高雄高等行政法院判決
107年度訴字第128號
民國107年10月23日辯論終結
原 告 何建興
何建華
被 告 嘉義縣民雄鄉公所
代 表 人 何嘉恒
訴訟代理人 李紹誠
黃曜春 律師
參 加 人 李素慎
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國10
6年12月15日府行法訴字第1060254100號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面︰
原告丁○○經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行 政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰 依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要:
原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段000○000○號、中華民國 所有同段498地號及被告所有同段500地號等4筆土地（下稱 系爭土地），前經被告核發民國83年5月11日嘉民鄉建都證 字第231號及84年12月27日嘉民鄉建都證字笫889號土地使用 分區證明書，其土地使用分區記載均為「住宅區」。嗣原告 於105年3月14日委託參加人申請系爭土地之土地使用分區證 明，經被告核發105年3月14日嘉民鄉建宇第0000000000號土 地使用分區證明書，將系爭494、496地號土地之使用分區改 為「道路用地」，原告復於106年9月4日委託參加人申請系 爭土地之土地使用分區證明，經被告核發106年9月4日嘉民 鄉建字第1060018487號土地使用分區證明書，將系爭土地之
使用分區均改為「道路用地」，並於「公共設施用地取得方 式」欄中加註「494、496、498、500地號為留待將來政府取 得之公共設施保留地，依該都巿計畫書說明書規定將來以一 般徵收方式取得。」（下稱原處分）原告不服，提起訴願， 經訴願決定將系爭494、496地號土地部分駁回，其餘地號部 分不受理。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、關於系爭494、496地號土地使用分區部分： ⑴系爭494、496地號土地之原土地使用分區記載為「住宅區 」，嗣於61年或經被告通盤檢討會議決議並未通過變更為 「道路用地」；或雖經會議決議通過變更為「道路用地」 ，但被告卻未依都市計畫法第20條之規定報請主管機關內 政部核定之。請依行政訴訟法第166條第2項準用民事訴訟 法第342條第2項、第3項之規定命被告提出該次通盤檢討 會議決議送交內政部核定之公文，或依行政訴訟法第133 條職權向內政部調取該核定之公文。是被告前揭行為，於 法未合，則被告將系爭494、496地號土地之土地使用分區 變更為「道路用地」，顯有違誤。
⑵系爭494、496地號土地及與其相鄰之同段493、486地號土 地，前均為原告2人所共有，被告於77年間辦理徵收時， 僅就493、486地號土地徵收作為道路用地，隔鄰之系爭49 4、496地號土地位於嘉義縣○○鄉○○○市○○區○0號 、5號及9號道路銜接處，都市計畫土地使用分區為道路用 地，且自61年11月15日都市計畫發布實施，即為道路用地 並未再有變更異動情形，地政單位依據都市計畫圖逕為分 割道路邊界線地籍。後於75年間辦理地籍重測作業，依重 測前地籍圖顯示，系爭494、496地號土地位於道路用地路 幅內，但重測後，則為道路用地路幅外。77年間民雄鄉公 所為加速取得公共設施保留地，辦理民雄都市計畫內8公 尺以上道路用地徵收取得，因依據地政單位提供之75年重 測後地籍圖為徵收作業，系爭494、496地號土地因位於道 路用地路幅外，故未列入徵收範圍，為被告所不否認。是 系爭494、496地號土地既未經徵收作為道路使用，然卻遭 嘉義縣政府認係道路之一部分，而由嘉義縣政府違法占用 及連同已徵收之同段493、486地號土地一併鋪設柏油路面 ，致原告受有損害，前經原告對嘉義縣政府提出返還系爭 494、496地號土地之民事訴訟，業經法院判決原告勝訴在 案，有臺灣嘉義地方法院105年度嘉簡字第357號民事判決 可稽。又嘉義縣政府固於前開民事判決審理時辯稱：地政
