臺灣新竹地方法院民事判決 106年度簡上字第26號
上 訴 人 徐韻英
訴訟代理人 余欽博律師
被上訴人 財政部國有財產署中區分署
法定代理人 吳文貴
訴訟代理人 許禎彬
複代理人 彭成青律師
上列當事人間確認租賃關係存在事件，上訴人對於中華民國105
年12月16日本院新竹簡易庭105 年度竹簡字第400 號第一審簡易
判決不服，提起上訴，本院於106 年8 月16日辯論終結，判決如
下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人之主張，除與原審相同茲予援用外，另補稱： ⒈因農地改良需求而載運適合農作物之土壤填築或翻動系爭 土地之土石，且被上訴人所屬新竹辦事處函覆略以「本案 為國有土地…請確實遵照新竹市政府核定之施工計畫書內 容辦理農地改良且不得藉機超挖土石外運或回填廢棄物」 ，及新竹市政府以函表示無意見。是上訴人所為係為農地 之改良需求而載運適合農作物之土壤填築或翻動系爭土地 內之土石，為依法申請並善意改良農地之行為，與故意堆 置土石方之行為而有違區域計畫法所欲處罰之情不同。 ⒉承上，上訴人接到上開函文後，委請世峰公司積極清除土 石方3,000 立方公尺，新竹市政府亦同意備查，足認上訴 人確有依主管機關之要求積極辦理清除土方，實無違反區 域計畫法第22條之主觀犯意，更遑論有違反租賃契約。 ⒊104 年9 月23日會勘現場被上訴人所屬新竹辦事處承辦人 員就違反區域計劃法當場表示無意見，而新竹市政府發函 表示上訴人違反該法，因此就上訴人是否違反區域計畫法 上開兩機關有不同之意見。
⒋就上訴人及余錫洲究竟有無在系爭土地上堆置土方之行為 ，在被上訴人發函終止租約後，被上訴人所屬新竹辦事處 承辦人員及新竹市政府對於105 年7 月6 日會勘結論：「 有關土方高度恢復原狀乙節，因卷查僅有102 年照片，且 僅局部範圍，無法呈現整筆土地原來之高度，爰請國產署 認定回復原狀之高度」，因此對於土方之高度無明確資訊 ，無從認定上訴人有堆置土石方之行為，因此被上訴人依 此終止租約顯無依據，應不可採。原審忽略上開結論，率
以「經新竹政府農業主管機關認定現場推填土方三米高並 予夯實，且大面積填土高出鄰地2 公尺…」等而認定上訴 人有堆置土石之行為，其判決顯有違背證據法則之違誤甚 明。
⒌有關鐵皮屋搭建及鋪設水泥地部分，裁處書認定係有違誤 ，上訴人業已依主管機關通知改善完成，被上訴人以此理 由終止租約，自屬無據。原審判決就此部分所為認定，亦 有違誤。
⒍上訴人接到新竹市政府104 年5 月14日函，於22日提出陳 情：「現況設施係作為農業使用之附屬設施，並經新竹市 東區公所98年3 月19日取得農業用地容許作農業設施同意 書」，並經立法委員高志鵬於104 年5 月22日召開調解會 ，新竹市政府與上訴人在立法委員調解時達成協議，但新 竹市政府未遵守協議，逕於104 年6 月1 日裁罰新台幣（ 下同）30萬元，有違協議之結論。上訴人則積極依協議結 論就搭建鐵皮屋及鋪設水泥提出展延申請，實難認上訴人 有何違反區域計畫法之主觀犯意。上開協議經兩造簽名， 應有拘束兩造之效力，被上訴人事後以相同理由終止租約 ，顯有違誠信原則，其終止租約係屬無理。
⒎上訴人因積極改善系爭土地上之農機具室、農業資材室及 自用堆肥等設施（即鐵皮屋部分），新竹市政府於104 年 8 月5 日函確認已改善完成。被上訴人再以此終止租賃契 約，自屬無據。原判決就此部分之認定，亦有違誤甚明。 ⒏兩造就被上訴人終止契約是否合法，有激烈爭執，為明上 訴人是否確有違反租約堆置土石及上訴人未依規定改善等 情，兩造有所爭議且依相關機關之發函、會勘紀錄，及會 議內容有歧異，且為被上訴人終止租約之主要理由，上訴 人於106 年5 月2 日請求履勘現場，未獲准許，因本案所 涉財產權侵害甚大，本案實有由法院會同主管機關至系爭 土地之現場履勘之必要，以維上訴人之權益。
二、被上訴人則引用原審之主張與抗辯。
三、原審為上訴人全部敗訴判決，上訴人全部聲明不服，提起上 訴，上訴聲明為：㈠原判決廢棄。㈡確認上訴人與被上訴人 間就坐落於新竹市千甲段1122-3、1122-5、1122-6、1122-7 、1122-8地號土地自民國105 年4 月14日起至107 年12月31 日止之租賃關係存在。㈢第一、二審訴訟費用均由被上訴人 負擔。被上訴人則答辯聲明：上訴駁回。第二審訴訟費用由 上訴人負擔。
四、兩造不爭執事項
⒈上訴人於97年12月5 日向被上訴人承租坐落新竹千甲段11
