高雄高等行政法院判決
108年度訴字第55號
民國108年8月7日辯論終結
原 告 曾和傑
被 告 屏東縣里港地政事務所
代 表 人 林皓純
訴訟代理人 陳俊廷
上列當事人間有關登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣坐落屏東縣○○鄉○○○段000○號土地（下稱系爭土地 ）登記為訴外人楊來生所有，原告於民國107年7月10日主張 楊來生業於昭和19年（即民國33年）9月10日戰死，系爭土 地由其妹李新妹（原名楊新妹）繼承，原告之父曾順華曾向 李新妹購買系爭土地，雙方約定俟李新妹辦妥繼承登記後即 辦理產權移轉登記，然李新妹迄未辦妥繼承登記，乃具文向 被告申請查明系爭土地有無依土地法第73條之1規定予以公 告、列冊管理及移請財政部國有財產署（下稱國有財產署） 公開標售，案經被告查對「土地登記簿」及「未辦繼承登記 土地及建物管理系統」後，以107年7月10日屏里地一字第10 730174100號函（下稱被告107年7月10日函）復原告，略以 ：系爭土地尚未有依土地法第73條之1列冊管理及移送國有 財產署之情事等語。嗣原告於107年8月6日再向被告陳情， 請求被告依土地法第73條之1規定將系爭土地移請國有財產 署公開標售，經被告審查後，以107年8月7日屏里地一字第 10730197300號函（下稱被告107年8月7日函）復原告略以： 系爭土地尚有繼承人，非屬無人繼承土地，被告將依土地法 第73條之1暨未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理作業 要點（下稱列冊管理作業要點）第5點第1項規定，於108年4 月公告3個月並通知其繼承人辦理繼承登記，逾期仍未申請 繼承登記，將予以列冊管理，經列冊管理15年尚未辦理繼承 登記始能依法移送國有財產署等語。原告不服被告107年8月 7日函，提起訴願，遭屏東縣政府以被告107年8月7日函非行 政處分為由，決定訴願不受理。原告仍表不服，誤向臺灣屏 東地方法院（下稱屏東地院）提起民事訴訟，經該院以107
年12月12日107年度屏簡字第581號民事裁定移送本院審理。二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、依日據戶口調查簿謄本（屏高鄉戶謄字第1544號）所載，系 爭土地所有權人楊來生業於昭和19年（即民國33年）9月10 日在印尼Celebes島戰死絕家，嗣於同年10月8日經親族決議 ，楊來生所遺財產由其妹李新妹繼承。而李新妹原名楊新妹 ，因係李天文之私生女，經認領後改姓為李，合先敘明。原 告之父曾順華生前有鑑於楊來生所有系爭土地為其鄰地，基 於管理方便，乃向李新妹購買系爭土地，李新妹亦承諾俟其 辦妥繼承登記後即將系爭土地所有權移轉登記予原告之父。 且楊來生之親族楊天賜亦趁此機會以系爭土地相關稅賦為其 繳納等名義，向原告之父索取錢財。然李新妹於取得價金後 ，均未見其辦理繼承登記，原告之父生前為人仁慈，識字又 不多，以致對其本身權益並未有積極作為，相關資料直至近 日整修房舍方才得知。
2、本件繼承事件自李新妹知悉有繼承權開始，至今已逾70年， 其間被告皆有辦理地籍清理及未辦繼承登記土地及建築改良 物列冊管理作業，倘若說被告作業時未查得本件，方未辦理 本件相關作業，實讓人匪夷所思。原告曾於107年7月10日向 被告申請楊來生所有系爭土地，有無依土地法第73條之1規 定辦理公告、列冊管理及移送國有財產署公開標售等情事， 經被告以107年7月10日函復原告尚未依該條規定辦理。嗣原 告於107年8月6日向被告陳情，請其將系爭土地移請國有財 產署公開標售，經被告以107年8月7日函復原告系爭土地尚 有繼承人，非屬無人繼承土地。復依系爭土地登記謄本所載 ，所有權人楊來生統一編號為流水編號，經依法查證後確認 權利內容及李新妹尚有繼承人李運珍。依此論之，李新妹亦 已過世。基上，被告對本件以往並非不可為，而是似有疏失 。其次，從李新妹取巧心態及時間上可知，顯係故意藐視法 令，不辦繼承登記昭然若揭。
3、又土地法第73條之1第1項及第2項所示「得由地政機關予以 列冊管理」「列冊管理期間為15年」，此並非法令強制或禁 止規定，地政機關亦可視實際狀況因地制宜，不受條文列冊 管理規定之限制。
