臺北高等行政法院判決
105年度訴字第866號
107年4月19日辯論終結
原 告 台北小城社區管理委員會
代 表 人 陳樓姍姍（主任委員）
訴訟代理人 古健琳 律師
被 告 新北市政府工務局
代 表 人 朱惕之（局長）住同上
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
參 加 人 柏康堡建設股份有限公司
代 表 人 高文良（董事長）
訴訟代理人 姜明遠 律師
上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國105
年5月16日新北府訴決字第1050045667號（案號：0000000000號
）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告代表人原為邱雪紅，於本件訴訟進行中變更 為陳樓姍姍，茲據原告現任代表人依法具狀向本院聲明承受 訴訟（見本院卷3第242至244頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：緣參加人向被告申請坐落於新北市○○區○○段 000○000○號等2筆，及同地段887、888及889地號等3筆山 坡地（5筆土地下合稱系爭基地），向被告申請興建建築物 ，經被告於民國104年7月13日核准，於同年月17日發照之10 4店建字第375號建造執照（即新北市○○區○○段000○000 ○號等2筆土地），及104店建字第376號建造執照（即同地 段887、888及889地號等3筆土地）（下合稱系爭建造執照） 在案（核准2張建造執照，下合稱原處分）。原告以其社區 坐落土地位於系爭基地（即新北市新店區僑信路及僑義路兩 側道路邊坡）之鄰地，原處分核准參加人建造執照，參加人 於施工期間，大型機具通行原告社區土地，於建物興建完成
前後，均將對原告社區全體住戶造成安全顧慮，且系爭基地 之順向坡度超過30度、不具最小建築面積，必須再經二次整 地工程，建築基地之地盤穩定性堪慮，亦有地層下陷或崩塌 或形成土石流之危險，如許參加人興建建物，將有破壞山坡 地排水設施，危及原告社區居民生命財產安全之虞，遂提起 訴願，請求撤銷原處分，嗣經新北市政府民國105年5月16日 新北府訴決字第1050045667號訴願決定駁回。原告猶未甘服 ，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠依地形圖上等高線之疏密程度劃定「坡度均質區」之坵塊圖 ，當屬建築技術規則就測量平均坡度所要求之要素。縱使坵 塊圖之區劃跨越地界亦應與所開發地區之範圍相當，本件系 爭建造執照所依憑之坡度分析報告，就坵塊圖之區劃，其基 地僅佔坵塊區域之56.25%，自難認其坵塊區劃與建築開發範 圍相當。又由審查會議之審查委員一再質以坡度分析是否合 乎規定乙節觀之，參加人所謂依新北市政府規定，坡度分析 計算以方格線不得逾越道路外緣為原則云云，是否無訛，自 屬有疑；退步言之，縱認新北市政府確有上揭規定，惟此項 關於坵塊區劃之原則，尚難作為坵塊區劃與建築開發區域間 得以不合比例、規避地形等高線之方式，進行坡度分析，可 見台北市測量技師公會測量報告逾越系爭基地範圍而為平均 坡度之計算結果，顯與系爭基地之現地情況不符，足見本件 系爭建照所依憑之坡度分析報告，就坵塊圖之區劃，容與建 築技術規則之要求有違。且由證人侯堉堅所簽認之坡度分析 審查測量報告、參加人所提出技師黃健雄所製作之坡度分析 報告，可徵上揭測量報告仍未依地形圖上等高線之疏密程度 劃定「坡度均質區」，且未釋疑加強山坡地雜項執照審查會 議就坡度分析所指陳之「規避地形等高線，不合時地情況」 、「蓄意規避陡峻之地形」等問題，本件顯難依上揭測量報 告，即認原坡度分析係符合建築技術規則之要求，況侯堉堅 就其坡度分析審查測量報告所採行之坵塊區劃原則，顯非為 配合現地情況所作，並未釋疑「規避地形等高線，不合時地 情況」、「蓄意規避陡峻之地形」等問題，自難採信，則被 告認定系爭基地為平均坡度未逾百分之30之山坡地之基礎事 實，實屬有疑。
㈡原告社區於開發之際，就連結社區對外交通之僑信路、僑義 路係以系爭基地為邊坡穩定之處理，系爭基地顯為僑信路、 僑義路不可分離之部分，而屬公共設施用地之範疇，又僑信 路及僑義路之設置與規劃亦為原告社區開發案之一環，依內 政部都市計畫委員會84年6月30日第387次委員會議紀錄、都
