂係屬臨時之故障，並非原告人員故意之「繞流排放」行為。㈡檢呈益樺水電工程有限公司出具「截流修復」污水管之事實經過及估價單、統一發票及現場搶修照片兩紙。證明原告於發現故障情事時，立即採取「截流修復」而無繞流排放之事實。㈢據上所言，原告僅有「截流修復」污水管；原告並無「繞流排放」污水。因此被告依據「繞流排放」之規定科處罰鍰，認事用法均有錯誤。㈣檢呈原告水廠廠區平面圖（被告人員巡查原告廠區路線及污水採樣地點），謹請參閱。八、請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂︰一、水污染防治法第十八條規定：「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」同法第十九條規定：「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第．．．十八條之規定。」第四十四條規定：「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，．．．。」又事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第二條第八款規定：「繞流排放係指廢（污）水未經其正常操作時應流
經之處理設施單元而排放。」同辦法第五十二條：「廢（污）水之排放應以主管機關許可之放流口排放。」同辦法第五十四條第一項前段規定：「廢（污）水不得繞流排放」。二、原告辯稱：「本案係污水處理廠內回收水壓站與脫水機房間之一五○∮迴流水專用管線於正常運作中突然發生破裂，致部分迴流水滲出流入廠內脫水機房週邊雨水排水溝中，並緊急處理關閉脫水機迴流水閥門．．．，並於突然發生同時向環保局稽查員報告，絕非蓄意排放，．．．。按事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第十八條規定：廢污水處理設施發生故障時符合左列規定者，於故障發生二十四小時內，得不適用放流管制限值規定，同法第一項，立即於故障紀錄中紀錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備。試想污水處理廠內處理設施何其多，在正常操作下所產生之自然磨損及污水浸泡之損耗所造成小型故障維修均要報備，則太不合乎常理．．．。」惟查事實為被告於八十六年九月二日前往稽查，上午十一時二十分於放流口採樣兩瓶並檢污水處理廠相關設施，稽查採樣時該廠會同人員並未告知稽查人員迴流管線破裂情事，係稽查人員於欲離廠前（上午十一時三十五分）「主動」發現機房旁有廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元及未經許可之放流口排放至雨水排水溝系統，並經查證流至承受水體，非如原告所稱於迴流管線破裂之同時，即於現場向稽查人員說明；且稽查當時雨水排水溝內所流出廢水量大且急，現場亦未發現有任何攔截回收處理，復經當場查證已污染至承受水體，故原告訴稱早經緊急處理，純屬卸責之詞。又依事業水污染防治措施及排放廢（污）水處理設施發生故障時，應立即向主管機關電話報備。查本案是由被告稽查人員「主動」於稽查過程中察覺，原告始做說明，惟為審慎，被告於稽查後即調閱故障報備記錄本，經查原告並未依規定作為，與前揭規定主動報備緊急處理之意旨不符。另原告所管理之土城污水處理廠負責土城工業區內事業污水收集、處理、排放等，其所處理水量每天平均約一萬二仟噸，其污水處理設備雖僅為小故障，亦可能造成嚴重污染，若依原告所訴稱「小故障均不用報備」，則環保單位將如何管制廢（污）水之污染。另被告之稽查人員除將違法事實登錄於紀錄表內，亦當場告知會同人員前揭事實並責求立即改善，且將稽查紀錄表登錄事實供其詳閱後，始請會同人員簽名確認在案。故被告以其違反水污染防治法第十九條暨事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十四條之規定，並依同法第四十四條之規定處分，並無違法或不當。三、水污染防治法第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第三十八條規定：「．．．污水下水道系統違反第七條第一項．．．規定者處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．．。」另同法第二條第二款：「地面水體指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水」。故雨水排水溝係為各級排水路屬地面水體，被告於原告管理之土城污水處理廠之雨水排水溝系統，採集其所排放之廢污水，經檢驗結果未符合放流水標準，其已違反水污染防治法第七條第一項規定，被告並依同法第三十八條處分之，並無違法或不當。四、綜上所述，本件行政訴訟實無理由，請駁回原告之訴等語。
