高雄高等行政法院判決
106年度訴字第347號
民國107年5月2日辯論終結
原 告 永成物料有限公司
代 表 人 蔡鎮州
訴訟代理人 王炳人 律師
被 告 嘉義縣政府
代 表 人 張花冠
訴訟代理人 柯凱譯
蔡孟謙
謝順益
上列當事人間工廠管理輔導法事件，原告不服經濟部中華民國10
6年6月23日經訴字第10606305740號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要︰
原告前於民國101年11月13日依「未登記工廠補辦臨時工廠 登記辦法」之規定，向被告申請補辦臨時工廠登記，經被告 審核，以102年2月6日府經工商字第1019100130號函核准登 記在案，核准登記之臨時工廠登記編號為T0000000號，廠址 ：嘉義縣○○鄉○○村○○○000○00號（下稱系爭工廠） ，主要產品：087動物飼料配製業（動物用飼料油、渣）， 有效期間至106年6月2日止。嗣被告於104年7月28日派員至 系爭工廠查訪，未見有加工製造情形，乃以104年8月5日府 經工商字第1040140369號函知原告倘系爭工廠自被告查報停 工日（即104年7月28日）起自行停工超過1年，將視同歇業 ，並依工廠管理輔導法第20條相關規定辦理。嗣被告再於10 5年7月29日及同年8月19日至系爭工廠查訪，現場仍無從事 製造加工之情形，遂以105年9月9日府經工商字第105016981 9號函請原告應依法申請歇業，且於同年10月17日以府經工 商字第1050197892號函請原告陳述意見，經被告審酌其陳述 內容與相關卷證資料，核認系爭工廠已自行停工超過1年， 爰依工廠管理輔導法第20條第2項第1款規定，以105年11月1 日府經工商字第1050203946號函廢止其臨時工廠登記之處分 （下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨：
⒈原告之系爭工廠，雖然從104年7月28日開始停工，但本件 是因為正義股份有限公司（下稱正義公司）違反食品安全 衛生管理法案件而遭到波及，導致原告遭到臺灣嘉義地方 法院檢察署（下稱嘉義地檢署）偵辦違反食品安全衛生管 理法之刑事案件，而將上開系爭工廠內所有機具、生產設 備、包含土地在內全部查扣住，該刑事案件雖經臺灣嘉義 地方法院（下稱嘉義地院）103年度訴字第567號刑事判決 在案，有該案刑事判決為證（本院卷第55頁）。 ⒉又原告遭檢察官及法院查扣的證據資料所示（本院卷第63 頁-第109頁），其中責付保管單上面所載的永成油脂有限 公司與原告均係由蔡鎮州所經營，營業的工廠即係在系爭 工廠地址，兩公司皆為嘉義地院103年度訴字第567號（此 為檢察官提起公訴後，由嘉義地院受理審理之刑事案號） 之被告，因此，查封後責付保管之物品亦包含原告所有之 工廠器具及物品在內。依據責付保管單上所載之內容及所 附之現場查封封條照片，可知嘉義地檢署所查封之物品包 含系爭廠區內之全部油槽、大貨車、油罐車、炸油槽、除 油槽、鍋爐等全部廠房營運設備，另外系爭廠房所在地之 土地（登記在負責人蔡鎮州名下）亦全部遭到嘉義地檢署 查封登記，此有土地登記謄本為證（本院卷第111頁-第11 6頁）。況且，上開物品遭嘉義地檢署查封後，原告在刑 事案件第二審審理時始先後在105年5月及7月具狀向臺灣 高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）聲請發還扣押物， 但兩次聲請皆遭臺南高分院裁定駁回，拒絕發還扣押物， 此有臺南高分院105年度聲字第364號刑事裁定、105年度 聲字第521號刑事裁定為證，而臺南高分院104年度上訴字 第718號刑事案件於107年3月15日宣判，其中永成油脂有 限公司、原告獲判無罪，但由於公司負責人蔡鎮州及經理 蔡耀鋐仍遭刑事法院認定其等有幫助正義公司犯罪為由， 判處有罪，因此，蔡鎮州、蔡耀鋐2人目前已經針對臺南 高分院104年度上訴字第718號判決提起上訴至最高法院。 ⒊因此，原告雖然未遭到法院勒令停工，但是由於廠房、設 備、大貨車、器具及土地全部都遭到法院查扣住，換言之 ，亦即整個系爭工廠全部都被司法機關查扣住，試問，在 整個系爭工廠都被查扣住而動彈不得的情況下，原告如何 能在系爭工廠繼續營運使用，故司法機關的查扣處分實已 讓原告在事實上完全無法營運使用，其實際上產生的效果 與司法機關強制勒令停工之結果並無差異。再者，系爭廠 房在未遭司法機關查扣前，每月都是有盈餘，都有賺錢，