市計畫細部計畫審議原則第11條第3項，原告社區於91年6月 6日納入「安坑都市計畫」後，土地標示雖註銷編定登記， 惟未依原來使用情形變更，故原屬原告社區開發案之公共設 施用地，仍應納入「安坑都市計畫」細部計畫之「地區性公 共設施用地及其他」或「鄰里性公共設施用地」，依都市計 畫公共設施用地多目標使用辦法第3條之附表所示，道路之 多目標使用項目除作為運輸索道、空橋使用外，僅得作為： 「一、停車場、電動汽機車充電站及電池交換站。二、商場 或商店街。三、防空避難室。四、資源回收站。五、電信機 房。六、天然氣整壓站及遮斷設施。」，被告漏未審酌系爭 基地為僑信路、僑義路之邊坡護坡用地，而屬公共設施用地 ，仍就屬於道路護坡用地之系爭基地准予興建住宅，與上揭 使用辦法有違，自應予以撤銷等情。並聲明：訴願決定及原 處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠系爭基地之坡度依加強山坡地雜項執照審查委員會之審查結 果，A區為24.42%(即887、888、889地號土地)、B區為24.88 %（即870、871地號土地），均未超過建築法所規定之平均 坡度30%，原告指稱「多處」坡度超過30%，並非「平均」值 ，原告之主張實有誤會之處，況系爭基地之坡度計算更經台 北市測量技師工會辦理坡度測量在案，更可證明本件系爭「 平均」坡度並無超過30%甚明。就原告提出之系爭審查會議 紀錄部分，各該審查會議紀錄之質疑，均業有參加人提出相 關說明對照，並經最終審查合格在案，則原告主張依審查過 程之審查內容，可證明「最終」審查合格有違法云云，自顯 有因果錯置之情形，而難認其主張有據。又依系爭第3次審 查會議結論所示，本件地形測量乙節，依會議結論應由專業 之「測量技師公會」辦理，參加人亦已委請台北市測量技師 公會辦理測量完成，原告援引非專業之土木技師公會意見， 即主張系爭坡度有超過30%，專業之測量技師公會測量有誤 云云，實顯無可信之處，且亦非公正之測量技師公會，自無 可採。且建築基地本為不規則之型態，坵塊圖之選取「依法 」並無限制，相關平均坡度計算均由參加人委由技師簽證負 責，被告就系爭基地平均坡度之部分，並無實質審核之權責 ，被告僅審核該技師簽證之結論有無符合法令規範。證人余 烈所為之測量報告中坵塊圖選取並無包括全部系爭基地面積 ，且其坵塊選取明顯不符合法令要求，而難以採憑，可證證 人余烈係基於個人主觀之道德及精神為本案之測量，並非依 照法令內容為測量，則其測量結果至多僅為其各人意見之闡 述，而無可採。
㈡公共設施用地係指政府基於公行政目的取得私有土地作為公 共使用而言，取得方式限於都市計畫法第48條所規定之方式 （即徵收、區段徵收、市地重劃），若尚未辦理徵收應為公 共設施保留地，並依都市計畫法第49條規定辦理。惟本件雙 方均不爭執系爭基地為住宅用地，則系爭基地自非都市計畫 之公共設施用地，並無相關法令之適用，原告主張應屬誤會 等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人則以：
㈠系爭第3次審查會議審查意見雖稱「建築基地僅占坵塊範圍 之56.25%」，惟經參加人說明回覆後，審查委員已表示無意 見而通過審查。又坵塊坡度分析應涵蓋申請基地全部範圍， 原告所引用由余烈技師所出具之鑑定報告書所附余烈技師所 繪之坵塊圖，係以每邊長25公尺繪製單1直線狀坵塊圖，顯 未將全基地範圍納入分析，已足見該坵塊圖顯不足採用；況 依內政部營建署107年1月30日營署建字第1071118150號函（ 下稱內政部營建署107年1月30日函）覆內容所揭示「坵塊須 涵蓋全基地範圍，尚無限制不得跨越地界」原則，由余烈技 師所繪之坵塊係「自地界開始劃分」，顯無法令依據，亦徵 其所作鑑定報告顯不具合法性。且依建築技術規則建築設計 施工編第261條規定坵塊邊長不大於25公尺，系爭基地2塊均 係北段寬（逾50公尺）、中南段窄（平均逾27公尺）之不規 則形狀，依建築技術規則第262條之規定，本件北段基地至 少需規劃3個以上之坵塊，中南段基地至少需規劃2個以上之 坵塊，又建築技術規則第261條及262條既未規定區劃均質區 之數量，亦未規定坵塊圖不得超越地界，更未規定如超越地 界最遠之界限為何，惟本件被告於第2階段審查時明訂「坡 度分析坵塊圖以不超過道路對側」為原則，因屬地方自治之 權限，參加人予以遵守自無違法，系爭基地內之平均坡度確 為24.42%、24.88%。況系爭基地為不規則之形狀，要規劃「 要包含全基地，但不能包含基地外土地之不大於25公尺正方 形坵塊」之坵塊圖，顯係不可能之任務，亦徵原告主張顯不 合理。此外，所謂「均質區」係指將全基地納入範圍內，以 每邊長不大於25公尺規劃方向、大小、面積均一致之正方形 坵塊，再計算每坵塊內之平均坡度而言，在坵塊圖上平均坡 度超過30%者即不得開發建築；反之，坵塊圖內平均坡度未 超過30%者，即可開發建築。原告所稱坵塊圖內陡緩不一， 形成「非均質區」云云，顯屬嚴重誤解。至於水土保持技術 規範第25條之坡度分析，以其坵塊邊長僅限於10公尺或25公 尺乙節，顯與建築技術規則建築設計施工編第261條第1款每 邊長不大於25公尺之情形有別，足認系爭建造執照內坵塊圖