理 由
本件原告臺灣省政府建設廳土城工業區管理中心於台灣省政府組織調整後名稱變更為經濟部工業局土城工業區服務中心，合先敘明。按「事業水污染防法措施及排放廢（
污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用．．第十八條之規定」「污水下水道系統違反第十九條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善．．．」「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」「事業或污水下道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善．．．」，水污染防治法十八條、十九條、第四十四條、第七條第一項、第三十八條定有明文。又「繞流排放係指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放」「廢（污）水之排放應以主管機關許可之放流口排放」「廢（污）水不得繞流排放」，亦為事業水污染防法措施及排放廢（污）水管理辦法第二條第八款、第五十二條、第五十四條第一項前段所明定。本件原告為土城工業區管理專責機構，負責工業區內含污水收集、處理、排放等相關公共管理事宜，業別屬「污水下水道系統」。被告所屬環保局於民國八十六年九月二日派員前往原告所管理之污水處理廠稽查，發現部分污水未經處理廠處理而繞流排放，復經採樣送驗結果：懸浮固體一二二毫克／公升（最大限值五○毫克／公升）、化學需氧量三二九毫克／公升（最大限值一八○毫克／公升），未符合放流水標準，被告以其違反水污染防治法第十九條及第七條第一項規定，分別依同法第四十四條及第三十八條處新台幣三十萬元、十萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：科處繞流排放之法律要件需有「排放行為」，科處未符合放流水標準之法律要件需「排放廢（污）水於承受水體肇致污染水體」，原告係因污水處理廠內迴流水專用管線突然破裂，致迴流水滲出，經原告作緊急攔截回收處理，並非蓄意排放，亦未污染承受水體，且已在當日向被告之環保局稽查人員報告說明，被告認定原告繞流排放，且未符合放流水標準而污染水體之行為，裁處罰鍰，曾經台灣省政府八十七年四月二日八七府訴二字第一四八五○六號訴願決定實體認定而撤銷原處分，被告復就同一事實科罰，有違一事不再理之原則；事業水污染防法措施及排放廢（污）水管理辦法第十八條規定廢污水處理設施發生故障時，應立即於故障紀錄中紀錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，係指如颱風、暴雨、水患、火災、跳電等因素造成之設施（備）重大故障災害而言，非屬一般經常發生之小故障，否則即太不合乎常理與實際，況原告已當場向稽查人員報告說明；而原告污水處理廠操作同仁與稽查人員現勘完畢後，稽查人員將其單方誤定之事項登載於稽查記錄後，要求簽名，而未告知可在稽查記錄上加註意見，原告污水處理廠操作同仁循例簽名，並非同意稽查人員所載事實；又縱然原告因管線破裂之故障原因，造成污水滲出而污染承受水體，被告科處之罰鍰亦屬過當云云。查原告為土城工業區管理專責機構，負責工業區內含污水收集、處理、排放等相關公共管理事宜，業別屬「污水下水道系統」，被告所屬環保局於民國八十六年九月二日派員前往原告所管理之污水處理廠稽查，發現部分污水未經處理廠處理而繞流排放，復經採樣送驗結果：懸浮固體一二二毫克／公升（最大限值五○毫克／公升）、化學需氧量三二九毫克／公升（最大限值一八○毫克／公升），未符合放流水標準之事實，有事業水污染稽查記錄、稽查採證照片、事業水污染稽查水樣送驗單、廢（污）水檢驗報告等在原處分卷可稽。經核事業水污染稽查記錄所載，稽查時廢水處理設備正常操作中，被告所屬環保局稽查人員於當日十一時二十分先採樣二瓶，採樣地點為放流口，嗣於十一時三十五分發現機房