原告焉有可能會捨棄賺錢的廠房設備而故意停工不運作？ 原告無法繼續運作是很無奈的，是完全不可歸責於原告， 此是因為全部的物品都遭到司法機關查扣，而且訴訟期間 原告亦曾向法院請求發還扣押物，但都遭到法院拒絕，已 如前述。因此，原告並非是自行停工或自願停工，完全不 符合工廠管理輔導法第20條所謂「自行停工」之定義甚明 ；且原告絕非是故意或過失而不繼續復工營運，故無可歸 責於原告之事由。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨：
⒈本件原告於104年7月28日起自行停工，超過1年仍未復工 ，上開事實有被告105年8月19日勘查紀錄影本附本院卷（ 第178頁）可稽，況被告以105年10月17日府經工商字第10 50197892號函請原告陳述意見，原告之陳述意見書內容， 被告認不影響原告已自行停工之事實；蓋「自行停工」之 意旨，依99年6月2日修正公布「工廠管理輔導法」第20條 規定之立法理由說明：「第2項第1款有關無法復工之正當 理由及第2款規定之『繼續』製造加工行為，在現行實務 認定上易滋生爭議，爰於第2項第1款增列『自行』停工之 文字，以區別因他案勒令停工者……。」是以，「自行停 工」係為區別因「他案勒令停工」。經查，本件並未遭受 他案勒令停工之處分，即屬自行停工。又查，本件前經專 案請示經濟部，案經經濟部中部辦公室105年6月30日經中 一字第10531333510號函（本院卷第188頁）復被告略以︰ 「有關工廠管理輔導法第20條第1項第1款規定……所稱『 自行停工』係指工廠所屬事業之意思，停止製造、加工行 為，爰此，案內所陳工廠經貴府現勘未見有製造、加工情 形，倘該工廠無法證明係因受司法機關之調查及停工命令 而停工，則適用前開規定。」原告僅空言主張系爭工廠業 經法院審理，未能提出任何受司法機關之調查及停工命令 而停工之有利事證以實其說，原告之主張，實無可採。 ⒉另查，工廠管理輔導法第20條規定之立法目的，在於工廠 登記證，可為租稅減免優惠、物品出口、參加投標及進口 原料等之憑證，為防止歇業工廠之登記證作非法使用，而 賦予主管機關對於歇業及自行停工超過1年之工廠，以公 權力介入，許為必要之管制處置。換言之，廢止工廠登記 之措施，並非以處罰行為人過去違反行政法上義務之行為 目的，係為確保工廠營運狀況符合實際現況，避免工廠已 歇業，仍作憑證之使用或作非法使用，由被告所為之一種
行政管制措施，此與行政罰法第2條所稱之「裁罰性不利 處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為 之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰，自無行 政罰法第7條第1項非出於故意或過失者不予處罰規定之適 用。
⒊本件原告主張系爭工廠業經法院審理停止營運，係純粹配 合刑事司法案件之調查云云。就此，被告為詳查對原告有 利及不利事項一律注意，前以106年3月16日府經工商字第 1060050439號函詢嘉義地院（本院卷第191頁），就嘉義 地院103年度訴字第567號刑事判決案是否涉有判決原告停 工一案詢問。經嘉義地院於106年3月20日以嘉院國刑良10 3訴567字第1060003674號函（本院卷第192頁）回覆︰「 本院103年度訴字第567號刑事案件，僅就有永成物料有限 公司（即本件原告）違反刑罰部分予以判決，未涉有停工 與否之判斷。」爰此，原告所陳事由，核無受司法機關之 調查及停工命令而停工之情事，原告之主張，難謂可採。 ⒋又原告主張系爭工廠因涉食安、詐欺等刑事案件，遭查扣 機具或設備，致有限制或禁止使用云云，說明如下：扣押 （或查封）系爭工廠併施加封條之單位為嘉義地院、嘉義 地檢署及法務部行政執行署嘉義分署，而有關嘉義地院查 封之封條，其所載注意事項為「本件查封物品，禁止債務 人移轉或為其他處分，如有損壞、除去污穢查封或為違背 其效力之行為，依法處罰。」