臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1529號
107年5月3日辯論終結
原 告 吳明治
訴訟代理人 黃慧萍 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 薛維萱
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國106 年8 月28日交訴字第1060014972號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣被告所屬臺北區監理所調查發現原告利用網路平臺，於民 國106 年1 月8 日11時5 分許，以登記訴外人直航聯合有限 公司（下稱直航公司）所有之000-0000號租賃小客車（下稱 系爭車輛），在新北市三重區成功路42號載客，並收取費用 新臺幣（下同）226.14元，審認原告有未經核准擅自經營汽 車運輸業之情事，遂以106 年2 月10日交公北監字第400519 7 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公 路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則（下稱系爭管理規 則）第138 條規定。嗣被告以106 年4 月10日第40-4005197 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原 告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月。原告不服，提起訴願， 經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原處分有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政 法院39年判字第2 號判例之違法：
依原處分之「違反事實」欄所載，被告認定原告違反系爭 管理規則第138 條之規定，無非係認原告有「未經申請核 准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於新 北市三重區成功路42號載客收取費用226.14元」等情。惟 原處分並未論及其所憑以認定原告違規之證據，亦未附任 何證據足供支持其所記載之違規事實。又原處分認原告屬 公路法第2 條第1 項第14款之運輸業者，且有同法第77條
第2 項規定之違法情事，無非係以直航公司回函表示其並 未與Uber簽訂相關契約為認定事實之基礎，進而認定原告 有個人未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業之違規 行為。然而，上開違規行為究是否經直航公司同意或是否 屬直航公司經營許可範圍內之經營方式違規之判斷，攸關 上開違規行為究應適用公路法第77條第2 項規定裁罰原告 ，抑或係應適用系爭管理規則第100 條所定小客車租賃業 經營違規之規定，檢視直航公司此種經營方式是否違章之 問題，影響所及，自難期待直航公司據實說明。詎被告竟 採信直航公司一方卸責說詞，即遽認原告係未經直航公司 同意而涉個人未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業 攬載乘客收取報酬之違章行為，並對原告為裁罰，顯有不 當，且有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政 法院39年判字第2 號判例之違法。
（二）原處分有適用公路法第2 條第1 項第14款、同法第77第2 項及系爭管理規則第138 條規定不當及違背經驗法則、證 據法則之違法：
檢視被告舉發程序所檢附之照片及疑似手機截取畫面資料 ，其中檢舉人所拍攝之照片僅係車輛通常外觀狀態，如何 能執此認定原告有從事違規營業行為，且其中疑似手機截 取畫面之資料，既非來自原告手機，亦非原告所製作或出 具，此等由檢舉人片面所提供或製作之資料，其來源及真 實性，顯有疑問，要無從執此認定原告有原處分所載之違 規營業載客行為。又縱認原告有透過使用Uber APP應用程 式取得乘客預約之資訊，執行載客業務，但直航公司乃依 法申請核准經營小客車租賃業務之合法汽車運輸業之經營 業者，參諸系爭管理規則第19條第1 項規定可知，經營汽 車運輸業者內部經營管理上如何調度出租車輛與駕駛人， 或其所屬駕駛人如何參與經營，均屬於汽車運輸業對於核 准經營業者之內部經營管理；換言之，汽車運輸業所屬駕 駛人參與汽車運輸業者之經營所衍生之經營行為，仍涵攝 於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍。本件原告係隸 屬直航公司之合作駕駛人，而直航公司既為核准經營汽車 運輸業者，在該公司接受原告靠行或合作之同時，當可認 定為同意並認可原告執行載客之營業行為，屬於該公司之 營業活動範圍，而此經營型態依目前法令並無明文禁止， 原告因誤信原告與直航公司間此種合作模式為合法經營行 為，而提供載客服務。又縱認原告載客之資訊雖非透過直 航公司媒介，而係透過第三人媒介所取得，惟此亦為直航 公司接受原告合作靠行時所得預見及認可，故均無礙於原
告載客行為乃為直航公司所取得經營汽車運輸業務之許可 效力所及。準此，原處分認定原告擅自將直航公司所屬租 賃車輛自行外駛個別攬載旅客，此屬系爭管理規則第100 條第1 項第8 款之違規行為，難以涵攝於直航公司經營汽 車運輸業之營業核准範圍乙節，有適用公路法第2 條第1 項第14款、同法第77條第2 項、系爭管理規則第138 條規 定不當及違背經驗法則、證據法則之違法。
（三）被告對於原告第一次違規行為，除對原告裁處高達10萬元 之罰鍰外，另併對原告作成吊扣職業駕照4 個月之處分， 顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法：
