臺北高等行政法院判決
106年度訴字第488號
107年8月30日辯論終結
原 告 李彥川
被 告 國防部軍事情報局
代 表 人 羅德民（局長）住同上
被 告 國防部軍備局
代 表 人 房茂宏（局長）住同上
共 同
訴訟代理人 張靈秀
洪世昌
上列當事人間確認行政處分無效等事件，原告提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告國防部軍事情報局、國防部軍備局之代表人 原為劉德良、梅家樹，於訴訟繫屬中變更為羅德民、房茂宏 ，並據新任代表人羅德民、房茂宏具狀聲明承受訴訟，核無 不合，均應准許。
二、事實概要：原告起訴主張以其所有權房屋乙棟（設臺北市士 林區忠誠路1段171巷10弄22號，下稱系爭建物），係其父李 鏡江（陸軍上校）於民國52至53年間任職於被告前身國防部 情報局，依照機關52年11月25日馳源㈢字第658號函指示繳 付總價新臺幣（下同）48,000元，計劃興建國民住宅懷德新 村50戶及懷仁新村40戶。訖53年10月竣工，被告遂統籌送件 ，在陽明山管理局地政事務所完成建物第一次所有權登記， 因此各戶分別取得建築改良物所有權狀在案。依據土地登記 規則第2條及土地法第43條規定，被告國防部軍事情報局（ 下稱情報局）竟登記自己為建築基地（即臺北縣士林鎮湳雅 段湳雅小段156號、157號）之管理機關；詎不知何時卻易手 予國防部軍備局（下稱軍備局）為管理機關，再持向臺灣士 林地方法院以95年度訴字第21號案件對原告起訴請求拆屋還 地，及償還相當於租金之不當得利。被告等復於99年6月22 日逕自前往士林地政事務所，將懷德新村原建物全部登記為 滅失，隨即以改建為由拆屋取地，改建成住宅大樓，配售予
現職幹部與退役將領。原告不服，乃依行政程序法第113條 規定，於105年9月21日提出確認申請書，請求確認被告情報 局89年3月16日（89）品白字第8600號書函（下稱89年3月16 日函）為無效之行政處分，因已半年不為確答，爰提起本件 確認訴訟等語。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈確認被告國防部軍事情報局89年3月16日（八九）品白字 第8600號書函無效。
⒉確認「懷德新村」房屋為國防部軍事情報局與軍備局列管 眷村之公法上法律關係不成立。
⒊確認國防部軍事情報局與軍備局為「懷德新村」建築基地 (臺北市士林區芝山段1小段398、399地號土地)管理機關 公法上法律關係不成立。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告國防部軍事情報局聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告國防部軍備局聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：
㈠關於被告情報局：
⒈依行政訴訟法第111條第3項、同法第115條準用民事訴訟 法第261條第1項規定，原告應得為訴之變更追加。 ⒉本件原告與被告間因52年11月25日馳源㈢字第658號函成 立公法上契約關係，依該函之說明：「本局向臺灣省政 府申請到丙種國民住宅貸款（90）棟……應行注意事項規 定如後……」等語，適證「懷德新村」50棟與「懷仁新村 」40棟俱與被告情報局有相同契約關係。惟因事隔2代， 資料保存蒐集不易，前輩劉錦倫（懷德新村8號）與家父 （懷德新村22號）適為同志（陸軍上校）、同鄉、鄰居關 係，始幸有歷史資料交代。依民法第154條第1項規定，要 約既經相對人承諾，契約即為成立，此為要約實質拘束力 。上述國民住宅共90棟，俱擁有房屋所有權狀，益證所有 權人俱依約繳付總價款48,000元，已履行相對義務，遂取 得權利。鑑於被告迄始隱匿資訊，原告遂於106年6月26日 提出政府資訊提供申請書，依據行政程序法第46條請求閱 覽卷宗以揭露資訊，詎被告遲以106年8月3日國報政字第 1060003687號函回覆，猶謂：「經查旨案無資料可稽，另