單位於86年10月2日修正道路截角，並將系爭494、496地 號土地納入道路用地路幅內，系爭494、496地號土地雖未 依法辦理徵收補償，惟仍不影響其供公眾通行之事實，亦 不得違反供公眾通行之目的等語，惟仍不為前開民事判決 所採。且系爭494、496地號土地既未經徵收作為道路用地 ，縱系爭494、496地號土地經地政單位於86年10月2日修 正道路截角，並將之納入道路用地路幅內，然嘉義縣○○ 鄉○○○市○○區○0號、5號及9號道路既已完工多年， 現實上已無再就面積合計僅2平方公尺之系爭494、496地 號土地辦理徵收作為道路用地之必要。準此，系爭494、 496地號土地既已無作為道路用地之必要，被告自應就非 必要之公共設施用地，將系爭494、496地號土地之使用分 區變更為原有之「住宅區」，方為適法。然嘉義縣○○鄉 ○○○市○○區○0號、5號及9號道路完工已有數年，多 年來被告卻未依都市計畫法第26條之規定於通盤檢討會議 時，對於已非必要之公共設施用地即系爭494、496地號土 地變更其使用為原有之住宅區，自有違誤。
2、關於系爭498、500地號土地使用分區部分： ⑴系爭498、500地號土地之原土地使用分區記載為「住宅區 」，嗣於61年或經被告通盤檢討會議決議並未通過變更為 「道路用地」；或雖經會議決議通過變更為「道路用地」 ，但被告卻未依都市計畫法第20條規定報請主管機關內政 部核定，此部分亦請依行政訴訟法第166條第2項準用民事 訴訟法第342條第2項、第3項之規定命被告提出該次通盤 檢討會議決議送交內政部核定之公文，或依行政訴訟法第 133條職權向內政部調取該核定之公文。是被告前揭行為 ，亦違反都市計畫定期通盤檢討實施辦法第13條及都市計 畫法第20條規定，則被告將系爭498、500地號土地之土地 使用分區變更為「道路用地」，顯有違誤。
⑵系爭498、500地號土地之所有權人固為中華民國及被告所 有，惟系爭498、500地號土地原係一狹窄巷道，於約18米 寬之嘉義縣○○鄉○○○市○○區○0號、5號及9號道路 開通後，已取代系爭498、500地號土地之道路，系爭498 、500地號土地已無再繼續作為道路用地之必要，則依都 市計畫法第26條規定，被告亦應就非必要之公共設施用地 ，將系爭498、500地號土地之使用分區變更為「住宅區」 ，方為適法。而原告所有之系爭494、496地號土地與系爭 498、500地號土地相鄰，被告將系爭498、500地號土地繼 續作為道路用地，及土地使用分區列為「道路用地」之認 定，降低原告所有系爭494、496地號土地價值，且原告無
法合併興建房屋，足使原告及周遭可得確定範圍內之居民 ，受有權利或法律上利益之損害，則原告即屬系爭498、 500地號土地之利害關係人，而被告所為之原處分，既有 違誤，原告前依法提出訴願，即屬有據，訴願決定未予詳 查，遽為不受理之決定，即有未洽。
（二）聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成准予核發系爭土地使用分區為「住宅區」之土 地使用分區證明書之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、本件都市計畫，係依嘉義縣政府61年11月15日嘉府達建都 字第90767號經內政部核定之民雄都市計畫案，系爭土地 位居民雄鄉都市計畫3號及9號道路轉角處，該計畫道路裁 角係遷就現有道路而繪製之特殊截角，迄今並無任何變更 、修正，仍應維持該計畫道路截角之使用分區管制。原告 指稱本件都市計畫有變更，被告未轉呈上級核准，且逕將 系爭土地使用分區變更為「道路用地」於法未合云云，明 顯有誤會。另61年11月15日發布之都市計畫圖，因置於被 告處提供閱覽，歷經長期翻閱、破損嚴重，早已不堪判讀 而作廢，以致於83、84及105年間核發分區證明書時，就 當時地籍圖資（地政單位核發）作出判讀，而生不同時期 有不同證明之情形。為求真確，被告於核發106年9月4日 本件原處分前，特地派員前往內政部營建署、嘉義縣政府 搜集對照歷年來都市計畫圖，資為判斷之依據，確定系爭 土地均為「道路用地」無誤，始核發本件原處分。系爭土 地既屬道路用地，供大眾通行之用，顯屬必要之公共設施 用地無疑，原告指稱應變更其使用為「住宅區」，應無理 由。