被告對於違反公路法第77條第2 項規定之汽車駕駛人，均 一律併處汽車駕駛人吊扣駕照處分，僅審酌行為人之違規 次數，而處以不同之吊扣期限而已，足見被告作成吊扣處 分前根本未考量是否為最小侵害之手段、處分之損害是否 小於目的達成所獲致之利益，亦未區分個案情節輕重，顯 然未符公路法第77條第2 項規定「得」吊扣之意旨，有裁 量怠惰之違法。再者，被告對原告第一次遭查獲駕駛租賃 營業用車載客之行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外 ，另併對原告作成吊扣職業駕照之處分，等同於禁止或限 制原告駕駛車輛，如此將限制原告擔任合法職業駕駛之工 作權。又原告係在銓統興業有限公司（下稱銓統公司）擔 任小型貨車駕駛工作，所持有職業駕照乃原告賴以維生的 證照，如遭吊扣，原告將無法繼續從事貨車駕駛之工作， 嚴重妨害原告工作權，並危及原告生計，縱原告行為違規 ，但該行為對於公益並未造成危害，故此執行方法顯然逾 達成執行目的之必要限度，被告亦未區分個案情節之輕重 ，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重 顯然失衡，有違反比例原則之裁量濫用之違法等情。並請 求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：
（一）原處分已詳查證據認定事實，並無違反行政程序法第36條 、第43條規定及最高行政法院39年度判字第2 號判例： 本件係民眾檢舉案件，檢舉人提供該次搭乘之相關資料後 ，經行政調查結果，系爭車輛登記為「租賃小客車」，且 為直航公司所有，直航公司並表示原告係向該公司承租系 爭車輛自行使用，非該公司所屬員工，雙方就系爭車輛並 有簽訂小客車租賃契約書。準此，原告就系爭車輛有實際 管理、使用之權限，其自行將系爭車輛視為己用，攬載乘 客並收取運費，顯屬違反公路法相關規定之行為人，被告 依法處分，洵無違誤，難認有何違反行政程序法第36條、
第43條規定及最高行政法院39年判字第2 號判例之情事。（二）原告透過Uber APP執行載客業務之行為，既非直航公司主 動指派，亦非直航公司依法應負管理責任之法定事由，直 航公司自無預見之可能，而無庸負管理之責。是以，原告 之行為應非屬直航公司依法核准經營汽車運輸業之經營範 圍；又縱認原告屬靠行於直航公司者，然原告擅將租賃車 輛外駛個別攬載旅客，仍難認屬直航公司經營小客車租賃 業之營業核准範圍，應屬違規營業行為，並無疑義。此外 ，吊扣駕照4 個月乃屬交通部106 年1 月6 日交路字第10 650001091 號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計 程車客運服務業裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）中最低之 額度，且倘未吊扣駕照，原告仍可持續違反公路法之規定 ，故難認吊扣駕照處分有何違反比例原則等語。並請求判 決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所記載之事實，為兩造所不爭執，復有原處 分、本件搭乘資料及採證照片、系爭車輛車籍資料、舉發違 反汽車運輸業管理事件通知單、訴願決定、直航公司106 年 2 月3 日高直字1060203003號函、汽車出租單（參本院卷第 58頁、第60頁、第61頁、第62頁、第63至68頁、第85頁、第 86至87頁）在卷可稽，自堪信為真實。是以，本件兩造之爭 點為：被告認原告違反公路法第77條第2 項及系爭管理規則 第138 條規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照 4 個月，是否適法無誤？
五、本院之判斷：
（一）按公路法第2 條第14款規定：「本法用詞定義如下：…… 十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運 輸而受報酬之事業。」第34條第1 項第4 款規定：「公路 汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道 路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車 客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」 第37條第1 項第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列 規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主 事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄 市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第 2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸 業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及 汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4 個月至1 年，或吊銷之 ，非滿2 年不得再請領或考領。」第79條第5 項規定：「 汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、