依檔案法第18條第6、7款揭示，臺端如與劉錦倫先生無血 緣關係，本案申請亦未符規範，尚請諒察。」，顯然托詞 拒絕。依行政程序法第174條前段、民事訴訟法第255條第 1項、行政訴訟法第111條第3項第3項第5款規定、第133條 、第135條規定，原告與被告間成立之契約關係，適為本 訴判斷之基礎證據，被告於訴訟進行中所為之任何爭執俱 與該等契約關係之真實性難以割捨，依行政程序法第139 條規定，依一般給付契約，請求判命被告交付懷德新村22 號買賣契約之書面行政資訊，俾資憑斷。
⒊89年3月16日函說明稱：於88年9月將台端眷籍資料函送 總政戰部核備，業經總政戰部暨軍管區司令部查覆，台端 已重覆核配「懷德新村」、「博愛新城」兩戶眷戶。此乃 子虛烏有，更訖未見有「查覆」的函件及公文流程紀錄。 依國軍在臺軍眷業務處理辦法第122條規定，懷德新村既 非由公款所建，產權亦非屬於國（公）有，故與眷舍之定 義不符，即缺乏任何公法上法律關係。復參考國防部所屬 各部機關組織法規，被告實缺乏事務管轄權限，裁量權逾 越與濫用至為昭然。至於被告訴訟代理人於本院106年7月 11日庭訊時，曾辯稱懷德新村房屋係屬「撥地自建」之國 民住宅，被告自應就此「撥地自建」之權責機關、法律依 據與行政程序負舉證責任，此部分亦一併聲請調查事實證 據。實則其於本院106年9月26日庭訊時亦坦承：「被告所 列管的所有眷村，有何法律依據列管為眷村其實是沒有規 定的，是時代背景自然形成的」，業已證實「被告所列管 的所有眷村」著實欠缺法律依據。依民法第765條、第757 條規定，試問：⑴情報局與軍備局共同占有系爭房屋的法 律依據何在，猶自行創設「居住權」；⑵既未見情報局作 成「註銷居住權」之行政處分，何來「註銷居住權」，顯 然是捏造「證據」，俾作為與民爭訟的口實。
⒋84年10月12日晚間，被告在臺北市士林區雨農國民小學舉 辦列管懷德新村「重建座談會」會議，由政戰部主任羅將 軍主持，事後並作成會議紀錄。觀其問題答覆㈡⒉之內容 ，竟稱：「懷德新村是屬公地自建之眷村，房舍屬個人， 土地仍屬國家所有。」可見被告初即有矇騙住戶之故意， 蓋房屋非屬眷舍，土地原為農地。被告顯然無法律授權之 依據，即以「列管」為藉口，擅將民宅強制、集體納編為 「眷村」造冊。95年又假手被告軍備局起訴，反控原告將 眷舍出租謀利、無權占有國有土地、不當得利等侵權行為 ，違反「依法行政」原則至為昭然。依民法第71條至第73 條規定，該當為無效之法律行為。無效之法律行為作成89
年3月16日函，依行政程序法第111條規定，行政處分該當 為無效。無效之行政處分，自始不生效力，行政程序法第 110條第4項定有明文。被告迄始隱匿上述行政資訊的真實 性，干涉人民私有財產權，誤導、誘導，妨害人民依法救 濟的權利，實具有重大明顯之瑕疵。
㈡關於軍備局部分：
⒈被告在民事訴訟起訴時主張：臺北市士林區芝山段1小段 398、399地號土地係中華民國所有，現由其管理，惟據其 107年4月12日庭呈行政訴訟辯論意旨狀所列國防部軍備局 組織法第2條規定之內容觀之，顯然軍備局對於該土地並 無管理權限。亦即縱使該等土地迄始權屬國有，渠亦缺乏 行政事務管轄權，此與使用借貸關係無涉。今猶為系爭土 地之管理機關自居，於公法上之法律關係無由成立。被告 復稱其業務執掌並無眷村管理之事項，亦未受政治作戰局 委託管理任何國軍老舊眷村，惟懷德新村既非屬眷村，被 告竟協同政治作戰局以國軍老舊眷村改建為由，侵犯居民 權利，強行拆屋索地，不惟矛盾，而屬違法濫權。 ⒉被告在民事訴訟起訴時，又稱系爭房屋係因情報局為其所 屬建立眷村，成立使用借貸關係乙節，其中「情報局為其 所屬建立眷村」乙辭，原告從未見有任何法律依據與行政 事實行為，該如何與「列管眷村」法律關係相連結，顯見 所言並非實情，被告應就該事實負舉證責任：⑴土地價購 程序具體資訊：①簽署公文、②經費來源、③買賣契約、 ④付款收據、⑤土登文件及⑥所有權狀等，情報局自始隱 匿，並拒絕提供。⑵借款人申請房屋興建貸款係以「建物 」設定抵押權，不需使用土地使用權證明書。⑶既為國有 土地，情報局成為土地所有權管理機關的法律依據何在。 ⑷軍備局復成為土地管理權機關的法律依據又何在。⑸「 土地使用權證明書」在買賣契約關係中，是否為契約的一 部分，其使用目的為何。