22-3、1122-5、1122-6、1122-7、1122-8地號土地（下稱 系爭土地），並簽訂國有耕地放租租賃契約書（下稱系爭 租約），約定租期自98年1 月1 日起至107 年12月31日止 （原審卷第15頁）。
⒉系爭租約第4 條第7 項約定：「承租人（即上訴人）應以 善良管理人之注意，保管租賃物，並保持其生產力，如有 下列情形之一者，無論為承租人所為或第三人所為，承租 人應負回復原狀之義務：1.堆置雜物。2.掩埋廢棄物。3. 採取土石。4.破壞水土保持。5.其他違反租賃物之效能之 使用」（原審卷第18頁）。
⒊系爭租約第4 條第9 項第1 款：「承租人使用租賃耕地， 應受下列限制：1.不得作違背法令或約定用途之使用」、 同條第19項第9 款及第10款：「租賃耕地有下列情形之一 時，放租機關得終止租約：…9.依法令規定得終止租約時 。10. 承租人違背本租約約定時。…」（原審卷第18頁） 。
⒋系爭租約第5 條第4 項約定：「承租土地，承租人確係自 任耕作，種植農作物使用，無擅自變更使用情事，如有虛 偽不實，願負法律責任，並承認租約無效，交還土地，絕 無異議」（原審卷第18-19 頁）。
⒌系爭租約第5 條第8 項規定：「承租人因租賃土地地勢低 漥須整地填土，切結回填之土石非為有毒廢棄物或廢棄土 方，如有虛偽不實，願回復土地原狀，負賠償責任…」。 ⒍上訴人於102 年8 月15日向石樺企業股份有限公司（下稱 石樺公司）購買土方，並簽立合約，做為土地改良之用， 合約內容第5 條亦明定「本案載運土方需由甲方（即石樺 公司）之砂石廠出廠，甲方不得夾帶砂、石、磚、瓦、混 凝土塊、營建剩餘土石方、或其他有害物質等。」（原審 卷第31-38 頁）。
⒎104 年5 月11日新竹市○○段000000地號非都市土地違反 區域計畫法違規聯合會勘紀錄會勘紀錄結論所載「1 、本 案現況照片如附件。2 、本案現場未經核准鋪設水泥、堆 置土石方行為，經農業單位認定已違規農業使用，依地政 事務所協助測量面積為45805.11平方公尺將依區域計畫法 裁處。3 、另行為人所陳建物範圍，請地政事務所協助測 量實際面積（即A 、B 、C 部分），提供本府農業單位及 工務單位查明是否符合農業設施及建築管理相關規定。」 ⒏上訴人使用系爭土地因違反區域計畫法第15條第1 項暨非 都市土地使用管制規則第6 條規定，遭主管機關新竹市政 府依區域計畫法第21條規定裁罰並限期改善及回復原狀在
案，惟上訴人僅繳納裁罰款並未改善及回復原狀，且另向 新竹市政府申請展延改善之期限，新竹市政府遂以105 年 3 月4 日府地用字第1050038992號函文否准上訴人展延改 善期限之申請，並以上訴人違反區域計畫法第15條第1 項 且不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀，依區 域計畫法第22條規定移送新竹地方法院檢察署偵辦。 ⒐上訴人因使用系爭土地之行為經主管機關新竹市政府裁罰 確定，被上訴人因而終止系爭租約。
⒑上訴人在系爭土地上搭建鐵皮屋等之使用面積，經新竹市 政府區分鐵皮屋、綠地、水池及土石方堆置之位置與面積 ，而於104 年5 月份繪製使用現況套繪地籍圖在案。 ⒒上訴人於105 年3 月23日就剩餘土方部分委請世峰公司負 責辦理清除工程所產生之土石方1000立方公尺並由世峰公 司向新竹市政府提出聲請，新竹市政府業於105 年3 月25 日以府工建字第1050054252號函同意核備。 ⒓系爭土地為被上訴人所屬之財政部國有財產署管理之非都 市國有土地，使用編定為特定農業區農牧用地，此有土地 登記謄本在卷可稽（見原審卷第72頁）。
⒔上訴人於租賃期間，在系爭土地上搭建鐵皮屋、鋪設水泥 地及堆置土石方等違規使用，經新竹市政府於104 年4 月 23日會同被上訴人所屬新竹辦事處、新竹市東區區公所、 系爭土地現場管理人余錫洲等現場履勘，於同年5 月4 日 以府地用字第1040072993號函通知上訴人，以上訴人涉有 違反區域計畫法第15條第1 項暨非都市土地使用管制規則 第6 條規定，命上訴人於文到15日內以書面提出非違規使 用之陳述意見或證明文件；同年5 月11日，新竹市政府聯 合取締小組再至現場會勘測量結果，認上訴人違規鋪設水 泥地、堆置土石方等使用面積約4.5805公頃。 ⒕上訴人主張鐵皮屋3 棟已取得新竹市東區區公所98年3 月 19日東經字第0980003335號核准農業設施使用同意書、堆 置土方係為改善土質及地勢低窪狀況等情，有關堆置土方 部分，經新竹市政府農業主管機關認定現場堆填土方達三 米高並予夯實，且大面積填土高出鄰地約2 公尺、影響鄰 近灌溉排水設施或妨礙週遭農作耕作，另所填土方亦多有 石礫，難認符合農業經營所需填土整地樣態或為改善地勢 低窪情況；又現地鋪設水泥搭建鐵皮屋等部分，依新竹市 東區區公所104 年5 月26日東經字第1040009119號函，亦 認定鐵皮屋3 棟之農機具室未放置農機具，農業資料室未 放置農藥、種子、器皿、農產品等使用；堆肥舍未有處理 堆肥原料，且使用面積均超過原核定面積，已違反原核定
