返還履約保證金
臺灣高等法院(民事),重上更一字,107年度,121號
TPHV,107,重上更一,121,20190820,1

臺灣高等法院民事判決　　　　　　107年度重上更一字第121號
上　訴　人　樺棋營造股份有限公司

法定代理人　蔡清良　
訴訟代理人　孟三騏　
　　　　　　陳宜誠律師
　　　　　　黃柏仁律師
上　訴　人　交通部高速公路局（原交通部臺灣區國道新建工程
　　　　　　局）　　
法定代理人　趙興華　
訴訟代理人　孔繁琦律師
複 代理 人　謝錦仁律師
上列當事人間請求返還履約保證金事件，兩造對於中華民國104
年7月15日臺灣臺北地方法院104年度建字第23號第一審判決各自
提起上訴，經最高法院第一次發回更審，本院於108年8月6日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原判決除確定部分外，關於命上訴人交通部高速公路局給付上訴人樺棋營造股份有限公司超過新臺幣貳億肆仟柒佰零貳萬零玖佰零柒元本息部分，及除確定部分外訴訟費用之裁判均廢棄。上開廢棄部分，上訴人樺棋營造股份有限公司在第一審之訴駁回。
上訴人交通部高速公路局其餘上訴駁回。
上訴人樺棋營造股份有限公司之上訴及假執行之聲請均駁回。第一、二審及發回前第三審訴訟費用（除確定部分外），由上訴人交通部高速公路局負擔百分之三十五，餘由上訴人樺棋營造股份有限公司負擔。
事實及理由
一、上訴人即被上訴人樺棋營造股份有限公司（下稱樺棋公司） 起訴主張：伊於民國101年3月間參加被上訴人即上訴人交通 部高速公路局（原名交通部臺灣區國道新建工程局，下稱高 公局）主辦「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」（ 下稱系爭工程）採購案之投標，高公局審核確認伊符合資格 並予以決標，伊即邀同訴外人元大商業銀行股份有限公司（ 下稱元大銀行）出具4紙保證金額計新臺幣（下同）65,600 萬元之履約保證金連帶保證書予高公局以代履約保證金之繳 納，兩造並於101年4月23日簽訂「金門大橋建設計畫第CJ02 標金門大橋」工程契約（下稱系爭契約）。然次低標廠商即 訴外人榮工工程股份有限公司（下稱榮工公司）以伊不具投 標資格向高公局提出異議，高公局維持原決定，榮工公司向



行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委員會 （下稱申訴會）提出申訴，經申訴會於101年11月間認伊出 具之工程實績文件與招標規定不符，違反政府採購法第50條 第1項第2款及第51條第1項規定，撤銷高公局原異議處理決 定。高公局隨即於101年12月11日以投標文件不符合招標文 件為由，依政府採購法第50條第1項第2款、第2項規定撤銷 伊決標資格，並自101年12月14日起終止系爭契約，再依系 爭工程投標須知（下稱投標須知）第14.2條第⑵項第F款及 押標金保證金暨其他擔保作業辦法（下稱押保辦法）第20條 第2項規定，不予發還全數履約保證金。惟伊於投標時已提 出2份結算書，經高公局查證認屬同一工程而同意以棧橋式 碼頭工程投標並予決標，高公局於決標後復以伊之投標文件 不符合招標文件為由終止系爭契約，就伊是否符合單一工程 契約金額之實績認定，顯有疏失，其終止契約違反誠信原則 且屬權利濫用。又系爭契約非因可歸責於伊之事由而告終止 ，履約保證金擔保目的已不存在，高公局本應返還履約保證 金連帶保證書，其竟通知元大銀行撥付履約保證金及法定遲 延利息計710,456,986元，並獲付訖，無法律上原因扣留履 約保證金，致伊受有損害，伊函請高公局於文到3日內返還 履約保證金，高公局於103年9月22日收受，應自103年9月26 日起負遲延責任。爰依投標須知第14.2條第⑵項第F款反面 解釋、民法第179條規定，求為命高公局給付710,456,986元 本息之判決。原審判命高公局應給付樺棋公司438,345,149 元及自103年9月26日起至清償日止，按年息5％計算之利息 ，駁回樺棋公司其餘請求，兩造均提起上訴。前審廢棄原審 駁回樺棋公司部分敗訴之判決，改判命高公局再給付268,20 6,087元本息，並駁回樺棋公司其餘上訴（即3,905,750元本 息部分）及駁回高公局之上訴，兩造均提起第三審上訴。嗣 最高法院將前審關於命高公局再給付（即268,206,087元本 息）及駁回其上訴（即438,345,149元本息）部分廢棄發回 ，並駁回樺棋公司之上訴（即樺棋公司請求3,905,750元本 息部分已敗訴確定，非本院審理範圍）。樺棋公司於本院上 訴聲明：㈠原判決關於駁回樺棋公司後開第二項之訴部分廢 棄。㈡高公局應再給付樺棋公司268,206,087元，及自103年 9月26日起至清償日止，按年息5％計算之利息。㈢願供擔保 ，請准宣告假執行。就高公局之上訴則答辯聲明：上訴駁回 。