⒊被告等對於原告所有權房屋與建築基地（臺北市士林區芝 山段1小段398、399地號土地）俱缺乏行政事務管轄權， 全然違反依法行政原則、誠實信用原則、信賴保護原則、 明確性原則、禁止不當聯結原則等。至於該等土地權屬， 究是否應為國有土地，即應屬另一法律爭訟之範圍。 ㈢聲請調查證據：
⒈依民事訴訟法第282條之1規定、本院105年度訴字第1697 號裁判意旨，被告於該建築基地之法律權源猶匿而不宣， 有將證據滅失、隱匿或致礙難使用之故意，依大法官釋字 第469號解釋宣示之保護規範理論，原告自身權益因被告
怠於執行職務而受損害，自得請求救濟。
⒉為此，原告依行政訴訟法第164條規定，請求本院調取該 系爭房屋建築基地等買賣契約法律關係等相關文書為應證 之基礎事實。
㈣依行政程序法第10條、第4條第2項，求為判決確認懷德新村 為被告等列管眷村之公法上法律關係不成立、確認被告等為 「懷德新村」建築基地（臺北市士林區芝山段1小段398、 399地號土地）管理機關公法上法律關係不成立及確認情報 局89年3月16日函無效等，對於原告有即受確認判決之法律 上利益，爰提起本件確認訴訟，請求判決如聲明所示云云。五、被告共同主張：
㈠程序部分：
⒈依據國防部軍備局組織法第2條規定可知，眷村管理事項 並非被告軍備局業管。另依國防部政治作戰局組織法第2 條規定，可知凡屬國軍老舊眷村改建、軍眷服務與眷村文 化保存政策之規劃、督導及執行等業務，係國防部政治作 戰局之業管事項，至於該局如何分配國軍老舊眷村改建之 相關作業，包含原眷戶列管、眷村管理等，均與被告軍備 局無涉，軍備局之業務執掌並無眷村管理之事項，亦未受 政治作戰局委託管理任何國軍老舊眷村。原告逕以軍備局 為對象提起本件訴訟並請求確認懷德新村房屋為軍備局列 管眷村之公法上法律關係不成立，卻未說明懷德新村何以 屬軍備局列管之眷村，實應屬當事人不適格之情形。 ⒉依行政訴訟法第6條第1項規定意旨，原告非情報局89年3 月16日函之相對人，亦非懷德新村之原眷戶，則原告就本 件確認訴訟所為「確認國防部軍事情報局（89）品白字第 8600號書函無效。」、「確認懷德新村房屋為國防部軍事 情報局與軍備局列管眷村之公法上法律關係不成立。」之 聲明，原告有何即受確認判決之法律上利益存在不明，應 屬行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不合程式或不 備其他要件之情形。
⒊原眷戶權益係公法上之一身專屬權，原眷戶死亡者，其權 益並非當然由其繼承人繼承，而應依據國軍老舊眷村改建 條例及國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點之規定，由原 眷戶之配偶或子女申辦權益承受或權益接替，如未辦理權 益承受或權益接替者，則喪失承受之權益，此觀諸國軍老 舊眷村改建條例第5條之規定自明。原告空言主張已概括 承受其父公法上權益因此有權提起本件訴訟，並不足採。 ㈡原告稱系爭建物係其父辦理國民住宅貸款興建、產權經登記 為私有者，即應非眷舍云云，顯有誤解：依最高行政法院
100年度判字第2198號判決意旨，可知眷舍種類並非僅有公 有眷舍，奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房 舍，縱係辦理國民住宅貸款興建、產權經登記為私有者，亦 屬應受眷舍管理法規範圍之眷舍範疇。原告復執前揭論述而 主張「確認懷德新村房屋為國防部軍事情報局與軍備局列管 眷村之公法上法律關係不成立。」云云，更屬無據。 ㈢原告訴請「確認國防部軍事情報局（89）品白字第8600號書 函無效」之主張，實已提起撤銷訴訟並經本院裁定駁回，原 告未據抗告而告確定，原告復提起本件確認訴訟，亦顯屬行 政訴訟法第107條第1項第10款所定之起訴不合程式或不備其 他要件之情形：被告情報局前以89年3月16日函註銷原告之 父李鏡江「懷德新村」原眷戶身分及輔導購宅權益，經李鏡 江向國防部提起訴願後，不服國防部89年6月23日鎔鉑字第 106號訴願決定，向本院提起行政訴訟（原告為該案之訴訟 代理人），經本院於90年4月12日以89年度訴字第1030號判 決「訴願決定撤銷。」，國防部嗣另以92年4月9日92年決字 第39號決定駁回。原告不服復向本院提起撤銷訴訟，案經本 院命其限期補正而未補正，本院乃以92年11月26日92年度訴 字第2776號裁定駁回，原告並未提起抗告而告確定。嗣原告 復向本院請求確認89年3月16日函為違法（被告誤繕為無效 ）之行政訴訟，仍經本院以96年度訴字第753號裁定（被告 誤繕為判決）駁回。則原告再提本件確認訴訟，確認系爭處 分無效，自屬於法不備要件，起訴即非合法，而屬行政訴訟 法第107條第1項第10款所定之起訴不合程式或不備其他要件 之情形，應予駁回。