目的使用等情，故新竹市政府乃於104 年6 月1 日以府地 用字第1040087140號裁罰30萬元，並命於裁處書送達之翌 日起3 個月內依規變更使用或清除地上物回復原狀。 ⒖對附表記載函文之發文者、日期、主旨、說明等內容，形 式上不爭執。
五、本院之判斷：
⒈上訴人主張其於97年12月5 日向被上訴人承租系爭土地並 訂有系爭租約。約定租期自98年1 月1 日起至107 年12月 31日止。嗣被上訴人於租賃期間以上訴人違反區域計畫法 暨非都市土地使用管制規則相關規定及違反系爭租約約定 ，而於l05 年4 月14日以函通知上訴人終止系爭租約等情 ，業據提出系爭租約及被上訴人新竹辦事處l05 年4 月14 日台財產中新二字第10526007270 號函為證（見原審卷第 15-20 頁），並為被上訴人所不爭，自堪信為真正。 ⒉上訴人又主張被上訴人片面終止系爭租約不合法，兩造間 之系爭契約仍然存在等情，則為被上訴人所否認，並以因 上訴人在系爭土地上搭建鐵皮屋、鋪設水泥地及堆置土石 方等使用，違反區域計畫法第15條第1 項暨非都市土地使 用管制規則第6 條規定為由，依系爭租約第4 條第9 項第 1 款、第19項第9 款及第10款約定終止系爭租約，其合法 終止租賃契約等情置辯。經查：
㈠按凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。 土地法第82條前段定有明文。又按區域計畫公告實施後 ，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市 ）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土 地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關 核備後，實施管制；非都市土地經劃定使用分區並編定 使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使 用；違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄 市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得 限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀 。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢 復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、 封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由 土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰 鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。區 域計畫法第15條第1 項前段、第21條及非都市土地使用 管制規則第6 條第1 項前段亦有明文。復依系爭租約第 4 條第9 項第1 款約定「承租人使用租賃耕地，應受下 列限制：1.不得作違背法令或約定用途之使用」、同條
第19項第10款約定「租賃耕地有下列情形之一時，放租 機關得終止租約：…⒑承租人違背本租約約定時。…」 。是依系爭租約第4 條第9 項第1 款約定，承租人如有 違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制規 則第6 條第1 項前段之管制使用土地者，出租人自得依 系爭租約第4 條19項第10款終止租約。