4、又系爭土地所有權人楊來生之親族楊天賜（已歿）曾於53年 7月7日與原告之父簽訂和解書，該和解書第4點載明：「該 地不管有辦理繼承登記與否，甲方（即楊天賜）之後代子孫 絕不能占用或主張任何權利，如辦完繼承登記後，甲方也不 能承買，由乙方（即原告之父曾順華）優先承買。」等語，
且該和解書之調解人有系爭土地出賣人李新妹及村長梁華棠 等人。是原告主張依土地法第73條之1規定，將系爭土地辦 理公告，如有繼承人3個月內聲請登記，逾期仍未聲請者， 移請國有財產署公開標售，至情合理。
5、按平均地權條例第14條前段規定：「規定地價後，每2年重 新規定地價1次。但必要時得延長之。」查系爭土地之公告 地價自67年10月起迄今共有5次調整，分別為67年10月、76 年7月、80年7月、83年7月及86年7月，而被告辦理公告地價 前，需實地調查地價動態，公告地價後也應釐正相關冊籍及 電腦檔，倘被告所屬承辦人員在如此嚴謹辦理過程，並未發 現本件系爭土地所有權人楊來生業已死亡，應辦理繼承登記 而未辦理，似讓人存疑。
6、系爭土地之地目為「建」，依法應課徵地價稅，是以，楊來 生去世逾1年未辦繼承登記事件，財政部財稅資料中心（現 為財政部財政資訊中心）必定會產出全國遺產稅籍資料，送 交稅捐機關辦理，稅捐機關為使課稅資料正確，核對後會送 交地政機關辦理，地政機關查收後也應依列冊管理作業要點 第3點至第5點辦理。本件被告迄今均未依上述規定辦理，難 道無疏失。
7、被告辯稱系爭土地登記謄本所載土地所有權人楊來生統一編 號為流水編號，囿於早年資訊不發達，全國同名同姓之人不 易查對資料釐正，致無法了解楊來生是否過世。然按清理登 記名義人統一編號流水編作業原則第3條規定：「所有權人 統一編號以流水編號登記者，登記機關應調閱登記簿與登記 申請書及其附件等文件，查證所載所有權人資料，並申請應 用戶役政資訊連結系統或洽戶政、民政等相關機關查詢結果 ，按下列類別分別辦理：……。」倘被告依上開規定落實辦 理，似不難查出楊來生已過世之事實，並早已依土地法第73 條之1規定辦理，並非以上述理由搪塞。
8、被告引用最高行政法院88年度判字第3900號判決略以：「本 件原告於其被繼承人死亡後，即依法申報遺產稅，乃因臺北 市國稅局遲未能核定遺產稅額，致無從取得遺產稅繳（免） 納證明書，並依法申報繼承登記等情，為被告所不否認。按 土地法第73條之1第1項規定之立法目的，係在防止繼承人逾 期怠不申請繼承登記，本件原告其非怠於辦理繼承登記，依 前揭事實觀之，尚堪認定，詎被告仍援引內政部85年5月18 日臺（85）內地字第8505084號函釋意旨所稱……，而謂原 告縱已申報遺產稅，惟尚未向登記機關申辦繼承登記，仍有 土地法第73條之1第1項規定之適用，顯與該規定立法目的不 符。……。按土地法第73條之1第1項有關未申請繼承登記土
地之代管之規定，既非強制性規定，被告疏未審酌前揭不可 歸責於原告之事由，遽命予代管，亦有未合。一再訴願決定 遞予維持，俱屬疏漏，爰由本院併予撤銷，……。」等語。 查本件訴外人楊來生於33年過世，其所有系爭土地，經親族 會議決議由其妹李新妹繼承，李新妹受限於個人因素及親族 楊天賜與原告之父使用權糾紛，方未辦理繼承登記。其次， 地政機關未適時查明繼承人通知辦理繼承，又繼承人未辦繼 承過程中，被告未落實相關查核作業，放任本件延宕至今造 成民怨，且浪費司法資源，據此案觀之，其共同點即被告未 積極作為。
9、又被告已依土地法第73條之1規定，於108年4月對外公告， 請繼承人依限申辦系爭土地之繼承登記。其中公告事項第5 點載明：「列冊管理15年期滿，仍無人申辦繼承登記者，依 土地法第73條之1規定，移請國有財產署公開標售。」惟依 土地法第73條之1規定，列冊管理期間為15年，逾期仍未聲 請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有 財產署公開標售。該條並未敘明移請公開標售之權責機關， 反之，從上開公告第5點中似已告知民眾係由被告統籌負責 辨理。再依內政部91年3月20日臺內地字第0910004505號函 所示，逾期未辦理繼承登記土地及建築改良物列冊管理期滿 移請國有財產署標售時，應檢附列冊管理專簿（內容應詳載 土地標示、被繼承人及繼承人姓名、身分證統一編號、住址 等資料）影本及有關之土地及建物登記資料、地籍圖或建物 平面圖等資料。