2、被告83年5月11日及84年12月27日之土地使用分區證明書 係依當時之地籍圖資對照當時都市計畫圖，認定係路幅外 之土地，致而判定誤謬之證明內容，證明系爭土地均為「 住宅區」，誤認之主因為地籍圖分割未實。又105年3月14 日之土地使用分區證明書依當時地籍圖資對照當時都市計 畫圖，並依據地籍圖86年10月2日再度逕為分割之路幅線 ，認定系爭494、496地號土地為路幅內土地，系爭498、5 00地號土地為路幅外土地，誤認之主因為地籍圖分割事實 及變更民雄都市計畫（第三次通盤檢討）案之都市計畫繪 圖錯誤，肇致誤判系爭498、500地號土地為「住宅區」。 至106年9月4日之原處分係依當時地籍圖資，對照當時之
都市計畫圖，並對照該都市計畫內政部營建署原載61年11 月15日發布實施之原始計畫圖，依據現況地形比對都市計 畫套疊於地籍圖，因而認定系爭土地皆為路幅內之土地， 故而核發該分區證明書，證明系爭土地使用分區均為「道 路用地」。
3、被告105年3月14日嘉民鄉建字第000000000號都市計畫土 地使用分區（或公共設施用地）證明書，原告於105年3月 14日收受（親自簽收）後，並未於法定期間30日內提起訴 願，此為原告所自承，故而系爭494、496地號土地使用分 區為道路用地乙節，應早已確定，原告訴請撤銷被告106 年9月4日嘉民鄉建字第1060018487號都市計畫土地使用分 區（或公共設施用地）證明書，不論有無理由，系爭494 、496地號土地既已是道路用地確定，原告再訴請撤銷， 明顯已欠缺「損害其權利或法律上之利益」之撤銷訴訟要 件，依法自應予以駁回。
4、系爭498、500地號土地所有權人依序為中華民國及被告， 並非原告所有，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，顯然欠 缺撤銷訴訟之法律上利益，自無保護之必要。又土地使用 分區證明書，係都市計畫法主管或其授權機關，針對人民 申請之地號，依據已公告之都市計畫書、圖，就具體查核 ，比對結果所作成之證明。處分機關就認定之土地使用分 區及是否為公共設施用地，乃對物之性質在法律上具有重 要意義事項的認定，係屬物之性質的確認處分，此乃目前 實務上之一貫見解。原告起訴請求被告准予作成498、500 地號土地使用分區為「住宅區」之土地使用分區證明書， 性質上即屬確認之訴之一種。系爭498、500地號土地於61 年11月15日都市計畫前即已作現有道路使用，並與使用現 況目的相符，被告為「道路用地」之認定，乃合法事宜之 處分。原告雖稱系爭498、500地號土地如列為「道路用地 」，將降低原告所有系爭494、496地號土地價值，受有利 益上之損害云云。惟該情與認定系爭498、500地號土地為 何，係屬二回事。被告依從原告之認定不但違法，也明顯 損及公眾用路權益。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告原處分將系爭土地之使用分區確認為「道路用地 」，有無違誤？
五、本院的判斷︰
（一）應適用的法令︰
1、都市計畫法第32條第1項：「都市計畫得劃定住宅、商業 、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或
特定專用區。」
2、都市計畫法第42條第1項第1款：「都市計畫地區範圍內， 應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、 公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所 、河道及港埠用地。」
（二）經查，系爭土地位於民雄都市計畫3號及9號道路轉角處， 而民雄都市計畫於經臺灣省政府61年11月7日府建四字第 123420號函核定、嘉義縣政府61年11月21日嘉府達建都字 第90767號公告公布後，雖經數次都市計畫通盤檢討，但 均未曾變更該部分都市計畫乙節，為兩造所不爭，並有被 告提出61年11月公告之民雄都市計畫原圖影像照片數幀在 卷可稽（見本院卷第209至215頁），而依前揭61年11月公 告之民雄都市計畫原圖放大影像，其中系爭土地因位在3 號及9號道路轉角處，而該都市○○○○區○○○○○○ ○000○號土地外緣切成直線截角，系爭500地號土地以西 之同段503、504等地號始為住宅區，至於系爭500地號， 乃至包含位於系爭500地號土地以東之系爭498、494、496 地號土地均屬計畫道路範圍，此有被告提出之61年都市計 畫原圖放大照片、系爭土地周遭地籍圖資等文件在卷可證 （見本院卷第77至79、211頁），則系爭土地依61年公告 之民雄都市計畫確屬道路用地，依此，被告於原告106年9 月4日申請時，因其審酌105年7月間向內政部調取61年民 雄都市計畫原圖並套入地籍圖資後，審認系爭土地均屬道 路用地，並作成本件原處分，自屬適法之處置。