㈣89年3月16日函並無行政程序法第111條各款所稱無效情形， ：參諸最高行政法院102年度判字第437號、本院99年度訴字 第1388號判決意旨，89年3月16日函並無行政程序法第111條 各款所稱無效之情形，原告空言被告情報局以無效之法律行 為作成系爭行政處分，實無足採。
㈤末按被告情報局從來即非臺北市士林區之山段1小段398、 399地號土地之管理機關，被告軍備局現亦已非該等土地之 管理機關，原告訴請「確認國防部軍事情報局、國防部軍備 局為臺北市士林區之山段1小段398、399地號土地管理機關 公法上法律關係不成立。」，實無任何即受確認判決之法律 上利益存在等語。
六、本件原告之訴為無理由，爰依兩造主張之意旨，敘明判決之 理由。
七、原告聲明第⒈項為無理由：
按行政訴訟法第6條第3項規定：「確認訴訟，於原告得提起
或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不 得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」；又 最高行政法院96年度判字第76號判決意旨以：「行政訴訟法 第6條第3項規定確認公法上法律關係成立或不成立（包括存 在或不存在）之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起 之，此乃確認訴訟之補充性，但並未規定確認行政處分無效 之訴訟，亦適用之；當解釋為確認訴訟之補充性，於確認行 政處分無效之訴訟，不適用之（參照德國行政法院法第43條 第2項規定）；則撤銷訴訟與確認行政處分無效之訴訟得以 預備合併之方式為訴之聲明，……」。準此，當事人對於行 政處分提起撤銷訴訟經行政法院判決確定之後，並非不得提 起確認行政處分無效之訴。本件被告情報局主張被告前以系 爭89年3月16日（89）品白字第8600號書函（本院卷證1）註 銷原告之父李鏡江「懷德新村」原眷戶身分及輔導購宅權益 ，經李鏡江向國防部提起訴願後，不服國防部89年6月23日 鎔鉑字第106號訴願決定，向本院提起行政訴訟（原告為該 案之訴訟代理人），經本院以90年4月12日89年度訴字第 1030號判決「訴願決定撤銷。」，國防部嗣另以92年4月9日 92年決字第039號決定駁回（本院卷被證5）。原告不服復向 本院提起撤銷訴訟，案經本院命其限期補正而未補正，本院 乃以92年11月26日92年度訴字第2776號裁定駁回，原告並未 提起抗告而告確定。嗣原告復向本院請求確認系爭書函之處 分為違法之行政訴訟，仍經本院以96年度訴字第753號裁定 駁回（本院卷被證6）。被告情報局所為系爭書函之處分， 業經原告提起撤銷訴訟，經本院裁定駁回，原告未據抗告而 告確定，則原告再提本件確認訴訟，確認系爭處分無效，自 屬於法不備要件，起訴即非合法，而屬行政訴訟法第107條 第1項第10款所定之起訴不合程式或不備其他要件之情形等 語，被告所稱原告對於系爭書函前已提起撤銷訴訟並經本院 裁定駁回確定，原告復提起本件確認無效訴訟，起訴不合程 式或不備其他要件云云，核與前揭規定及判旨不符，並非可 採；又原告起訴主張原告已依行政程序法第113條規定，於 105年9月21日提出確認申請書，請求確認被告情報局系爭書 函為無效之行政處分，因已半年不為確答，爰提起本件確認 訴訟等語，並提出確認申請書及郵寄資料為證（本院卷證4 ），其情形亦為被告所不爭執（參見本院106年9月26日準備 程序筆錄第3頁），核已符合行政訴訟法第6條第2項規定提 起確認行政處分無效訴訟之程序要件，先予敘明。次按「… …當事人適格，乃指當事人就特定訴訟標的有實施訴訟之權 能而言，祇須主張自己為權利人，而對其主張之義務人提起
