臺灣新北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第21號
107年5月2日辯論終結
原 告 李用富
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 李岳樺
上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華
民國107年1月10日農訴字第1060730899號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下 罰鍰處分（本件罰鍰金額6萬元），依行政訴訟法第229條第 2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。二、事實概要：
原告於民國106年5月20日先擬具水土保持計畫送請主管機關 核定，在尚未取得主管機關核定之前，即在106年6月10日擅 自於其所有新北市○○區○○段○00○○○○○○○○段○ 000 地號經公告屬於水土保持法所定山坡地範圍之土地（下 稱系爭土地）開挖整地（現場已有進行設置擋土牆措施之樹 立鋼筋，每一根鋼筋4.8Ｘ60 公分，一根柱子有四個孔（45 Ｘ45公分），放置四根鋼筋，現在已經施做的有九根柱子， 鋼筋埋在地下室60公分，地面上高180 公分、堆置磚塊三堆 ，每堆面積約70公分Ｘ2公尺ｘ1.5公尺。九根柱子鋼筋目前 尚存在現場；磚塊三堆目前已移除。），違規面積在4000平 方公尺以下範圍，案經被告於106年7月12日會同新北市新莊 地政事務所人員於現場勘查屬實，認原告違反水土保持法第 12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款規定，以10 6年9月11日新北府農山字第1061761185號函裁處原告6 萬元 罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關 決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴，並請求被告返 還原告已繳納之6萬元罰鍰及遲延利息之給付之訴。三、原告主張要領：
㈠原告沒有開挖及改變原有地形、地貌及合於法令的規定下， 租借鑽筒機，向下鑽60公分，每2公尺鑽4筒以高強度水泥注 入在立5分鋼筋及角鋼長度18公尺寬50公分總面積4.5平方公 尺，然會勘農業局要求草民簽名，事後農業局稱違規面機20
0 平方公尺，完全不符，會勘紀錄當時並沒有顯然是事後農 業局程序有問題。
㈡依新北市政府城鄉發展局106年8月24日新北城開字第106164 3335號函文內容，本件並不構成違反水土保持法第12條第 1 項第4款、第33條第1項第2款規定。
㈢本件被告於106年7月12日會勘紀錄載明：「依現況只有組立 鋼筋，暫無安全之虞。」即無安全之虞，自不構成本件違章 行為。
㈣原告設置圍檔土牆，係因種竹筍需覆土，為免水土流失，只 是要避免土流到鄰地，是好意，是在做公益。
㈤被告應返還原告於106年10月5日已繳納6萬元罰鍰，並自107 年2月7日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之遲延利 息。
㈥原告起訴之聲明：
⑴撤銷訴願決定及原處分。
⑵被告應給付原告6萬元，及自107年2月7日起至清償日止按 週年利率百分之5計算之遲延利息。
四、被告答辯要領：
㈠本案雖經原告提供106 年5月8日簡易水土保持申請書，惟尚 未經被告核准。另原告違規施工，被告於106年7月12日會同 新北市水土保持服務團技師及相關單位至現場勘查，經水土 保持服務團技師認定現況擋土牆施作中磚塊堆置，且屬未擬 具水保申請書件，現況確有開挖整地之情事。則原告未依水 土保持法第12條第1項第4款之規定擬具水土保持計畫而擅自 開挖整地，被告依違反水土保持法第33條第1項第2款規定而 為原處分於法應屬有據。
㈡被告答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本 法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應 用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態 景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、 水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計 畫。三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林 地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或 保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請 行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在一百公尺以上者 。㈡標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。 」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持
處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法 所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或 森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管 機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境 影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之 開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿 井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、 其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、 遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物 或其他開挖整地。」、「有下列情形之一者，處新台幣6 萬 元以上30萬元以下罰鍰：....二、違反第12條至第14條規定 之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正 或實施仍不合水土保持技術規範者。」，分別為水土保持法 第2條、第3條第1、2、3款、第4條、第12條第1 項、第33條 第1項第2款定有明文。