之規範並不適用水土保持技術規範之規定自明。內政部營建 署係為解釋均質區而引用水土保持規範之條文，實際上判斷 系爭建照申請案有無違法，自應回歸建築技術規則建築設計 施工編之相關規定。
㈡公共設施用地係指政府機關為達公行政目的而以公有地或徵 收之私有地提供人民使用之設施用地。本件系爭基地係屬私 人所有，既未納入都市計畫之公共設施保留地，亦未經政府 徵收，自不因原告居民自認為系爭基地係社區之公園或主張 為道路邊坡，即認為系爭基地係公共設施用地；又原告社區 居民早於84年6月間向內政部都市計畫委員會陳情「將該社 區現有之鄰里性公共設施(含系爭基地)劃設為都市計畫公共 設施用地，並納入本計畫案一併公布，以保障該社區公共設 施之永久使用」乙案，經該委員會第387次會議決議「除非 因私人捐贈，亦勿需劃設為都市計畫公共設施用地，以避免 增加地方政府財政負擔，本陳情案意見不予採納」，亦足認 私有地不可能成為他人之公共設施用地。且系爭基地之使用 分區係「已開發建築密集地區」，非屬「公共設施保留地」 ，依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條之附表內 容，係將公共設施分為「甲.立體多目標使用」及「乙.平面 多目標使用」，實不知原告所稱被告違反多目標使用辦法第 3條之附表所指為何等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之 訴。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處 分(本院卷1第33至44頁)、訴願決定(本院卷1第50至61頁)、 內政部營建署107年1月30日函(本院卷3第373至375頁)、證 人余烈所繪坵塊圖(本院卷3第368至369頁)、參加人所提坵 塊圖(本院卷3第370頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是 本件爭點厥為：㈠原告是否為原處分之利害關係人﹖㈡原處 分核准參加人系爭基地之建造執照，是否適法﹖系爭基地有 無違反建築技術規則建築設計施工編第262條第1項第1款本 文規定，平均坡度超過30%，不得開發建築？系爭基地准予 開發建築，有無違反內政部訂定之都市計畫公共設施用地多 目標使用辦法第3條，不能興建房屋？
七、本院判斷如下：
㈠按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政 部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。 」新北市政府以100年1月19日北府工建字第1000054371號公 告：「主旨：公告本府將建築法除違章建築處理事項外，本 府關於建築法所定主管機關權限劃分予本府工務局執行…… 」；嗣於104年10月5日復以新北府工建字第1041856028號公
告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，所定 主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府100年1月 19日北府工建字第1000054371號關於權限劃分之公告，均溯 自104年7月24日生效。」。準此，被告為本件依建築法核准 參加人建造執照之主管機關，合先敘明。
㈡原告是否為原處分之利害關係人？
1.按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之 行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得 依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」第18 條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處 分之相對人及利害關係人得提起訴願。」行政訴訟法第4 條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分 ，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願 而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴 願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷 訴訟。」