㈡查系爭土地為被上訴人所屬之財政部國有財產署管理之 非都市國有土地，使用編定為特定農業區農牧用地，此 有土地登記謄本在卷可稽（見原審卷第72頁）。而上訴 人於租賃期間，在系爭土地上搭建鐵皮屋、鋪設水泥地 及堆置土石方等違規使用，經新竹市政府於104 年4 月 23日會同被上訴人所屬新竹辦事處、新竹市東區區公所 、系爭土地現場管理人余錫洲等現場履勘，乃於同年5 月4 日以府地用字第1040072993號函通知原告，以上訴 人涉有違反區域計畫法第15條第1 項暨非都市土地使用 管制規則第6 條規定，命上訴人於文到15日內以書面提 出非違規使用之陳述意見或證明文件；同年5 月11日， 新竹市政府聯合取締小組再至現場會勘測量結果，認被 上訴人違規鋪設水泥地、堆置土石方等使用面積約4.58 05公頃。上訴人雖主張鐵皮屋3 棟已取得新竹市東區區 公所核准農業設施使用同意書、堆置土方係為改善土質 及地勢低窪狀況等情，惟有關堆置土方部分，經新竹市 政府農業主管機關認定現場堆填土方達三米高並予夯實 ，且大面積填土高出鄰地約2 公尺、影響鄰近灌溉排水 設施或妨礙週遭農作耕作，另所填土方亦多有石礫，難 認符合農業經營所需填土整地樣態或為改善地勢低窪情 況；又現地鋪設水泥搭建鐵皮屋等部分，依新竹市東區 區公所認定鐵皮屋3 棟之農機具室未放置農機具，農業 資料室未放置農藥、種子、器皿、農產品等使用；堆肥 舍未有處理堆肥原料，且使用面積均超過原核定面積， 已違反原核定目的使用等情，故新竹市政府裁罰30萬元 ，並命於裁處書送達之翌日起3 個月內依規變更使用或 清除地上物回復原狀等情，業經原審依職權函詢新竹市 政府查明屬實，並有新竹市政府105 年8 月24日府地用 字第1050126767號函及檢送之會勘簽到簿、現場照片、 新竹市政府函、新竹市政府執行違反區域計畫法案件裁 處書附卷可稽（見原審卷第60-94 頁），堪認上訴人確 有違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制 規則第6 條第1 項前段之規定，至為明確。上訴人雖主 張其未就上開行政處分不服，係因承辦公務員詹繡菊向
其表示繳納罰鍰後就不會再為後續移送，其因不懂法律 且信任公務員所言，始未提出行政救濟，然此不足逕認 上訴人自認有違反租約之情云云，惟為證人詹繡菊所否 認，並於原審證稱：「我的意思不是這樣，是不會被送 行政執行署執行。但上訴人仍須要在限期回復農地原狀 才不會依區域計畫法第22條被移送至地檢署偵辦」等語 （見原審卷第248 頁），則上訴人違反法令之事實，應 堪認定。又按當事人本於自主意思所締結之契約，若其 內容不違反法律強制規定或公序良俗，基於私法自治及 契約自由原則，即成為當事人間契約相關行為之規範； 縱或契約約定之權利義務有失平之處，除依法定程序變 更外，雙方均應受其拘束，不得任意排除約定之法效， 因此系爭租約第4 條第9 項第1 款既然約定「上訴人不 得作違背法令或約定用途之使用」，被上訴人自取得系 爭租約第19項第10款約定之終止權。再當事人終止契約 ，須有終止權，終止權有基於法律規定而生者（法定終 止權），有基於當事人約定而生者（約定終止權）。約 定終止權之行使方法，應依契約當事人之約定，如未約 定，依民法第263 條準用同法第258 條之規定，得由一 方向他方當事人以意思表示為之，是被上訴人於105 年 4 月14日以上訴人違反系爭租約第4 條第9 項第1 款約 定，並依同條第19項第10款終止租約，符合契約之約定 ，被上訴人終止系爭租約應為合法。是系爭租賃契約因 被上訴人終止契約之意思表示到達而合法終止。 ㈢至上訴人辯稱：「被上訴人所屬新竹辦事處承辦人員及 新竹市政府對於105 年7 月6 日會勘結論『有關土方高 度恢復原狀乙節，因卷查僅有102 年照片，且僅局部範 圍，無法呈現整筆土地原來之高度，爰請國產署認定回 復原狀之高度』，認對土方之高度無明確資訊，無從認 定上訴人有堆置土石之行為，請求履勘現場確認上訴人 花費1 千多萬元改良土地，讓荒地變良地，有無以違反 租約終止契約之必要」，為被上訴人所否認，經查，依 照會勘結論記載「有關土方高度恢復原狀乙節，因卷查 僅有102 年照片，且僅局部範圍，無法呈現整筆土地原 來之高度，爰請國產署認定回復原狀之高度」文義以觀 ，前提必先確定上訴人有堆置土方之行為，方有上訴人 違反區域計畫法後，被上訴人事後如要求恢復原狀，必 須有精確之土方高度的認定，因此依會勘結論已確定上 訴人有堆置土方之行為，並非如上訴人所辯無從認定上 訴人有堆置土石之行為。另上訴人辯稱「其花費1 千多