㈡再按依本件裁罰時之新北市政府處理違反水土保持法案件行 政處分裁罰基準第2點附表規定，第1次違反水土保持法案件 ，違規面積在4,000平方公尺以下者，處6萬元罰鍰。就此裁 罰基準，乃新北市政府為處理違反水土保持法案件，建立執 法之公平性，減少爭議並提升執法之公信力，特訂定之裁罰 基準，其裁罰基準及附表，並已斟酌行為人之違規次數、違 規面積及所生危害等情裁罰之輕重，上開規定所為細節性、 技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確， 亦無違反法律保留，被告自得據以適用。
㈢本件如事實概要所述之事實，除後開兩造爭執點外，其餘為 為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書及送達證書、 土地謄本、地籍圖、106年7月12日會勘紀錄、現場採證照片 等證物在卷可稽（見本院卷第67至129 頁），堪認為真實。 惟依原告之主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造之爭執 點，在於：
⑴原告提出106年5月20日簡易水土保持申請書，於未經核准 前，得為逕為開挖整地行為（設置擋土牆）？亦即原告是 否有違反水土保持法第12條第1項第4款所規定之開挖整地 行為？
⑵被告所為原處分，是否有違誤？
⑶被告收受原告繳納原處分之6 萬元是否依法有據，應否加 計利息返還原告？
㈣經查：
⑴系爭土地為經公告屬於水土保持法第3條第3款規定私有之
山坡地，為原告所明知之事實（見行政院85年1 月13日台 85農01335號函核定、省府85年3月6日85府農水字第12314 號公告，見本院卷第155頁），事屬明確。
⑵原告自承就系爭土地有事先擬具水土保持計畫送請主管機 關審核，但未取得核准，即於106年6月10日施作設置擋土 牆行為（現場已有進行設置擋土牆措施之組立鋼筋，每一 根鋼筋4.8 Ｘ60公分，一根柱子有四個孔（45Ｘ45公分） ，放置四根鋼筋，現在已經施做的有九根柱子，鋼筋埋在 地下室60公分，地面上高180 公分、堆置磚塊三堆，每堆 面積約70公分Ｘ2公尺ｘ1.5公尺。九根柱子鋼筋目前尚存 在現場；磚塊三堆目前已移除。）之事實（見本院卷第98 頁）；再依被告提出現場採證照片及106年7月12日會勘紀 錄以觀，可見原告確有上述設置擋土牆行為之事實（見本 院卷第97、98頁）準此，可見原告確有於系爭土地上，在 未取得事先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之前，而 擅自於106年6月10日施作上開設置擋土牆之開挖整地行為 ，自有違反水土保持法第12條第1項第4款之其他開挖整地 行為事實，事屬明確，洵可認定。
⑶依新北市政府城鄉發展局106年8月24日新北城開字第1061 643335號函文予原告，主旨：台端於林口特定區計畫之保 護區土地（地籍泰山區南林段407 地號）設置擋土牆、堆 置磚頭，非作農業使用之情事，業已違反變更林口特定區 計畫土地使用分區管制要點（第二次專案通盤檢討）第 2 點規定、都市計畫法新北市施行細則第28條及第29條之規 定，請於文到之次日起2 個月內停止違規行為並恢復原狀 ，如未停止違規行為（恢復原狀）再經查獲者，將依都市 計畫法第79條第1項規定處6萬元以上30萬元以下罰鍰，請 查照（見本院卷第23頁）。明顯係就原告於系爭土地上有 違反變更林口特定區計畫土地使用分區管制要點（第二次 專案通盤檢討）第2 點規定、都市計畫法新北市施行細則 第28條及第29條之規定，而請原告於文到之次日起2 個月 內停止違規行為並恢復原狀，如未停止違規行為（恢復原 狀）再經查獲者，將依都市計畫法第79條第1項規定處6萬 元以上30萬元以下罰鍰，核與本件原告是否違反水土保持 法第12條第1項第4款規定，尚有不同。是依上開新北市政 府城鄉發展局之函文內容，自無從為有利於原告之認定。 ⑷再按水土保持法第33條第1項第2款規定「有下列情形之一 者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：....二、違 反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未 依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十
三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技 術規範者。」亦即只要有違反水土保持法第12條第1 項各 款之情事，即應依同法第33條第1項第2款規定處罰，並不 以會有致生「水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施 」之程度為要件。本件雖依被告於106年7月12日會勘紀錄 載明：「依現況只有組立鋼筋，暫無安全之虞。」惟本件 有無安全之虞，要係事涉於有違反水土保持法第33條第 1 項第2 款規定「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上 三十萬元以下罰鍰：....二、違反第12條至第14條規定之 一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持 之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限 內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」而有致生水 土流失或毀損水土保持之處理與維護設施之情事，則是否 構成違反水土保持法第33條第3 項規定「第一項第二款情 形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者， 處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以 下罰金；因而致人於死者，處三年以上十年以下有期徒刑 ，得併科新臺幣八十萬元以下罰金；致重傷者，處一年以 上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。 」之處罰要件，則本件經被告會同相關人員現場勘驗結果 既認「暫無安全之虞」則僅得認定原告所為，並不構成違 反水土保持法第33條第3 項規定之事實，究非不構成違反 同條第1項第2款之違章行為。是原告主張上開勘驗結果認 組立鋼筋，暫無安全之虞，即應不成立本件違章行為云云 ，尚有未洽，要不可採。