二、高公局則以：系爭工程投標須知明定工程實績之特殊投標資 格，樺棋公司於投標時，在投標廠商證件審查表（下稱審查 表）工程實績證明文件欄位中勾選「採用單次契約結算金額



」，並提供其承攬業主即訴外人高明貨櫃碼頭股份有限公司 （下稱高明公司）所出具「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨 櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程（含新增三單元 ）新建工程」之工程結算驗收證明書（下稱系爭1紙驗收證 明書），卻未告知上開工程實為2個不同工程，致伊誤認樺 棋公司符合投標廠商特定資格，進而決標，自可歸責於樺棋 公司，伊已依政府採購法第50條第1項第2款、第2項規定終 止系爭契約，自得依投標須知第14.2條第⑵項第F款及押保 辦法第20條第2項第4款、第9款規定，沒入全部之履約保證 金充作違約金，且上開違約金係損害賠償總額預定性質，伊 無庸證明損害項目及數額。又伊因樺棋公司違約致系爭契約 終止，至少受有重新發包價差259,658,934元、額外增加監 造服務費13,963,151元（其中1,452,687元部分已確定）、 法律服務費1,217,550元、棧橋鋼管樁警示設施設置及維護 工程費983,849元（此部分已確定）、工地接管期間保全費 用1,034,694元（此部分已確定）、第二區工程處之人員差 旅及加班費用736,344元（其中135,142元部分已確定）、工 期預期效益損失131,200萬元等損害，亦得依系爭契約一般 條款R.8⑴之約定將履約保證金全數沒入充作損害賠償等語 ，資為抗辯。於本院上訴聲明：㈠原判決（除確定部分外） 不利高公局部分廢棄。㈡上開廢棄部分，樺棋公司在第一審 之訴駁回。就樺棋公司之上訴則答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡ 如受不利判決，願供擔保請准宣告免假執行。
三、兩造不爭執事項（見本院卷一第399-400頁）：㈠、樺棋公司於101年3月間參加高公局主辦系爭工程之投標，提 供系爭1紙驗收證明書，及名稱分別為「高雄港洲際貨櫃中 心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」（下稱高雄港碼頭 新建工程）、「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三 單元碼頭工程」（下稱高雄港碼頭新增工程）之結算書2份 （下稱系爭2份結算書）作為投標廠商工程實績證明文件， 並於審查表工程實績證明文件欄位中勾選「採用單次契約結 算金額，計NT＄3,030,743,252.－」，復依投標須知規定於 101年3月8日將系爭1紙驗收證明書交由臺灣高雄地方法院所 屬民間公證人黃庭和認證。高公局審核樺棋公司提供之投標 文件，確認符合招標文件及相關法令規定，於101年3月12日 將系爭工程以656,000萬元決標予樺棋公司，樺棋公司得標 後，由元大銀行出具4紙履約保證金連帶保證書，擔保金額 共65,600萬元，兩造於101年4月23日簽訂系爭契約（見原審 卷一第16-19頁、第123頁至第130頁反面，原審卷二第160 -164頁，原審卷四第125頁至同頁反面、第173-181頁反面）



。