準此，檢察機關為避免偽造 、變造證據或證據滅失之虞，對於系爭工廠機器設備加以 扣押（或查封）以為禁止處分或證據保全之用，且臺南高 分院107年3月15日104年度上訴字第718號刑事判決亦未宣 告沒收，足見扣押（或查封）上開機器設備僅是保全證據 而已，該封條並未載有限制或禁止使用等語；倘為法務部 行政執行署封條，依強制執行法第78條規定由債務人以外 之人保管者，執行法院得許債務人於必要範圍內管理或使 用。故原告訴稱系爭工廠內機具、生產設備、包含土地在 內全部被扣住……本人不敢擅自動用云云，顯與扣押（或 查封）效力意旨不符。故相關器材或設備使用與否，純屬 系爭工廠所屬事業之意思，原告之訴實屬無據等語，資為 抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告就原告之工廠登記為廢止之處分是否適法？五、本院之判斷：
㈠前提事實：如爭訟概要所載各情，有被告104年8月5日府經 工商字第1040140369號函、105年9月9日府經工商字第10501
69819號函，105年10月17日府經工商字第1050197892號函、 原處分、訴願決定書在卷可稽，堪以認定。
㈡依工廠管理輔導辦法第20條(如附錄法條)可知，廢止工廠登 記之前提乃工廠已歇業，而工廠管理輔導辦法並將兩種工廠 客觀上呈現之外在事實，擬制為歇業，其中第20條第2項第2 款規定：「工廠主要生產設備已搬遷，經主管機關認定無製 造、加工之事實。」得依工廠負責人將設備搬遷之外在行為 認定，固無疑義。至其第1款規定：「有事實足以認定工廠 自行停工超過1年」是否僅以客觀上未營運、生產超過1年， 即逕認定「自行停工」，不無疑義。然從條文規範「自行」 停工，工廠停工逾1年，自以出於負責人無經營之意思為必 要，若工廠負責人停工係受其他司法或行政機關處分之管制 ，客觀上無法繼續經營，即非屬「自行停工」自明。參諸本 條99年6月4日修正之立法理由以：「第2項第1款有關無法復 工之正當理由（按原條文規定為：一、有事實足以認定工廠 已停工超過1年者。但工廠有正當理由無法復工，報經主管 機關核准者，不在此限。）……，在現行實務認定上易滋生 爭議，爰於第2項第1款增列『自行』停工之文字，以區別因 他案勒令停工者，……」亦將因他案勒令停工者排除於「自 行歇業」之範圍，是「自行停工」係指出於工廠負責人之意 思者而言。同此意旨，經濟部中部辦公室105年6月30日經中 一字第10531333510號函就被告關於認定「自行停工」之疑 義，略以：「有關工廠管理輔導法第20條第1項第1款規規定 所稱『自行停工』係指工廠所屬事業之意思，停止製造後、 加工行為」即屬正確之法律闡釋，而得適用。
㈢次按可為證據或得沒收之物，得扣押之。扣押物若無留存之 必要者，不待案件終結，應以法院之裁定或檢察官命令發還 之。扣押物因所有人、持有人或保管人之請求，得命其負保 管之責，暫行發還。扣押物未經諭知沒收者，應即發還；但 上訴期間內或上訴中遇有必要情形，得繼續扣押之。刑事訴 訟法第133條第1項、第142條第1項前段、第2項、第317條分 別定有明文。而所謂扣押物無留存之必要者，乃指非得沒收 之物，且又無留作證據之必要者，始得依前開規定發還；惟 倘扣押物尚有留存之必要者，即得不予發還；又該等扣押物 有無留存之必要，並不以經確認可為證據或係得沒收之物為 必要。且法院審理時，有無繼續扣押必要，應由審理法院依 案件發展、事實調查，予以審酌。是刑事訴訟程序中經檢察 官或法院扣押之物，未經法院裁定或檢察官命令發還前，均 屬具證據價值或基於保全將來執行之物，扣押物之所有人， 無從為利用或處分。
㈣經查，原告在設置系爭臨時工廠，作為油脂之榨油、儲放及 載送油脂場所。另訴外人永成油脂有限公司並無實際營運場 所，與原告共同使用六腳鄉工廠儲油、載送油脂，103年間 因違反食品安全衛生管理法案件，系爭工廠（原告及訴外人 永成油脂有限公司）所屬油槽、煙囪、堆高機、吸油槽、榨 油槽、大貨車、儲油筒、小型鍋爐等82項器具，於同年10月 16日偵查中經嘉義縣警察局及嘉義地檢署查扣在案，有責付 保管單、查封現場照片在卷可參（見本院卷第63-109頁）。 嗣原告代表人因執行業務觸犯102年6月21日修正生效之食品 衛生管理法第49條第1項之罪，各科罰金新台幣200萬元、30 0萬元等（共6罪）及將未扣案與永成油脂有限公司之犯罪所 得宣告連帶沒收，亦有嘉義地院103年度訴字第567號刑事判 決在卷可參。