萬元用於改良土地」等情，縱然屬實，然被上訴人是依 系爭契約第19條第10款之約定，取得約定之終止契約權 ，並以終止系爭契約之意思表示送達上訴人而合法終止 系爭契約，至於被上訴人是否尚須考慮有無必要終止契 約，為被上訴人之裁量權，並非司法所能干涉，本院認 並無必要以履勘現場發現被上訴人終止契約有無必要性 。從而，上訴人要求本院協同主管機關履勘現場，應無 必要。
㈣又上訴人雖主張新竹市政府復於104 年11月27日函命其 於文到1 個月內依規取得相關農業設施合法使用證明文 件並將土石方清除恢復原狀，其已委由管理人余錫洲於 104 年12月8 日函請新竹市政府予以展期改善期限，惟 新竹市遲至105 年3 月4 日始否准上訴人展期改善期限 之申請，被上訴人隨即於105 年4 月14日發函上訴人片 面終止租約，有違誠信原則；且兩造及新竹市政府經立 法委員高志鵬於104 年5 月22日召開協調會，上訴人同 意配合法令儘速改正恢復耕作，被上訴人及新竹市政府 亦同意延長改正期限、恢復耕地租約，被上訴人未遵循 協議結論，實違誠信云云，並提出會議紀錄為證（見原 審卷第179 頁）。惟查前揭會議結論第2 點記載「2 、 本案前向國產署申請休閒農場之專案讓售，因政策變更 之故，無法取得土地所有權，致承租人誤觸法令；承租 人願意配合法令儘速改正並恢復耕作，惟本案改正有其 程序，非104 年5 月31日前得以完成，『請』國產署及 新竹政府同意延長改正期限、恢復耕地租約以維護其權 益。」等情，觀其文義，應係「建議」被上訴人、新竹 縣政府同意上訴人延長改正期限、恢復耕地，並非被上 訴人已經承諾上訴人延長改正期限、恢復耕地，上開建 議案與契約必須要約與承諾而成立，其承諾之內容必須 與要約之內容完全一致（客觀上一致），契約始能成立 ，有所不同。是上訴人辯稱為契約關係而有拘束被上訴 人之效力，尚非可採。且被上訴人對於建議事項，有行 政裁量權，何況上訴人已有違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段規定之 情事，主管機關即應依法裁處，此情亦無依建議案而有 得予免罰之裁量餘地，上訴人以被上訴人終止租約有違 前揭會議紀錄結論，及新竹市政府所為行政裁罰有違誠 信原則及信賴保護原則，不足採信。再者，上訴人確已 違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制規 則第6 條第1 項前段之規定，已如前述。至其嗣後有無
違反主管機關命其限期變更使用、拆除地上物、回復原 狀等情，乃主管機關得否按次處罰或逕依區域計畫法第 22條移送偵辦之問題，不影響被上訴人合法終止系爭租 約之效力。
㈤綜上所述，上訴人確已違反系爭租約第4 條第9 項第1 款、第19項第10款等約定，且其違反區域計畫法第15條 第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段之 事實明確，則被上訴人先後以105 年4 月14日、105 年 5 月19日函終止租約，於法有據。從而，系爭租約既經 被上訴人合法終止，兩造租賃關係因而歸於消滅而不存 在。是上訴人起訴請求確認上訴人與被上訴人間就坐落 於新竹市千甲段1122-3、1122-5、1122-6、1122-7、11 22-8地號土地自105 年4 月14日起至107 年12月31日止 之租賃關係存在，即屬無據，為無理由，不應准許。上 訴論旨仍執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無 理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及證據，經 本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳 予論駁之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436 條之1 第3 項、第449 條第1 項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 8 月 30 日
民事第二庭 審判長法 官 汪銘欽
法 官 張百見
法 官 張珈
以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
書記官 陳筱筑
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