而依上開內政部函釋說明移送時所應檢附之 資料，事實上均存放於被告，又被告係受屏東縣政府地政處 指揮監督，系爭土地倘有爭議無法處理，亦應將問題呈報上 級機關裁示，似不能以登記機關非權責機關論之。(二)聲明：請被告將被繼承人楊來生所有屏東縣○○鄉○○○段 000○號土地移請國有財產署公開標售。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、觀諸系爭土地登記謄本，所有權人楊來生統一編號為流水編 號，囿於早年資訊不發達，全國同名同姓之人不易查對資料 釐正，致被告無法了解土地所有權人是否過世。嗣因全國所 有權人統一編號為流水編號土地不計其數，影響民眾財產權 甚鉅，中央乃訂頒地籍清理條例等相關法令，由地政機關據 以清理是類土地。系爭土地經原告於107年間向被告提出所 有權人死亡訊息後，被告旋即依地籍清理相關法令規定清查 確認權利內容及繼承人，並於108年4月1日依列冊管理作業 要點第5點第1項規定列冊公告通知繼承人辦理繼承，是被告
並無原告所稱不作為疏失。
2、按列冊管理作業要點第5點第1項及第7點第1項規定，列冊管 理期滿，將逾期仍未申辦繼承登記之土地或建物移請國有財 產署公開標售之權責機關為直轄市、縣（市）地政機關，而 非登記機關。是原告要求被告依土地法第73條之1規定，將 系爭土地公告通知繼承人於3個月內聲請登記，逾期未聲請 登記，則將該土地清冊移請國有財產署公開標售一事，依法 並非被告權責。
3、又行政訴訟法第8條第1項前段規定：「人民與中央或地方機 關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分 以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」準此，提 起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付 或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，其前提自 應以人民在公法上有該給付之請求權存在為要件。然土地法 第73條之1、列冊管理作業要點第5點第1項、第7點第1項及 第14點第1項等規定，僅係規定行政機關之職權行使，並無 賦予人民有請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上 之給付之公法上權利，意即原告不具備起訴之要件。 4、至原告主張土地法第73條之1所定「得由地政機關列冊管理 15年」，並非法令強制或禁止規定，地政機關可視狀況因地 制宜乙節。查土地法第73條之1第1項之立法目的，係在防止 繼承人逾期怠不申請繼承登記之督促手段，非在使國家取得 人民財產權為目的。又是項規定所稱：「經該管直轄市或縣 市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記； 逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理」，其所得裁 量者，係指倘經機關查明後，「得」由機關衡酌個案具體情 況，裁量開啟「列冊管理」程序之時點，惟移送國有財產署 標售前，為保障人民財產權，仍應於「列冊管理」15年期滿 方得為之，非謂得「未經列冊管理」程序，逕行移請國有財 產署公開標售（最高行政法院88年度判字第3900號判決參照 ），此觀89年1月6日土地法第73條之1第2項修正理由及列冊 管理作業要點第14點第1項規定甚明，足見「列冊管理」為 移請國有財產署標售之法定前置程序，尚無疑義。職是，原 告訴稱地政機關得未經列冊管理程序，即將未辦理繼承登記 之土地移請國有財產署標售，顯係就法令適用有所誤解。至 原告其餘所訴，尚無涉本案爭點，茲不贅述。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰原告有無請求被告將系爭土地移請國有財產署公開標 售之公法上權利？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：