㈡、榮工公司不服高公局就系爭工程之審標及決標結果，向高公 局提出異議，高公局維持原決定，榮工公司再向工程會提出 申訴，經申訴會以101年11月16日訴0000000號採購申訴審議 判斷書，認樺棋公司未具備系爭工程之投標廠商特定資格， 撤銷高公局所為異議處理結果，樺棋公司不服，訴請確認上 開申訴審議判斷違法，經臺北高等行政法院101年度訴字第 1962號（下稱第1962號）判決及最高行政法院103年度判字 第225號判決先後駁回其訴及上訴確定。高公局遂於101年12 月11日以高公局工字第1010014860號函撤銷決標（樺棋公司 於同年12月12日收受），並於101年12月11日以高公局工字 第1010014861號函通知樺棋公司自101年12月14日起終止系 爭契約，依投標須知第14.2條第⑵項第F款及押保辦法第20 條第2項規定，不發還樺棋公司所提供之履約保證金（見原 審卷一第20頁至第109頁反面）。
㈢、樺棋公司對高公局上開撤銷決標之函文提出異議，經高公局 以102年1月9日高公局工字第1020000332號函覆處理結果， 仍未變更，樺棋公司遂向工程會提出申訴，經申訴會以102 年6月14日訴0000000號申訴審議判斷書駁回，樺棋公司繼而 提起行政訴訟，經臺北高等行政法院102年度訴字第1262號 判決駁回撤銷決標部分之起訴，將終止契約部分裁定移送普 通法院審理，嗣樺棋公司撤回終止契約部分，並就駁回撤銷 決標部分提起上訴，經最高行政法院104年度判字第101號判 決駁回上訴確定（見原審卷一第171-210頁，原審卷二第178 -195頁）。
㈣、監察院於102年3月26日對高公局作成糾正案（見原審卷一第 112-120頁）。
㈤、高公局於101年12月19日發函通知元大銀行撥付6億5600萬元 至其指定帳戶，遭元大銀行於102年1月2日發函拒絕，高公 局遂訴請元大銀行給付，樺棋公司亦參加訴訟，原法院於10 3年7月29日以103年度建字第4號判決判命元大銀行應給付高 公局65,600萬元本息確定。嗣高公局於103年8月8日發函請 求元大銀行依出具之履約保證金連帶保證書，撥付65,600萬 元及自101年12月31日起至清償日止，按年息5％計算之法定 延遲利息。元大銀行於103年8月29日將710,456,986元（含 履約保證金保證墊款65,600萬元及101年12月31日至103年8 月28日共606日之利息54,456,986元）匯至高公局銀行帳戶 ，樺棋公司於103年8月28日清償元大銀行支付之上開履約保 證金保證代墊款，並於103年9月19日函請高公局於文到3日 內返還履約保證金本息710,456,986元，經高公局於103年9



月22日收受（見原審卷一第110、111頁，原審卷二第52頁、 第165-177頁）。
㈥、系爭契約終止時，樺棋公司就系爭工程已施作完成部分之工 程評值為141,298,934元，高公局將其餘未完成部分之工程 以667,836萬元重新發包予訴外人國登營造股份有限公司（ 下稱國登公司），因國登公司違約再度終止，另以595,385 萬元第二次發包予訴外人東丕營造股份有限公司（下稱東丕 公司），高公局與國登公司之契約終止時，國登公司已施作 完成部分之工程評值為1,873,633,648元（見原審卷三第133 -165頁，前審卷三第107頁，本院卷一第255-257、281-312 、319-339頁）。
四、樺棋公司主張系爭契約非因可歸責於樺棋公司之事由而終止 ，高公局不得沒收履約保證金，依投標須知第14.2條第⑵項 第F款反面解釋及民法第179條規定，請求高公局返還履約保 證金等語，為高公局所否認，並以前詞置辯。是本件應審究 者為：㈠系爭契約是否因可歸責樺棋公司之事由而終止？㈡ 樺棋公司得否請求高公局返還全部履約保證金？如否，得請 求返還之數額若干？茲分述如下：
㈠、系爭契約是否因可歸責樺棋公司之事由而終止？ ⒈按機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格 。特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財 力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資 格。第一項基本資格、第二項特定資格與特殊或巨額採購之 範圍及認定標準，由主管機關定之。