準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人， 主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦 得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指 法律上之利害關係，應就法律保護對象及規範目的等因素 為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或 國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個 人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福 祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產 生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保 障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字 第469號解釋理由意旨參照）。是以，非處分相對人起訴 主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律 上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴 訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟 及感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟 ，亦經改制前行政法院著有75年判字第362號判例足參。 2.次按公寓大廈管理條例第3條規定：「本條例用辭定義如 下：一、公寓大廈：指構造上或使用上或在建築執照設計 圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地。 ……四、共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分 及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。……九、管 理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大 廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理 委員所設立之組織。……十二、規約：公寓大廈區分所有
權人為增進共同利益，確保良好生活環境，經區分所有權 人會議決議之共同遵守事項。」第29條規定：「（第1項 ）公寓大廈應成立管理委員會或推選管理負責人。（第2 項）公寓大廈成立管理委員會者，應由管理委員互推一人 為主任委員，主任委員對外代表管理委員會。……」第36 條規定：「管理委員會之職務如下：一、區分所有權人會 議決議事項之執行。二、共有及共用部分之清潔、維護、 修繕及一般改良。三、公寓大廈及其周圍之安全及環境維 護事項。……」第38條第1項規定：「管理委員會有當事 人能力。」可知，原告係依據公寓大廈管理條例為執行「 台北小城社區」區分所有權人會議決議事項及該公寓大廈 管理維護工作所設立之組織（非法人團體），揆諸前揭公 寓大廈管理條例之規定，自具有當事人能力。
3.又原告主張「台北小城社區」住戶土地係系爭基地之鄰地 ，且僑信路及僑義路現況作為社區道路通行，如於僑信路 及僑義路兩側「道路邊坡」上興建建物，則於施工期間， 大型機具通行原告社區坐落之土地，於建物興建完成前後 ，均將對原告全體住戶造成安全之顧慮，且系爭基地之順 向坡度更超過30度，必須再經2次整地工程，建築基地之 地盤穩定性堪慮，亦有地層下陷或崩塌或形成土石流之危 險，其水土保持計劃、環境影響評估亦有待釐清。若冒然 許可參加人興建建物，將有破壞系爭山坡地排水設施，危 及原告社區居民生命財產安全之重大疑慮，乃提起本件撤 銷訴訟等語。查本件台北小城社區係屬一封閉型社區（見 本院卷1第71頁），其社區住戶所有土地坐落參加人所有 系爭建造執照基地之鄰地，現況為社區道路使用，為社區 居民日常出入必經之路，於施工期間，大型機具勢將通行 該社區之土地，將對社區居民造成安全疑慮；且社區坐落 土地與系爭基地均位於山坡地，被告核發予參加人系爭建 造執照而興建共計12幢40棟、地上7層地下2層，共計110 戶之建物，實難謂對社區居民未有危及其安全或財產之虞 。且建築法係為「實施建築管理，以維護公共安全、公共 交通、公共衛生及增進市容觀瞻」而設，固屬公益性法規 。惟依建築法及建築設計施工編規定第13章第1節山坡地 基地不得開發建築認定基準所欲產生的規範效果，可以得 知建築設計施工編有關山度地坡度是否陡峭，得否開發建 築之規定，亦有保障「鄰近住宅基地」所有人之意旨，從 而鄰近系爭基地之住戶對系爭建造執照之核發，應屬有法 律上利害關係，而原告提起上開訴訟，乃前舉公寓大廈管 理條例第36條第3款「公寓大廈及其周圍之安全及環境維