旁有廢水未經放流口直接流入場內雨水溝系統，故再於排放處採樣二瓶送驗，並繪製廢水出水處、雨水排水溝、放流口等之位置圖於該記錄上，經原告之現場會同人員簽名，並無原告所稱迴流管線破裂同時即當場向稽查人員報告說明之記載。且依被告狀稱：「事實為本府（即被告）於八十六年九月二日前往稽查，上午十一時二十分於放流口採樣兩瓶並檢視污水處理廠相關設施，稽查採樣時該廠會同人員並未告知本府稽查人員迴流管線破裂情事，係由稽查人員於欲離廠前（上午十一時三十五分）『主動』發現機房旁有廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元及未經許可之放流口排放至雨水排水溝系統，並經查證流至承受水體，非如原告所稱於迴流管線破裂之同時，即於現場向稽查人員說明；且稽查當時雨水排水溝內所流出廢水量大且急，現場亦未發現有任何欄截回收處理，復經查證已污染至承受水體」等語，亦就當時稽查採樣查證之情形陳述甚詳；果如原告所言，當日係迴流管線破裂而滲水，已作緊急攔截回收處理，未排放廢（污）水至承受水體，且在現場向稽查人員報告云云，事關違章與否，且稽查人員已現場質疑機房旁之廢水排放，衡之常情，豈有未載明於稽查記錄，而原告之現場會同人員不為爭執，即在稽查記錄簽名之理。而若其係因管線破裂滲水已作緊急攔截處理，何以未當場指出攔截處理所在，或告知處理之人員或行號，以資查證。況原告亦為執行公務者，並非民間私人，被告之稽查人員執行公務時，亦無故指原告違規之可能與必要；且依水污染防治法第二條第二款所定：「地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水」，雨水排水溝為各級排水路，為地面水體，足認原告確有未經正常操作時應流經之處理設施單元及未經許可之放流口排放廢（污）水至雨水排水溝系統而至承受水體之行為，被告之稽查人員即於污水排放處採樣送驗，並無不合。而經檢驗結果未符合放流水標準，污染情形至為顯然。又依事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第十八條規定，廢（污）水處理設施發生故障時應立即向主管機關電話報備。被告於稽查後調閱故障報備記錄，原告並未依規定辦理，為原告所不爭執，果其已在現場向稽查人員口頭報備，既知未經記載於稽查記錄（原告之現場會同人員在記錄上簽名），且依原告所稱，當場說明未經稽查人員採信，豈有不事後再為報備，以資徵信而杜爭執之理。原告雖稱污水處理廠內小型故障均要報備不合常理與實際，惟是否小型故障、須否報備，本非原告可得自作認定者，況本件已有廢（污）水排放至雨水排水溝系統，果係故障所致，亦可造成嚴重污染，何能認為小型故障無須報備？另原告提出其所屬賴漢民等四人出具就當日經過情形所為書面說明、益樺水電工程有限公司出具八十六年九月二日搶修破裂水管之書面、估價單、統一發票等件影本及照片二張，均係事後所為，核與前開認定之事實不符，其不足以為原告有利之證明。至原告所稱本件處罰事實，業經台灣省政府八十七年四月二日八七府訴二字第一四八五○六號訴願決定實體認定而撤銷原處分，被告再就同一事實科罰，有違一事不再理原則乙節，被告係依該訴願決定書主文所示「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，重行認定前開違規事實後為裁罰，不生一事不再理之問題。再者被告按原告違規之嚴重程度所為罰鍰之裁處，係處分機關裁量權之行使，經核亦屬相當，並未過當。綜上所述，本件原告之系爭違章行為，事證明確，其所訴各節，均不可採，被告依首開規定，裁處罰鍰新台幣三十萬元及十萬元，並無違誤，一再訴願，遞予維持，俱無不合，原告起訴執詞指摘請求撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 五 月 十二 日
行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 評 事 鍾 曜 唐
評 事 徐 樹 海
評 事 高 啟 燦
評 事 蔡 進 田
評 事 劉 鑫 楨
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 佩 玲
中 華 民 國 八十九 年 五 月 十六 日
, 台灣公司情報網