政府採購法第36條第1 、2、4項定有明文，工程會並依上開授權訂定投標廠商資格 與特殊或巨額採購認定標準（下稱巨額採購標準），其中第 5條第1項第1款規定：「機關辦理特殊或巨額採購，除依第 二條規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要 ，就下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件 ：一、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日 前五年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞 務契約，其『單次契約』金額或數量不低於招標標的預算金 額或數量之五分之二，或累計金額或數量不低於招標標的預 算金額或數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟 用後功能正常之使用情形證明。」，第8條規定：「採購金 額在下列金額以上者，為巨額採購：一、工程採購，為新台 幣二億元。二、財物採購，為新台幣一億元。三、勞務採購 ，為新台幣二千萬元。」。查系爭工程為金門縣烈嶼后頭湖 埔路至大金門湖下慈湖路銜接大小金門之道路工程，路線全 長約5.4公里，跨海段約4.6公里，主要為跨海橋樑工程（主



橋為主跨徑160公尺變樑深預力混凝土箱型樑橋，長度1440 公尺；引橋為跨徑45～50公尺等樑深預力混凝土箱型樑橋， 長度1930公尺），餘為引道及路堤填築段工程，工程預算約 67億元（不含代辦發包）。施作關鍵重點為海中深槽區橋墩 基礎，須以工作船機於海中施工，脊背橋最大跨距為280公 尺，故投標廠商應有橋樑工程之工程實績。而所謂橋樑工程 包括廣義之棧橋工程及棧橋式碼頭工程，非侷限於一般橋樑 工程，因系爭工程係築建於海上，需由具海上工作經驗之承 攬廠商施工，較能掌控海象及海上多變化氣候、潮流等因素 ，棧橋工程及棧橋式碼頭工程皆係於海上施工，海上工作一 般即包含50M長度以上大口徑銅管樁打設，帽樑及橋面板等 工項，其上部結構除等同於一般橋樑施工外，基礎結構則於 海上施工，施工環境及所需機具設備、船機更為接近系爭工 程所需條件，非一般橋樑工程位於河流施工條件可比擬，投 標廠商應具備有利用升降平台船、打樁船或其他施工船機施 作水域橋樑深基礎（水域單座橋樑承攬施作長度至少500公 尺以上）之施工技術與經驗，屬特殊、巨額採購。惟因國內 具備上開施工實績之廠商極少，自100年6月24日第1次公開 招標後，多次辦理招標均流標，期間數度修改招標公告附加 說明，最後刪除工程實績中關於「單獨投標廠商或共同投標 廠商或其成員中，應具備有利用升降平台船、打樁船或其他 施工船機施作水域橋樑深基礎之施工實績（需附前述實績佐 證資料）」之規定，始於101年3月12日決標予樺棋公司等情 ，有系爭工程設計及監造單位即台灣世曦工程顧問股份有限 公司（下稱世曦公司）金門大橋工程簡報、100年3月29日發 包方式研商會議紀錄、招標文件公開閱覽公告資料、閱覽人 建議事項電傳表、招標公告資料、招標公告附加說明、開標 （流標）紀錄表、高公局公文簽辦單等在卷可稽（見前審卷 三第150、153、155、169、170、227-244頁）。惟就工程實 績中關於單獨投標廠商單次工程契約金額不低於公告預算金 額之2/5，累計工程契約金額不低於公告預算金額部分，為 符巨額採購標準第5條第1項第1款之意旨，均未變動，系爭 工程101年3月之招標公告附加說明一、廠商資格2.特定資格 (2)工程實績仍載明：「自截止投標日前10年內完工或驗收 之橋樑工程金額應符合下列任一款規定（請檢附完工、驗收 或啟用之證明文件）：單獨投標廠商：A.『單次工程契約』 金額不低於公告預算金額之2/5（新臺幣2,860,490,000元） 。B.累計工程契約金額不低於公告預算金額（新臺幣7,151, 239,011元）。」（見前審卷三第243頁），投標須知15.3(1 )B.(E)b.工程實績亦規定：「單獨投標廠商或共同投標廠商