業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車 及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、 吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之 規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅 細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法 律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政 機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之 限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經 司法院釋字第480 號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上 揭公路法第79條第5 項規定授權訂定系爭管理規則，於該 規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者 ，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」旨在規範主管 機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技 術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利 之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得 適用。準此可知，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限 制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為 之，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依系爭管 理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2 項 規定處罰。
（二）次按系爭裁罰基準第2 點規定：「……二、個人以小型車 、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1 次，處 新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車 駕駛人駕駛執照4 個月。……」而系爭裁罰基準係依未經 核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節 ，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義， 核與公路法第77條第2 項規定之裁量權目的尚無牴觸，亦 得加以適用。
（三）本院經核原處分並無違誤，茲分述如下： １、經查，被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，經調查發 現原告利用Uber網路平臺，於106 年1 月8 日11時5 分許 ，以登記直航公司所有之系爭車輛在新北市三重區成功路 42號載客，並收取費用226.14元，審認原告有未經核准擅 自經營汽車運輸業之情事，遂以106 年2 月10日交公北監 字第4005197 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉 發原告違反公路法第77條第2 項及系爭管理規則第138 條 規定等情，有搭乘時照片、行車路線圖（包含起訖點路線 及時間示意圖、駕駛人名字、車號末2 碼數字01、車輛廠 牌ALTIS ）及行程收據（226.14元）等照片影本、系爭車 輛車籍資料、被告所屬臺北區監理所106 年2 月10日交公
北監字第4005197 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單 在卷可稽（參本院卷第60至62頁）。
２、次查，被告所屬高雄區監理所曾就上開違規行為函詢直航 公司，經直航公司於106 年2 月3 日以高直字第10602030 03號函復：「本公司經查吳明治於105 年12月12日向本公 司承租車輛000-0000，客人純粹是向本公司承租車輛，不 是本公司員工，隨文附上該車承租人證件及租賃契約書各 乙份，請查照。」（參本院卷第85頁）再參酌直航公司所 檢附經原告簽署之汽車出租單（參本院卷第86頁）及原告 於本院107 年5 月3 日言詞辯論期日自承：「目前在市場 上司機與租賃車業者的合作有3 種態樣，包含代僱駕駛、 靠行及單純簽訂租車合約，……本件原告就是簽訂租車合 約，……在本件租賃車業者與司機間是單純簽租車合約， 並沒有簽定靠行或代僱駕駛的合約」等語（參本院卷第16 9 頁），可知原告確實係向直航公司承租系爭車輛，故系 爭車輛於行為時雖登記為直航公司所有，且直航公司係經 依法核准經營汽車運輸業者，然原告於106 年1 月8 日駕 駛系爭車輛搭載Uber平臺乘客之行為，係原告私下透過使 用Uber APP所為之營業行為，與直航公司所經營之汽車運 輸業無關。
３、綜上，原告依系爭管理規則第138 條規定，負有未經申請 核准，不得經營汽車運輸業之行政法上義務，惟經被告所 屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，經調查後，查獲原告有 未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為，且原告既持 有職業駕照，則其對上開法規自難諉為不知，是其違反未 經申請核准，不得經營汽車運輸業之行政法上義務，縱非 故意，亦難辭過失之責。從而，被告審認原告未經申請核 准而經營汽車運輸業之違規行為明確，且為第一次違規， 爰依公路法第77條第2 項及系爭裁罰基準之規定，乃以原 處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕照4 個月，揆諸前揭 規定及說明，並無違誤。原告主張原處分未詳查事實及證 據，有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法 院39年判字第2 號判例之情事，洵非可採。