⑸按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為 非出於故意或過失者，不予處罰。」，又水土保持法以保 育水土資源、涵養水源、減免災害、促進土地合理利用、 增進國民福祉為其立法目的，該法第1 條訂有明文。為達 成水土保持法之立法目的，水土保持義務人於山坡地從事 水土保持法第12條第1 項各款行為時，本有義務擬具水土 保持計畫，送請主管機關核定，藉此所有權行使之「合理 」限制，資以保育水土資源，促進全體國民之福祉。原告 如確有於系爭土地設置擋土牆之必要，當可於擬具水土保 持計畫，送請主管機關核定之後，俾以達土地利用與水土 保持兼具之目的，要無在未取得核准之前擅自設置擋土牆 等行為，而據私權（保護其私有系爭土地）以對抗公權力 之正當行使。原告僅提出106年5月20日簡易水土保持申請 書，於尚未經核准之前，自不得徒憑提出該申請書，即得 設置擋土牆之施作行為，原告究不能背離水土保持法之規
定，且就水土保持法相關規定，原告即知悉提出申請，可 見原告就水土保持法相關規定具有一定程度之知悉，否則 豈會提出106年5月20日簡易水土保持申請書之程序。依行 政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故 意或過失者，不予處罰。」，縱令原告非屬故意，但原告 自承其有向新北市政府詢問因而提出申請之情，且其施作 行為已達到開挖整地之程度，復未依規定應先取得水土保 持計畫之核定即擅自施作，則原告具有過失之情，要可認 定。
⑹按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體 、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不 予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」， 是倘確有法文規定之緊急危難，而出於不得已之行為時， 始符合不予處罰；反之，若無緊急危難之情事存在，殊無 任令隨意主張避難行為而不應受罰至明。又按「當事人主 張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實 之證明，自不能認其主張之事實為真實。」，改制前行政 法院36年判字第16號著有判例，此一判例與現行行政訴訟 法第236條、第136 條準用民事訴訟法第277條（當事人主 張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別 有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。）之意旨相 符，仍得引用。本件原告主張：設置圍檔土牆，係因種竹 筍需覆土，為免水土流失，只是要避免土流到鄰地，是好 意，是在做公益等語，但既係種植之因素，於正常合法種 植範圍內，固無不可，但既有達到設置擋土牆、堆置磚塊 ，核屬於開挖整地之程度，本即涉及水土保持之重要性， 依法應事先擬具水土保持計畫，送請主管機關（被告）核 定，至於是否仍具有緊急程度，而需擅自開挖整地之情， 並未據原告確實舉證以實其說。準此，本件原告既未提出 當時具有緊急危難之情，自難認定原告當時確實處於緊急 危難之狀態。是原告主張為避免水土流失云云，尚乏依據 ，自難採信係有處於緊急危難之狀態，洵難為有利於原告 之認定，殊無從免除原告應負違章責任。
⑺基上，原告既確有於系爭土地上設置擋土牆之施作行為事 實，既屬開挖整地行為，不論其面積大小，仍屬開挖整地 行為，竟未事先取得水土保持計畫之核定，逕而從事開挖 整地行為，核屬違反水土保持法第12條第1項第4款之事實 ，洵可認定。
⑻本件原告違章情節（違規實際面積不論是否約為220 平方 公尺或4.5平方公尺，實際上違章面積在4,000平方公尺以
下之同一裁罰基準範圍內）或屬輕微，且原告為從事農作 之農民，農作本即就很辛苦等情，但被告已依法裁罰法定 最低額度罰鍰，是被告所為之裁罰，並無裁量濫用至明； 至於被告是否基於事前協助農民，避免農民因過失而違章 行為，僅得供作被告機關參酌辦理（需考量被告相關人力 等等因素），本件究不得以被告機關未採取事先現場勘查 （行政指導）協助原告，造成原告因過失而違章，即得作 為撤銷原處分之依據。另被告就本件原告違章之情，所為 裁罰是否合於目的、妥當性之問題，此要係行政機關（行 政權）依法之裁量權，基於憲法權力分立之原則，非屬行 政法院（司法權）所得審查範圍。
六、綜上所述，原告主張，尚有未洽，要不可採。被告以原告於 系爭土地上開挖整地等違章行為事實之認定，自無違誤。且 原告違章情節，實際面積在違規面積在4,000 平方公尺以下 之同一裁罰基準範圍內。是被告以原告違反水土保持法第12 條第1項第4款之事實（違規面積在4000平方公尺以下），依 同法第33條第1項第2款規定及按本件裁罰時新北市政府處理 違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第2 點附表規定，以 原處分裁罰原告法定最低罰鍰6 萬元，並無違誤，訴願決定 遞予維持，亦無不合。是原告猶執前詞訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 ，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果 不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。
八、訴訟費用依法由敗訴之原告負擔。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並 表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟 資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴 理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀 及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理 由書，逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3千元。中 華 民 國 107 年 5 月 16 日
書記官 吳沁莉