各成員皆應提送符合招標公告所載橋樑工程之完工或驗收證 明文件【承辦民間工程者，完工證明應經公（認）證】以佐 證其工程實績金額…任一完工或驗收工程其橋樑實績金額計 算方式如下：其橋樑部分所佔之結算金額達該『契約結算總 金額』50％（含）以上者，則該工程屬於橋樑工程（該工程 之結算總金額可視為橋樑實績金額）；但未達50％者，僅認 定該工程中橋樑所佔之結算金額（該橋樑部分結算金額視為 橋樑實績金額），上述可資證明該百分比之證明文件應附於 完工或驗收證明文件後一併提出。…」（見原審卷一第127 頁）。準此，招標文件明確規範參與投標廠商所提出之工程 實績金額係以「單次工程契約」、「累計工程契約」為單位 ，計算方式係以橋樑結算金額占「契約」結算總金額比例計 算，非按「工程」結算總金額計算。而樺棋公司具有海上打 樁經歷之工程實績，包括臺中港、高雄港六櫃工程等，前承 作台88線萬大大橋莫拉克颱風災後橋基補強工程、金門縣亮 島樺恩碼頭工程、金門縣羅厝漁港興建工程、中油永安廠北 堤新建工程等，並曾獲工程會第九屆公共工程金質獎，為符 合特定資格之國內專業分包商，多次承攬公共工程等情，有 世曦公司所提廠商資格及規格訂定報告，樺棋公司所提照片 、獎狀、感謝狀，及高公局所提樺棋公司近五年工程完工明 細主表及相關工程之結算驗收證明書等可參（見前審卷三第 196頁，原審卷四第45-69頁，原審卷五第16-21頁），足認 樺棋公司承攬國內大型、公共工程投標之經驗豐富，可輕易 知悉系爭工程招標資格於歷次招標過程之變動情形，亦可明 確了解投標公告附加說明所載「單次工程契約」金額與巨額 採購標準第5條第1項第1款所定「單次契約」金額之意義相 同，係以單次契約作為認定實績金額之標準；況樺棋公司參 加系爭工程之投標時，於審查表中係勾選「採用單次契約結 算金額」作為工程實績金額之計算方式（見原審卷四第125 頁反面），而該審查表載明結算金額以「單次契約」計算， 益證樺棋公司應無誤認「單次工程契約」金額係指「單次工 程」金額之可能。
⒉又樺棋公司參加系爭工程之投標時所提工程實績證明為系爭 1紙驗收證明書及2份結算書（見原審卷四第173頁至181頁反 面），即其係以承作高明公司之高雄港碼頭新建工程及新增 工程為其工程實績。而高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第一 期計畫第一期營運碼頭開發計畫，原規劃範圍計23個單元， 就其中20個單元先以名稱「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫 第一期營運碼頭新建工程」公開招標，由樺棋公司以249,40 0萬元得標，雙方於96年12月25日簽訂工程契約；就所餘3個



單元另於97年11月14日與樺棋公司簽訂名稱為「高雄港洲際 貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工程契約 。高雄港碼頭新建工程於97年4月3日開工，99年6月9日竣工 ，99年6月18日開始驗收，99年9月10日驗收完成，結算金額 2,524,359,218元；高雄港碼頭新增工程於97年12月30日開 工，99年5月20日竣工，99年6月7日開始驗收，99年9月10日 驗收完成，結算金額506,384,034元，經雙方議價為49,200 萬元等節，有工程合約、高明公司101年8月13日函檢送之工 程結算驗收證明書、驗收紀錄等在卷可稽（見原審卷三第20 4-218頁）。依此，高雄港碼頭新建工程與新增工程不僅工 程名稱不同，開工、竣工日期不同，且分別簽訂契約，分別 辦理驗收、結算，高明公司亦分別出具二份工程結算驗收證 明書，足徵為兩個契約，而非單次契約。再高明公司101年7 月13日高明字第101000112號函說明：「三、依據貴公司（ 即樺棋公司）先前所述之內部帳務管理需求與考量旨揭兩工 程案之工程性質相近，故勉予同意於100年6月27日出具兩工 程案合併後，並於工程名稱加註含新增三單元之工程結算證 明書乙份，交予貴公司作為內部財務參考文件使用，特此聲 明。」，嗣工程會在第1962號申訴審議程序，為釐清高明公 司出具之工程結算驗收證明書張數，函詢高明公司，經高明 公司101年8月13日高明字第101000124號函說明：「二、旨 揭兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』分別於99 年9月份請求本公司出具二工程案之各別工程結算驗收證明 書，以及隔(100)年6月份該公司以內部財務管控所需為由， 請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書。」