（三）雖原告主張被告前於83年及105年核發之土地使用分區證 明書尚且肯認系爭498、500地號土地為住宅區，而95年11 月公告之變更民雄都市計畫第3次通盤檢討圖亦顯示3號及 9號道路轉角處為長圓弧形，系爭土地均位在上開都市計 畫住宅區內，況系爭土地如早於61年已經都市計畫規劃為 道路用地，何以77年辦理計畫道路徵收時不曾將系爭土地 併為徵收，足見系爭土地應為住宅區用地云云。惟查，被 告雖前於83年及105年核發之土地使用分區證明書將系爭 498、500地號土地確認為為住宅區，然被告核發之土地使 用分區證明書須經人民申請後製作，而原告之申請行為為 個別獨立之請求權行使，且被告歷次核發之土地使用分區 證明書亦係針對申請人申請當時之所有情狀行使其個別審 查權限，並不受其自身前揭曾核發之證明書內容所拘束， 故被告縱使曾於83年及105年核發之土地使用分區證明書 表明系爭498、500地號土地為住宅區，並不妨礙其於本件 原處分對系爭土地得為重新審認之權限；其次，系爭土地
於95年11月變更民雄都市計畫第3次通盤檢討圖似位於住 宅區內，固據原告提出被告並無爭執之95年11月公告之變 更民雄都市計畫第3次通盤檢討圖原圖影本及放大版資料 為憑（見本院卷第175至177頁），然查，95年11月公告之 變更民雄都市計畫第3次通盤檢討圖關於3號及9號道路轉 角線（長圓弧形），明顯與61年11月公告之民雄都市計畫 繪製之道路轉角線（直線截角）不同，而上開計畫道路之 轉角線並非屬95年11月變更民雄都市計畫第3次通盤檢討 圖所指應變更之都市計畫範圍（見本院卷第175頁），則 上開計畫道路之轉角線既於61年11月公告後未曾變更，即 顯見95年11月公告之變更民雄都市計畫第3次通盤檢討圖 應係誤謄所致，依此，被告95年11月公告之變更民雄都市 計畫第3次通盤檢討圖即不足作為系爭土地業經都市計畫 劃定為住宅區之證明文件；再者，系爭土地雖為道路用地 ，但未曾於77年間開闢計畫道路時一併辦理徵收，此至多 僅是漏未徵收之問題，尚不足以逕認系爭土地即非屬道路 用地，故原告前揭主張，洵屬無據。
（四）又系爭498、500地號土地分別為中華民國及被告所有，有 土地建物查詢資料可稽（本院卷第81頁），原告既非該2 筆土地之所有權人，則系爭498、500地號土地之使用分區 無論被確認為「道路用地」或「住宅區」，對原告之權利 及法律上利益均無直接影響，至原告主張系爭498、500地 號土地之使用分區被確認為道路用地，將降低原告所有系 爭494、496地號土地價值，且使原告無法合併興建房屋， 受有利益上之損害云云，僅是單純事實上或經濟上利益是 否受損害之問題，尚非其法律上之權利或利益因原處分而 受損害，是原告主張原處分關於系爭498、500地號土地部 分之使用分區被確認為「道路用地」致其權利受損害，難 認有據，併予駁回。
（五）綜上所述，原告前揭主張，並不可採。被告於原告提出申 請後，其原處分經審認自61年11月施行迄今之現行都市計 畫，核認系爭土地於都市計畫使用分區係屬道路用地等情 ，核無違誤，訴願決定部分駁回、部分不受理，其中不受 理之理由雖有不合，但結論並無二致，均應予以維持。乃 原告訴請撤銷，並命被告應作成准予核發系爭土地使用分 區為「住宅區」之土地使用分區證明書之行政處分，為無 理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦 方法及訴訟資料，經本院斟酌後認均與本判決結果不生影 響，爰不一一論駁，併此敘明。
六、結論︰本件原告之訴為無理由。
中 華 民 國 107 年 11 月 6 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 曾 宏 揚
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 11 月 6 日
書記官 謝 廉 縈