，即為當事人適格，亦即當事人是否適格，應依原告起訴主 張之事實為斷，而非依審判之結果定之。……」最高行政法 院99年度判字第923號判決意旨可參。本件原告起訴主張其 為系爭臺北市士林區忠誠路1段171巷10弄22號房屋之所有權 人，與系爭房屋有關之其父李鏡江「懷德新村」原眷戶身分 及輔導購宅權益被系爭書函註銷，致原告權益受損，故提起 本件確認無效訴訟等語，查系爭房屋係原告之父李鏡江於91 年5月16日以贈與為原因將所有權移轉於原告（參見系爭房 屋建物所有權狀、臺灣士林地方法院95年度訴字第21號民事 判決兩造不爭執之事實(三)及原告行政訴訟綜合整理(二)狀 所載，本院卷第17、37、183頁），原告起訴意旨應係繼受 其父李鏡江之法律上地位，提起本件訴訟，而被告亦認為原 告所主張係其父死亡後由其承受其父公法上地位，因此有權 提起本件訴訟等語（參見被告綜合辯論意旨狀所載，本院卷 第212頁），是依原告之主張，原告係系爭書函法律上之利 害關係人，其權益因系爭書函而受有損害，則原告提起本件 確認訴訟，依其主張之事實以觀，原告應具有當事人之適格 ，致於原告之主張是否屬實，則係審判結果認定之問題。被 告主張原告提起本件確認訴訟，欠缺當事人之適格，依前所 述，應非可採。惟有關原眷戶權益之繼受，國軍老舊眷村改 建條例第5條規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅 及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優 先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權 益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在2人以上者，應 於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管 機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中 華民國85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於 本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本 條例修正施行之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示 由1人承受權益。本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改 建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第2項但書辦理權 益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」，是以原眷戶 權益係公法上之一身專屬權，原眷戶死亡者，其權益並非當 然由其繼承人繼承，而應依據國軍老舊眷村改建條例等規定 ，由原眷戶之配偶或子女申辦權益承受或權益接替，如未辦 理權益承受或權益接替者，則喪失承受之權益。經查，本件 原告是否繼受其父李鏡江之原眷戶權益一節，已為被告所否 認，原告對於繼受該原眷戶權益之事實，亦未舉證以實其說 ，則其主張其父死亡後由其承受其父原眷戶之法律上地位， 即非有據，並不足採。再者，行政程序法第111條規定：「
行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處 分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書 者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可 之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。 六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權 限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」；又「行政程序 法第111條所規定行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵 說，第1至6款為重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯 之概括規定。