等語（見 原審卷三第214、220頁）；參以高公局辦理第一次招標前， 於100年5月16日至5月20日期間公告招標文件開放閱覽，100 年5月23日公開閱覽人建議事項電傳表，100年5月25日辦理 系爭工程說明會，樺棋公司派員參加該次說明會，已知悉系 爭工程概要、招標文件內容之情（見前審卷三第168-171頁 、第184頁），可知樺棋公司於99年間高雄港碼頭新建工程 與新增工程先後完工後，係請求高明公司出具各別之工程結 算驗收證明書，高明公司亦認上開工程為二工程、分屬二契 約，而分別出具2張工程結算驗收證明書（見原審卷三第134 、136頁），嗣樺棋公司參加100年5月間說明會後，始於100 年6月間以內部帳務管理需求為由，請求高明公司將上開兩 工程合併出具乙張工程結算驗收證明書，堪認樺棋公司明知 101年3月招標公告附加說明一、2.(2)所載「單次工程契約 」係指「單次契約」，惟因高雄港碼頭新建工程與新增工程 二個不同工程，分屬不同契約，結算金額分別為2,524,359,



218元、506,384,034元，單次工程契約均低於286,049萬元 ，與系爭工程101年3月招標公告所定招標文件不符，而請求 高明公司將上開兩工程合併出具系爭1紙驗收證明書，並於 審查表工程實績證明文件欄位中勾選採用單次契約結算金額 ，提出系爭1紙驗收證明書為工程實績證明文件參與投標， 以求形式上符合上開規定，終致高公局以其投標文件不符合 招標文件為由終止系爭契約，是樺棋公司主張其就系爭契約 之終止無可歸責事由云云，洵無可取。
⒊按決標或簽約後發現得標廠商於決標前，其投標文件內容不 符合招標文件規定者，應撤銷決標、終止契約或解除契約， 並得追償損失，政府採購法第50條第1項第2款、第2項定有 明文。查樺棋公司投標時所提工程實績證明文件與系爭工程 101年3月招標公告所定招標文件不符，既如前述，高公局於 101年12月11日依上開規定自101年12月14日起終止系爭契約 ，洵屬有據，且其係依法依約而為，要非以損害樺棋公司為 主要目的，自不違反誠信原則，亦無權利濫用可言。㈡、樺棋公司得否請求高公局返還全部履約保證金？如否，得請 求返還之數額若干？
按履約保證金乃債權人為求能快速實現債權且無庸支付以實 現擔保權利之費用，要求債務人預先支付一定之金錢，倘債 務人不履行債務時，直接由該筆金錢抵充債務，而於政府採 購情形，履約保證金目的在於擔保得標廠商依契約約定履約 之用（押保辦法第8條第1款規定參照），得標廠商依約履行 後，擔保目的消滅，採購之政府機關本於擔保約定之內容或 不當得利規定，負有返還履約保證金之義務，若得標廠商未 依約履行，政府機關得以履約保證金扣抵得標廠商應負損害 賠償、瑕疵擔保義務，如有不足，固得就不足額向得標廠商 求償，但有剩餘者，仍應依前開說明予以返還（最高法院10 3年度台上字第145號判決意旨參照）。又履約保證金係約定 契約當事人之一方依約履行債務，而由該當事人或第三人於 契約履行前所交付之金錢，乃在契約履行前即由債務人先行 交付，為金錢擔保之一種，其性質原則上為要物契約，其作 用旨在使債權人擔保其債權快速實現，而要求債務人預先給 付一定之金額，以備將來債務人發生債務不履行之損害賠償 時，債權人得從中扣除或由債權人全數抵充之；違約金則為 當事人於締約時，約定就契約債務人於債務不履行、不於適 當或不依適當方法履行債務時，由債務人支付一定之金額， 做為賠償額預定或懲罰（民法第252條第2項參照），旨在確 保契約之履行，屬於不要物契約（諾成契約），二者性質不 同，故履約保證金是否得於不履行契約或不依約履行時，充



作違約金，應依契約解釋之原則，綜觀契約約定之內容，探 求當事人之真意，以決定其法律上之性質（最高法院104年 度台上字第2436號判決意旨參照）。經查： ⒈系爭工程投標須知第14.2條第⑵項履約保證金第F款規定： 「不予發還：除另有規定外，得標者如有政府採購法之『押 標金保證金暨其他擔保作業辦法』第20條第2項各款情形之 一者，其所繳納之履約保證金及其孳息，國工局（即高公局 ）將依規定部分或全部不予發還。」（見原審卷一第124頁 反面）。押保辦法第20條第2項第4款規定：「因可歸責於廠 商之事由，致部分終止或解除契約者，依該部分所占契約金 額比率計算之保證金；全部終止或解除契約者，全部保證金 。」，第9款：「其他因可歸責於廠商之事由，致機關遭受 損害，其應由廠商賠償而未賠償者，與應賠償金額相等之保 證金。」（前審卷三第257頁）。