護」事項，為原告法定職務之範疇，原告就原處分亦有法 律上利害關係，而屬原處分之利害關係人，且原告對原處 分提起訴願，亦經105年1月31日「台北小城社區第18屆第 2次區分所有權人大會」為授權追認之決議（見本院卷1第 109至110之1頁），則徵諸行政訴訟法第4條第1項規定， 原告提起本件撤銷訴訟，核屬適格之當事人，具有訴訟實 施之權能（相同見解認社區管理委員會可依利害關係人提 起訴訟，參照最高行政法院105年度判字第590號判決、10 4年度判字第683號判決及105年度裁字第1667裁定〈即本 案之停止執行事件〉）。被告及參加人主張原告既非系爭 基地鄰地之所有人，非原處分之利害關係人，不得逕行提 起本件訴訟云云，自無足採。
㈢按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時 ，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。 」第35條規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關，對於 申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本 法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者 ，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限 ，一次通知起造人，令其改正。」第97條之1規定：「山坡 地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由 中央主管建築機關定之。」依建築法第97條之1授權訂定之 山坡地建築管理辦法第3條第1項規定：「從事山坡地建築， 應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理： 一、申請雜項執照。二、申請建造執照。」次按建築法第97 條規定：「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築 技術規則，由中央主管機關定之，……」據此授權內政部訂 定發布建築技術規則。依行為時之建築技術規則建築設計施 工編就山坡地建築設有專章，其中第262條第1項第1款規定 ：「山坡地有下列各款情形之一者，不得開發建築。但穿過 性之道路、通路或公共設施管溝，經適當邊坡穩定之處理者 ，不在此限：一、坡度陡峭者：所開發地區之原始地形應依 坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區。在坵 塊圖上其平均坡度超過百分之30者。但區內最高點及最低點 間之坡度小於百分之15，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越 主嶺線者，不在此限。」同規則第261條第1款第1目規定： 「平均坡度：係指在比例尺不小於一千二百分之一實測地形 圖上依左列平均坡度計算法得出之坡度值：(一)在地形圖上 區劃正方格坵塊，其每邊長不大於25公尺。圖示如左：」從 而，申請人若就山坡地申請開發建築，如有違反建築技術規 則建築設計施工編第13章第1節山坡地基地不得開發建築認
定基準中明定不得作為建築使用之土地，申請核發建造執照 ，即屬違反依建築法授權制定之上開法規命令，建築主管機 關本應依建築法第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主 管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合 本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區 域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第 33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」通知申 請人限期改正，如逾期未改正，即應否准其申請；倘建築主 管機關對該違反開發許可之建造執照申請遽予核准，該建造 執照自非合法。