另外系爭廠房所在地之土地（登記在負責人蔡 鎮州名下）亦全部遭到嘉義地檢署查封登記，有土地登記謄 本為證（本院卷第111頁-第116頁），則依此系爭工廠所有 油脂生產之機具均遭查扣，參照上開本院對刑事扣押效力之 說明，原告客觀上並無法從事生產。再原告於上開刑事案件 上訴後，曾於105年7月具狀向臺南高分院聲請發還扣押物， 經該院以：「在本案尚未確定前，若逕將附件扣押之油槽、 煙囪、堆高機等物，顯有礙將來本案審理及判決之執行。茲 為確保日後審理之需要及保全將來執行之可能，本院認有繼 續扣押附件所示油槽、煙囪、堆高機等物（詳如編號1-71、 79-82所示），尚難在案件未確定前先行發還，故被告蔡鎮 州之聲請為無理由。」駁回其發還扣押物之請求，此有臺南 高分院105年度聲字第521號刑事裁定在卷可憑（本院卷第13 1頁-第134頁），是原告所有工廠內上開扣押物於刑事案件 終局確定前，仍受因具證據或屬得沒收之物之扣押命令拘束 ，自無從為投入生產之使用，故被告以關於原告是否因經法 院勒令停工一節曾函詢嘉義地院，該院覆以︰「本院103年 度訴字第567號刑事案件，僅就有永成物料有限公司（即本 件原告）違反刑罰部分予以判決，未涉有停工與否之判斷。 」認原告並無因司法機關之調查及停工命令而停工之情事， 乃昧於工廠負責人仍受扣押命令拘束之實情，而就法院回函 作片面字義之解讀，自不可採。
㈤再者，原告系爭工廠所屬生產機具，因涉及違反食品安全衛 生法刑事案件，於103年10月16日均遭扣押，已如前述，而 被告於104年7月28日勘查時記載：「現址為一食品製造業， 主要產品動物飼料配製業臨時工廠登記在案，今日於現場勘 查時現場未見有加工、製造事實，業者陳述目前廠內機器設 備因刑事查扣無法進行加工製造行為，將自行自即日（104
年7月28日）起停工1年處理廠內事務。」105年7月29日勘查 時記載：「……臨時工廠，前經本府104年8月5日以府經工 商字第1040140369號含查報停工（即104年7月28日自行停工 ），今日現勘未見人員、車輛進出」、105年8月19日勘查記 錄會勘單位經濟發展處工商發展科以：「經查該公所所營臨 時工廠前經本府104年8月5日以府經工商字第1040140369號 函查報停工（即104年7月28日起）自行停工在案，今日現勘 未見有製造加工情形，屬停工狀態」「業者意見記載：查扣 中，無法復工」（見本院卷第175-178頁），依上開勘查記 錄之記載，均足認原告未繼續生產、停工，係因生產之工具 遭查扣，非「自行停工」，然被告於適用工廠輔導管理辦法 第20條第2項第2款之規範時，仍將上開現勘事實認與「自行 停工」要件相符。是被告就「自行停工」事實認定，既非正 確，其所導出之法律效果即廢止原告工廠登記之處分，即屬 有誤。
㈥綜上所述，本件原處分於涵攝工廠管理輔導辦法「自行停工 」要件時，未正確認定事實，致未能正確適用工廠管理輔導 辦法關於撤銷工廠登記之規定。原處分即有違誤，訴願決定 未予糾正，亦有未洽，原告求為撤銷，為有理由，爰由本院 將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 ，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，一併敘 明。
六、結論：原處分及訴願決定違法。原告訴請撤銷，為有理由， 應予准許。
中 華 民 國 107 年 5 月 17 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋
法官 黃 堯 讚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
書記官 江 如 青
附錄法條：
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│工廠管理輔導│第20條 │（第1項）工廠歇業者，應申報主 │
│法 │ │管機關，未申報者，由主管機關逕│
│ │ │為廢止其工廠登記。 │
│ │ │（第2項）工廠有下列情形之一者 │
│ │ │，視同歇業： │
│ │ │一、有事實足以認定工廠自行停工│
│ │ │ 超過1年。 │
│ │ │二、工廠主要生產設備已搬遷，經│
│ │ │ 主管機關認定無製造、加工之│
│ │ │ 事實。 │
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