系爭工程契約一般條款R.7 ⑴約定：「主辦機關依法令規定或契約其他可歸責於承包商 之事由或R.6主辦機關終止契約規定終止契約後，主辦機關 得接管工地並將承包商逐離。」，R.7⑵約定：「接管工地 後，工程司得即辦理驗收及下列事項：(C)應扣留尚未解除 保證責任之全部履約保證金及差額保證金。」，R.8⑴約定 ：「主辦機關依R.7⑵(C)之規定所扣留尚未解除保證責任之 全部履約保證金及差額保證金得予以兌現取償，全數沒入充 作主辦機關接管工地、重新發包、繼續施工等所導致之損害 賠償，不予退還。承包商之前述之違約賠償責任，除本契約 另有規定外，即為上開保證金額之全數。」（見前審卷一第 86頁）。準此，得標者如有押保辦法第20條第2項各款情形 之一者，其所繳納之履約保證金及其孳息究係部分或全部不 予發還，悉依押保辦法第20條第2項各款規定決定之。而依 押保辦法第20條第2項第4款及一般條款R.7⑵(C)、R.8⑴之 約定，如系爭契約因可歸責於樺棋公司之事由部分或全部終 止，高公局就依終止部分所占契約金額比率計算或全部保證 金，得不予發還；因其他（即一般條款R.1-R.6以外）可歸 責於樺棋公司之事由終止契約後，樺棋公司之違約賠償責任 即為尚未解除保證責任之履約保證金全數，堪認上開約定係 以履約保證金總額按終止部分比例計算之數額，或以未解除 保證責任之全部履約保證金數額，充作違約金，且二者性質 均屬損害賠償總額之預定，此亦為兩造不爭執（見本院卷一 第427-428、512頁，卷二第90-91、201頁）。則依前開㈠、 所述，系爭契約因可歸責於樺棋公司之事由致部分終止（樺 棋公司於系爭契約終止時已施作完成部分之工程評值為141, 298,934元，高公局僅得終止其餘未完成部分），高公局即



得依上開約定請求樺棋公司賠償與終止部分比例相同之數額 即641,870,107元【656,000,000元×〈1-（141,298,934/6, 560,000,000）〉＝641,870,107元，小數點以下四捨五入， 下同】，並得以履約保證金扣抵之。至押保辦法第20條第2 項第9款規定，係指因同項第1至8款以外其他可歸責於廠商 之事由致機關遭受損害之情形，高公局既得依同項第4款規 定為請求，即無再適用第9款規定請求之餘地，併此敘明。 ⒉雖樺棋公司主張高公局依押保辦法第20條第2項第4款及一般 條款R.8⑴約定得請求之損害賠償，僅限其因接管工地、重 新發包、繼續施工等所導致之損害計3,905,750元（即確定 部分），不包括重新發包予國登公司之價差、法律服務費、 工期預期效益損失等，高公局亦未證明受有其他損害，自應 返還扣除上開金額之其餘履約保證金，不得全部沒入等語。 惟按損害賠償預定性質之違約金，乃將債務不履行債務人應 賠償之數額予以約定，亦即一旦有債務不履行情事發生，債 權人即不待舉證證明其所受損害係因債務不履行所致及損害 額之多寡，均得按約定違約金請求債務人支付（最高法院83 年度台上字第2879號判決意旨參照）。押保辦法第20條第2 項第4款、一般條款R.8⑴關於違約金之約定，均屬損害賠償 預定性質，是高公局依上開約定請求賠償時，即得逕請求樺 棋公司賠償預定之數額641,870,107元，而毋庸舉證證明其 所受實際損害（包括項目及金額），樺祺公司主張高公局未 證明受有其他損害，應返還確定部分以外之全部履約保證金 云云，自屬無據。而高公局就其實際所受損害之情形，係主 張因系爭契約終止，至少受有重新發包價差259,658,934元 、額外增加監造服務費13,963,151元、法律服務費1,217, 550元、棧橋鋼管樁警示設施設置及維護工程費983,849元、 工地接管期間保全費用1,034,694元、第二區工程處之人員 差旅及加班費用736,344元、工期預期效益損失131,200萬元 等損害，茲就其主張之實際損害情形審究如下： ⑴重新發包價差部分：系爭契約終止後，高公局就樺棋公司未 完成之工作（標案名稱為「金門大橋建設計畫第CJ02-C標金 門大橋接續工程」，下稱接續工程），依政府採購法之規定 辦理公開招標，邀不特定多數廠商投標，以最低標方式決標 ，而以667,836萬元決標予國登公司等情，有公開招標更正 公告、決標公告等可佐（見本院卷一第255 -257、421-426 頁）。而系爭契約終止時，樺棋公司已完成部分之工程評值 為141,298,934元，未完成部分之工程價值為6,418,701,066 元（6,560,000,000元－141,298,934元），嗣高公局就上開 未完成之工作以667,836萬元重新發包予國登公司，因而增