㈣經查，系爭基地為山坡地，係位於新北市新店區僑信路及僑 義路之兩側道路邊坡至原告社區所使用之網球場、游泳池、 溜冰場邊緣之土地，有地籍圖謄本、系爭基地照片及台北小 城社區土地地籍平面圖等在卷為憑（見本院卷1第41、45、 89至93頁），且為兩造所不爭執。參加人主張系爭基地已有 測量技師黃健雄簽證載明「本基地全區平均坡度為24.42%（ A區）、24.88%（B區），全區坡度＜30%」，並有建築師、 土木技師、地質技師多人之簽證，被告於加強山坡地雜項執 照審查第2階段第3次審查會作成由參加人委由第3公正單位 即台北市測量技師公會進行現況地形檢測及坡度分析，嗣由 該公會所指派測量技師侯堉堅實地進行測量並套疊坡度分析 圖無誤，系爭基地乃經被告依照加強山坡地雜項執照審查委 員會之審查結果，系爭基地之坡度為A區：24.42%（即887、 888、889地號土地）、B區為24.88%（即870、871地號土地 ），均未超過建築法所規定之平均坡度30%等情，固有建造 執照檢核表、系爭基地加強山坡地雜項執照審查意見回覆說 明、被告加強山坡地雜項執照審查定稿本節錄、加強山坡地 雜項執照審查第2階段會議紀錄及台北市測量技師公會審查 測量報告等在卷為憑（見本院卷1第221至281頁、卷3第30至 67頁、卷2第262至274頁）。
㈤惟按對被告加強山坡地雜項執照審查會就系爭基地之平均坡 度是否超過30%認定之專業判斷，固予一定程度之尊重，而 承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關 之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更， 其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實 認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝 有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則 或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般 公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物 無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序
。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限 。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理 原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部 分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可 能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判 斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行 政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判 斷有無上開例示或其他恣意違法情事，此際自應認行政機關 之判斷出於恣意濫用而違法。核審查委員會對上揭系爭基地 之平均坡度是否超過30%之審查，既承認其有判斷餘地，應 要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知 其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示 或其他法院可審查之瑕疵。欠缺理由之審查結論，即屬判斷 出於恣意濫用而違法。且按構成行政機關判斷事實真偽之證 據評價基礎，乃全部調查事實及證據之結果。基於行政程序 法上行政機關職權調查原則（行政程序法第36、43條），行 政機關必須充分調查為行政處分基礎之事證以形成心證，若 未盡調查之能事即率予判斷事實，即屬違法。