如爭訟事實欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系 爭土地登記謄本（本院卷第151頁）、原告107年7月10日申 請書（訴願卷第9-10頁）、被告107年7月10日函（訴願卷第 24頁）、原告107年8月6日陳請書（訴願卷第33頁）、被告 107年8月7日函（訴願卷第34-35頁）、訴願決定書（本院卷 第66-67頁）、屏東地院107年度屏簡字第581號民事裁定（ 本院卷第15-17頁）附卷可稽，堪予認定。(二)應適用的法令：
1、行政訴訟法第8條第1項前段：「人民與中央或地方機關間 ，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以 外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」 2、土地法第73條之1第1項、第2項：「土地或建築改良物，自 繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或 縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記 ；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。但有不 可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除。」「前項列冊 管理期間為15年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該 土地或建築改良物清冊移請國有財產局公開標售。……。 」
3、地籍清理條例第3條第1項：「主管機關為清查權利內容不 完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容 及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬 者，應予標售或處理；……。」
4、清理登記名義人統一編號流水編作業原則第3點第3款：「 所有權人統一編號以流水編號登記者，登記機關應調閱登 記簿與登記申請書及其附件等文件，查證所載所有權人資 料，並申請應用戶役政資訊連結系統或洽戶政、民政等相 關機關查詢結果，按下列類別分別辦理：……（三）所有 權人為自然人者，除第5點外，應查明其現戶籍地址，以雙 掛號書面通知申請統一編號更正登記。但所有權人已死亡 者，應依土地法第73條之1及未辦繼承登記土地及建築改良 物列冊管理作業要點規定辦理。」
5、列冊管理作業要點：
(1)第1點：「為直轄市、縣（市）地政機關依土地法第73條之 1第1項規定，執行未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管 理事項，特訂定本要點。」
(2)第3點第1項第2款：「土地或建築改良物（以下簡稱建物） 權利人死亡資料之提供如下：……（二）地政機關因管理 地籍、規定地價、補償地價等作業所發現或人民提供之土
地權利人死亡資料。」
(3)第5點第1項：「登記機關接獲第3點規定之資料，經查實後 ，於每年4月1日辦理公告，公告期間為3個月；已知繼承人 及其住址者，同時以雙掛號書面通知其申辦繼承登記，不 知繼承人及其住址者，應向戶政機關或稅捐機關查詢後再 書面通知；逾公告期間未辦繼承登記或未提出不可歸責之 事由證明者，依第7點第2項規定，報請直轄市、縣（市） 地政機關列冊管理。」
(4)第7點第2項：「逾3個月未申辦繼承登記，除有下列不予列 冊管理之事由外，登記機關應將列冊管理單報請直轄市、 縣（市）地政機關列冊管理，並於列冊管理單內註明填發 日期文號：（一）已依法指定遺產管理人、遺產清理人、 遺囑執行人、或破產管理人。（二）經政府徵收補償完畢 並於專簿註明徵收日期者。（三）依第5點規定於公告期間 提出不可歸責之事由，經認定者。」
(5)第14點第1項：「列冊管理期滿，逾期仍未申辦繼承登記者 ，直轄市、縣（市）地政機關應檢附列冊管理單及土地或 建物登記資料、地籍圖或建物平面圖等資料影本移請國有 財產局公開標售，並通知登記機關。」
6、國有財產局因配合行政院組織改造，自102年1月1日起改制 為國有財產署。