加工程費用259,658,934元（6,678,360,000元－6,418,701, 066元），自屬一般條款R.8⑴所定因重新發包所生損害，樺 棋公司主張不得扣除評值金云云，洵無可採；至高公局與國 登公司之契約因國登公司違約而終止，高公局第二次發包予 東丕公司所生價差部分，係因國登公司違約所致，應與系爭 契約終止無涉，非本件違約金是否過高所應審酌之事項。又 高公局係依押保辦法第20條第2項第4款及一般條款R.8⑴約 定請求預定之賠償總額，非依民法第260條、第263條規定為 請求，樺棋公司一再主張高公局重新發包予國登公司之價差 係系爭契約終止後所生損害，非屬民法第260條、第263條所 定因債務不履行所生損害之範疇云云，洵無可採。再樺棋公 司主張高公局辦理重新招標應以剩餘工程價值6,418,701,06 6元為底價，不能決標時始得提高底價，進行第二次招標， 接續工程非以合法招標程序發包，且訂定底價時未考量部分 材料營建物價降低，無故抬高底價為679,000萬元云云。惟 按政府採購法第46條第1項規定：「機關訂定底價應依圖說 、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐 項編列，由機關首長或其授權人員核定。」，第11條第1項 規定：「主管機關應設立採購資訊中心，統一蒐集共通性商 情及同等品分類之資訊，並建立工程價格資料庫，以供各機 關採購預算編列及底價訂定之參考。除應秘密之部分外，應 無償提供廠商。」，工程會並已依上開規定建置「公共工程 價格資料庫」。準此，各機關於編列工程預算及訂定工程底 價時，應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情、政府 機關決標資料，及參考工程會公共工程價格資料庫等相關資 訊逐項編列、分析，提出預估底價，辦理重新招標時，仍應 依相同原則訂定底價，非逕以剩餘工程價值為底價，亦非僅 考量營建物價之變動。樺棋公司以剩餘工程價值為底價，依 部分材料營建物價降低、材料數量減少，自行按比例減少演 算底價，再反指高公局不當提高預算，並主張高公局就接續 工程重新發包未受損害云云，自無可取。
⑵額外增加監造服務費、棧橋鋼管樁警示設施設置及維護工程 費、工地接管期間保全費用、第二區工程處之人員差旅及加 班費用部分，業經前審囑託工程會工程技術鑑定委員會鑑定 後，認因系爭契約終止後所生損害為3,606,372元，加計自 101年12月31日起至103年8月28日之利息299,378元後，共計 3,905,750元（此部分已判決確定）。 ⑶法律服務費部分：高公局終止系爭契約後，因樺棋公司向申 訴會提出申訴，並陸續向原法院、福建金門地方法院聲請定 暫時狀態假處分禁止高公局接管工地，致高公局支出法律服



務費用1,217,550元部分，業據高公局提出收據存根為憑（ 見前審卷一第120-128頁），核其性質固非屬因終止契約所 生接管工地、重新發包、繼續施工所生之損害，惟高公局依 押保辦法第20條第2項第4款規定所得請求之賠償本非僅止於 接管工地、重新發包、繼續施工所生損害，此部分既為因系 爭契約終止衍生之費用，自得列入審酌範圍。
⑷工期預期效益損失部分：高公局主張系爭工程之目的係為提 供大小金門間陸運交通服務，並有效結合大小金門資源，均 衡區域發展，並兼顧地區醫療照護、緊急救災、民生水電等 需求，對於交通及觀光亦有助益，依其於興建系爭工程前進 行之經濟效益評估，系爭工程完工後之效益包括旅行時間節 省、運輸成本節省、運輸可靠度提升、過橋費收益等，總效 益為9,653,888,000元，以營運期30年計算，系爭工程倘如 期完工，所生經濟效益每年可達321,796,266元，並舉金門 大橋建設計畫修正計畫之經濟效益評估表為佐（見前審卷一 第428頁）。而上開經濟效益評估表所列總效益項目包括旅 行時間節省、運輸成本節省、運輸可靠度提升效益、過橋費 收益、管線附掛效益、觀光效益及地價上漲效益等，乃評估 系爭工程完工可促進經濟發展所生利益，為全體國民所共享 之公共利益，並非高公局因系爭契約如期履行債務時，可得