（四）原告雖稱：原告所執行之載客業務仍屬於直航公司經依法 核准經營汽車運輸業之經營範圍，故原告自無未經申請核 准經營汽車運輸業之違規行為，原處分有適用公路法第2 條第1 項第14款、同法第77第2 項及系爭管理規則第138 條不當及違背經驗法則、證據法則之違法云云。惟按系爭 管理規則第100 條第1 項第8 款規定：「經營小客車租賃 業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……八、不得將供租
賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業。」足知經營小 客車租賃業將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物係屬違 規營業。又如前所述，原告其係透過使用Uber APP應用程 式取得乘客預約之資訊，執行載客業務，且揆諸直航公司 上開回函，可知直航公司並未與Uber簽訂相關契約，亦即 加入Uber平臺搭載乘客並非屬於直航公司之營業範圍，原 告於106 年1 月8 日駕駛系爭車輛搭載Uber平臺乘客之行 為，僅係其使用直航公司所屬租賃車輛擅自外駛個別攬載 旅客而從事汽車運輸業，尚乏證據可認直航公司知情參與 ，而得認係屬直航公司之營業範圍。是以，原告自難以其 擅自將直航公司所屬租賃車輛自行外駛個別攬載旅客之違 法行為涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍。（五）原告固又提出其與訴外人銓統公司簽訂之職員聘僱契約書 為據，主張被告對於原告第一次違規行為，除對原告裁處 高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣駕照4 個月之 處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法等語。然按行 政機關行使裁量權，可能在個案中為之，亦可能由行政機 關對其所屬人員或下級機關就行使裁量權，以一般指令規 定如何裁量，即行政機關訂定所謂的「裁量基準」供作所 屬人員或其下級機關於個案行使裁量權之準據，以便在個 案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用之一致性，以符平 等原則（最高行政法院93年判字第309 號判例意旨參照） 。本件涉及之系爭裁罰基準，係由交通部本於職權而非基 於法律授權所訂定之裁量基準，為行政程序法第159 條第 2 項第2 款所稱「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂 頒之裁量基準」之行政規則。此項行政規則具有拘束訂定 機關、其下級機關及屬官之效力（行政程序法第160 條第 1 項及第161 條）。又裁量係行政固有權限，除裁量權之 行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得 審查行政裁量權行使之當否。行政機關訂定之裁量基準， 係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮行政罰法第18 條第1 項之審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自 應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則裁量怠惰。 惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有 異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存 在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形。至裁量基準所 規定典型情形，其處分審酌因素過少是否有裁量怠惰，則 應視影響處分相對人權益輕重程度而定。如果依裁量基準 所規定典型情形而對相對人所為之處分，對處分相對人權 益影響不大，則處分審酌因素即使單一，亦無不可（最高
行政法院107 年度判字第130 號判決參照）。經查，依原 告提出之職員聘僱契約書觀之（參本院卷第151 至155 頁 ），其上固然載明原告在銓統公司擔任小型貨車司機，惟 該契約書並無簽署日期、聘僱期間之記載，因此，原告迄 今是否仍為銓統公司之司機，已有疑問，故尚難以此遽認 原處分吊扣原告駕照4 個月會影響原告之生計，而有違比 例原則。何況，106 年1 月4 日修正公布之公路法第77條 第2 項既增訂未依申請核准而經營汽車運輸業者，得吊扣 駕照4 個月至1 年，或吊銷之，非滿2 年不得再考領，則 其必然會造成行為人在吊扣期間無法駕駛車輛之結果，其 目的無非係為達到遏止非法效果。再參酌本件依原告之主 張，尚難顯示本件有何特殊情形，而能作不同於該基準之 處分內容，且被告依系爭裁罰基準以原處分吊扣駕照4 個 月，又屬法定最低吊扣期間，是自難認原處分有何裁量怠 惰及違反比例原則之情事。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採。從而，本件被告所為 之原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告 仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳
法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 6 月 11 日 書記官 張正清
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