(三)本件原告並無請求被告將系爭土地移請國有財產署公開標售 之公法上權利：
1、依行政訴訟法第8條第1項前段規定，提起公法上一般給付訴 訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分 以外之其他非財產上之給付，自以人民在公法上有該給付之 請求權存在為其前提要件。查本件原告訴請被告應將系爭土 地移請國有財產署公開標售，係屬事實行為之性質，是其提 起本件一般給付訴訟部分，自須具有公法上請求權。 2、原告主張系爭土地所有權人楊來生業於33年間死亡，該土地 經親族會議決議由其妹李新妹（原名楊新妹）繼承，原告之 父曾順華曾向李新妹購買系爭土地，雙方約定俟李新妹辦妥 繼承登記後即辦理產權移轉登記。然李新妹迄未辦妥繼承登 記，已逾70年，故請求被告應依土地法第73條之1規定移請 國有財產署公開標售系爭土地云云。惟觀諸前揭土地法第73 條之1第1項、第2項及列冊管理作業要點第5點第1項、第7點 第1項、第14點第1項規定，僅係賦予直轄市或縣（市）地政 機關就未辦理繼承登記之土地及建築改良物，有公告繼承人 於3個月內申辦繼承登記、逾期未申辦予以列冊管理，及就 列冊管理期滿仍未申辦繼承登記者移請國有財產署公開標售
之權限，並無賦予人民有請求直轄市或縣（市）地政機關將 未辦理繼承登記之土地及建築改良物移請國有財產署公開標 售之公法上權利。復按列冊管理作業要點第5點第1項規定， 辦理土地及建物之繼承人公告暨催請繼承人依限申辦繼承登 記之權責機關固為「登記機關」，然依同作業要點第14點第 1項規定，列冊管理期滿，得將逾期仍未申辦繼承登記之土 地或建築改良物移請國有財產署公開標售之權責機關則為「 直轄市、縣（市）地政機關」(註：即地政處或地政局）， 並非「登記機關」(註：即地政事務所）。而依屏東縣政府 組織自治條例第5條第1項第9款規定：「本府設下列各處， 分別掌理有關事項：……九、地政處掌理地籍、地權、地價 、地用、徵收、重劃、地籍測量、一般土地行政及國土發展 等事項。」且被告訴訟代理人於108年8月7日本院行言詞辯 論程序時到庭陳述：「（審判長問：由何單位移請國有財產 署辦理公開標售？）由我們移到縣政府，然後縣政府再移到 國有財產署。」等語（參見本院108年8月7日言詞辯論筆錄 第3頁）。足見屏東縣政府地政處方有將列冊管理期滿、逾 期仍未申辦繼承登記之土地或建築改良物移請國有財產署公 開標售之法定權限，被告並無此法定權限。是原告提起本件 訴訟，請求被告逕將系爭土地移請國有財產署公開標售，自 無理由，應不予准許。
3、再者，系爭土地所有權人即訴外人楊來生於33年間死亡後， 迄今雖未由合法之繼承人李新妹辦妥繼承登記，詳如上述。 然原告於107年間向被告提出所有權人死亡訊息後，被告旋 即依地籍清理相關法令規定清查確認權利內容及繼承人，並 於108年4月1日依列冊管理作業要點第5點第1項規定列冊公 告通知繼承人辦理繼承。又依列冊管理作業要點第5點第1項 及第7點第1項、第2項規定，逾公告期間3個月未申辦繼承登 記，由直轄市、縣（市）地政機關列冊管理。俟列冊管理期 滿(15年)，則由直轄市、縣（市）地政機關將逾期仍未申辦 繼承登記之土地或建物移請國有財產署公開標售，被告目前 依相關規定循序為之，洵無不合。原告請求逕將系爭土地移 請國有財產署公開標售，亦有誤解。
4、綜上所述，原告並無請求被告將系爭土地移請國有財產署公 開標售之公法上請求權，且被告亦無將系爭土地移請國有財 產署公開標售之法定權限，是原告提起本件一般給付訴訟， 自無理由，應予駁回。
(四)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必 要，一併說明。
六、判決結論︰本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 108 年 8 月 21 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 戴 見 草
法官 吳 永 宋
法官 邱 政 強
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 8 月 21 日
書記官 黃 玉 幸