所謂『重大明顯』之瑕疵，係指其瑕疵之程度 ，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其 瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。」，最 高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨可參。查本件系爭 書函之緣由，依審理原告與被告間眷舍事件之最高行政法院 97年度裁字第3683號裁定所載：「本件訴外人李鏡江（抗告 人之父即原告之父）生前任職軍管區司令部時，獲配『博愛 新村』眷舍，民國82年辦理改建時，即依『博愛新村』原眷 戶身分參加重建，並依『國軍老舊眷村重建試辦期間作業要 點』第5項、執行要領二、土地價款之計算與運用(二)、(三 )，領取輔助購宅款，由軍管區司令部核定配售『博愛新村 』完成重建房舍乙戶。另李鏡江於服務相對人（即被告情報 局）期間，核配於『懷德新村』公有土地上自費興建眷舍， 該新村經於82年9月1日計畫重建，李鏡江於86年2月24日再 以『懷德新村』原眷戶身分簽署申請書，領取輔助購宅款， 價購『懷德新村』重建房舍乙戶。相對人以88年10月22日（ 88）祥祉字第13063號函查覆李鏡江略以其曾獲配博愛新村 眷舍，相對人遂依軍管區司令部88年11月10日（88）忠相字 第3578號函謂李鏡江為該部『博愛新村』列管之眷戶及89年 3月9日『懷德新村原眷戶李鏡江先生重複配舍訪談紀錄』， 認李鏡江重複核配兩戶眷舍，違反國防部訂頒『國軍軍眷業 務處理辦法』第38條第1項之規定，除於89年3月10日以郵局 存證信函告知外，另以89年3月16日（89）品白字860 0號函 （即系爭書函），註銷李鏡江『懷德新村』原眷戶身分及輔 導購宅權益，……」等語以觀，系爭書函（本院卷證1）係 主管機關被告情報局以原告之父李鏡江重複核配兩戶眷舍， 違反國防部訂頒「國軍軍眷業務處理辦法」第38條第1項規 定，所為依規定註銷李鏡江「懷德新村」原眷戶身分及輔導 購宅權益之行政處分，經核並無行政程序法第111條所列： 一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式 作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。 四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩
序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之 規定或缺乏事務權限者等事由，亦無所列：七、其他具有重 大明顯之瑕疵者之事由，則本件原告主張系爭書函為無效云 云，揆諸前揭規定及說明，尚乏所據，為無理由，應予駁回 。
八、原告聲明第⒉⒊項亦無理由：
按最高行政法院98年度判字第946號判決意旨以：「……『 確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴 訟或一般給付訴訟者，不得提起之。』行政訴訟法第6條第3 項定有明文。本條項規定，包含確認公法上法律關係存在或 不存在之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，亦不得提起之。 由以上規定可知，確認公法上法律關係成立或不成立（存在 或不存在）之訴訟，僅具有補充性。蓋公法上法律關係爭議 如因行政處分而生，自應就其所爭執行政處分之適法性，提 起撤銷訴訟，以排除違法行政處分之效力，而免除其束縛， 並同時釐清其公法關係之爭議，始符訴訟經濟及有效救濟原 則，且為防止當事人迴避撤銷訴訟期間及訴願前置的限制， 自應認當事人於爭議發生時即不能循撤銷訴訟以求解決者， 始得提起確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在 ）之訴。……」；103年度裁字第667號裁定意旨以：「…… 法律關係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法 性存有爭議，本得提起撤銷訴訟請求救濟而怠於提起，聽任 行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行 政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在） ，將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及 撤銷訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，……」。查本 件原告聲明第⒉項：確認「懷德新村」房屋為被告情報局與 軍備局列管眷村之公法上法律關係不成立。聲明第⒊項：確 認被告情報局與軍備局為「懷德新村」建築基地(臺北市士 林區芝山段1小段398、399地號土地)管理機關公法上法律關 係不成立。其中原告主張聲明第⒉項被告等將系爭「懷德新 村」房屋列管為眷村之公法上行為，及聲明第⒊項被告等以 管理機關將系爭土地納為「懷德新村」建築基地之公法上行 為，若屬行政處分，而有違法損害原告權益之情形，並非不 得依法提起撤銷訴訟（行政訴訟法第4條參照），以資救濟 ，原告捨此不由，已自承未曾對於聲明第⒉⒊項提起撤銷訴 訟（參見本院107年8月30日言詞辯論筆錄第5頁），其逕行 提起上開確認公法上法律關係不成立之訴訟，亦有違反確認 訴訟補充性之立法規範之情事，先予敘明。次按行政訴訟法 第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關
係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政 處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」；又最高 法院49年台上字第1813號民事判例意旨以：「確認法律關係 成立或不成立之訴，以確認現在之法律關係為限，如已過去 或將來應發生之法律關係，則不得為此訴之標的。」。準此 ，原告提起確認訴訟，請求確認已過去或將來應發生之法律 關係成立或不成立，即難謂有即受確認判決之法律上利益， 應為法所不許。經查，現在已沒有懷德新村，現在定名為懷 德新城，系爭臺北市士林區芝山段1小段398、399地號土地 ，過去是登記為中華民國，現在都登記為私人所有等情，已 據原告陳述綦詳（參見本院107年8月30日言詞辯論筆錄第4 、5頁），而被告等亦陳稱被告情報局從來即非系爭2筆土地 之管理機關，被告軍備局現亦已非系爭2筆之管理機關等語 ，依兩造所述，足見原告聲明第⒉⒊項無非係在請求確認已 過去之公法上法律關係不成立，觀諸前揭規定及說明，其提 起該等確認訴訟，尚無即受確認判決之法律上利益，乃欠缺 權益保護必要，應併以判決駁回之（最高行政法院107年度 裁字第1226號裁定意旨參照）。
九、從而，原告提起本件行政訴訟，訴之聲明請求：⒈確認被告 國防部軍事情報局89年3月16日（八九）品白字第8600號書 函無效，為無理由；請求：⒉確認「懷德新村」房屋為國防 部軍事情報局與軍備局列管眷村之公法上法律關係不成立， 及⒊確認國防部軍事情報局與軍備局為「懷德新村」建築基 地(臺北市士林區芝山段1小段398、399地號土地)管理機關 公法上法律關係不成立，亦為無理由，均應駁回。十、本件判決基礎之事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法， 經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。原 告復聲請調取系爭房屋建築基地等買賣契約法律關係等相關 文書如其前開聲請調查證據所述，核無必要，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判
決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日 書記官 陳清容