㈥按依行為時建築技術規則建築設計施工編就山坡地建築設有 專章，其第262條第1項第1款規定：「坡度陡峭者：所開發 地區之原始地形應依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區劃 成若干均質區。在坵塊圖上其平均坡度超過百分之30者…」 為不得開發建築區域，同規則第261條第1款就平均坡度之測 量方式又規定：「在地形圖上區劃正方格坵塊，其每邊長不 大於25公尺…」同條第2款規定：「每格坵塊各邊及地形圖 等高線相交點之點數，記於各方格邊上，再將四邊之交點總 和註在方格中間。圖示如左：……。」同條第3款規定：「 依交點數及坵塊邊長，求得坵塊內平均坡度(Ｓ)或傾斜角( θ)，計算公式如左：……。」故坡度陡峭不得開發建築部 分，係對於開發建築區域之坡度分析、測量方法，應就所開 發地區之原始地形，依坵塊圖上之平均坡度之分布狀態，區 劃成每邊長不大於25公尺之若干均質區，再依其交點數及坵 塊邊長，求得坵塊內平均坡度（S）或傾斜角（θ）。依卷 附內政部營建署107年1月30日函覆本院內容略為：「……４ 、有關『均質區』之認定1節，查水土保持技術規範第25條 第1項第2款「等高線法：（一）依地形圖上等高線之疏密程 度劃『坡度均質區』已有說明」等語（見本院卷3第373至37 4頁）。核其意涵，乃指區劃坵塊時應依地形圖上等高線之 疏密程度區劃成若干均質區，而非等高線之疏密程度與坵塊 圖區劃全然無關。另依新北市政府公布之「新北市山坡地範
圍劃定及檢討變更作業要點」第9點規定：「坡度分析應利 用作業基圖上之等高線疏密度以坵塊法及等高線法求得之坡 度分布圖為研判之依據……」（見本院卷3第385至401頁） ，顯示新北市政府於劃定山坡地範圍亦要求依等高線疏密度 為重要參考依據。而依「山坡地開發實務」乙書載稱：「劃 分格時，儘量將坡度較陡區劃分於同一方格」等情（見本院 卷3第403頁）。佐以證人即社團法人新北市土木技技師工會 技師余烈到庭結證稱：「（問：請鈞院提示原告107年2月23 日所具行政訴訟陳報狀所附之原證75予證人，這是學者張忠 俊所著山坡地開發實務第3-1至3-3頁之內容，裡面提到『劃 分格時，儘量將坡度較陡區劃分於同一方格』，這樣的作法 是否為使坡度分析與現地情況相符？）是的，我剛剛有講是 為避免災難的發生，所以應該探討那一塊基地最外緣，最高 與最低點是否陡峭才有意義，原證75應該是作者個人論述， 基本上符合我剛剛講的精神，即避免災難的發生，亦即要接 近現地的情況，分析才有意義。」（見本院卷3第416頁筆錄 ）；證人即台北市測量技師公會技師侯堉堅亦到庭結證稱： 「（問：請鈞院提示原證75即學者張忠俊所著山坡地開發實 務第3-1至3-3頁之內容予證人，請問證人，該著作裡面提到 『劃分格時，儘量將坡度較陡區劃分於同一方格』，這樣的 作法是否為使坡度分析與現地情況相符？）這是一般原則。 我是測量技師，我是平凡的人，也不當上帝，我都是按照法 律規定做，測量地形圖也是按照測量一般程序完成，在地形 圖上設定坵塊，也是按規定測量分析坡度合不合，至於他們 能否通過審查並不是我的事情。」等語（見本院卷3第424頁 筆錄）。至於依等高線圖可否判斷坡度陡峭或平緩乙節，證 人余烈結證稱：「（問：依等高線圖可否判斷坡度陡峭及平 緩？）當然，參照我的鑑定報告書的圖一所示，等高線越密 集之處，代表坡度越陡峭，等高線與等高線間的間距越大越 寬，代表是平緩的坡，A基地與B基地的等高線都非常密集， 代表都是陡峭的山坡，測出來都是37%、38%到40%。」等語 （見本院卷3第414頁筆錄），而證人侯堉堅亦證稱：「（問 ：坡度最陡峭位置在哪裡？）坡度陡峭不陡峭，要看等高線 分布情形。」、「（問：是否等高線越密集的表示越陡？越 疏的表示越平緩？）一定是，這是標準原則。」等語（見本 院卷3第423頁筆錄）。足見依地形圖上等高線之疏密程度劃 定「坡度均質區」之坵塊圖，當屬建築技術規則就測量平均 坡度所要求之要素。此亦即建築技術規則建築設計施工編第 262條第1項第1款所規定「所開發地區之原始地形應依坵塊 圖上之平均坡度之分布狀態，區劃成若干均質區」，是於區
劃坵塊時自應依地形圖上等高線之疏密程度區劃成若干均質 區，以符地形之正確坡度計算。
㈦依內政部營建署107年1月30日函覆本院內容略為：1.坵塊須 涵蓋全基地範圍，尚無限制不得跨越地界；2.正方格坵塊之 邊長，尚無下限規定，亦無應為整數之限制；3.坡度陡峭不 得開發建築部分，係以坵塊圖上之平均坡度檢討辦理；4.有 關「均質區」之認定1節，查水土保持技術規範第25條第1項 第2款「等高線法：（一）依地形圖上等高線之疏密程度劃 『坡度均質區』已有說明等語（見本院卷3第373至374頁） 。核依該函覆意旨，建築技術規則建築設計施工編就能否跨 越地界而為坵塊圖之區劃未有限制規定，故該函覆結果即為 ：「尚無限制不得跨越地界」。然就區劃坵塊如跨越地界時 則跨越之程度、範圍如何，則未有明定，惟參諸行政院農業 委員會委會農授水保字第0941800420號函釋：「2.有關坡度 圖之計算範圍應符合本會94年1月11日農授水保字第0941800 420號函(副本諒悉)之意旨，即坡度圖之計算範圍應與開發 目的事業計畫範圍相當……。」（見本院卷3第511頁），適 足說明縱使坵塊圖之區劃跨越地界時亦應與所開發地區之範 圍相當，如此坵塊圖之區劃，始能正確呈現原地形之坡度， 此亦相當程度呼應內政部營建署107年1月30日函所稱「坵塊 須涵蓋全基地範圍」，無非均在呈現坵塊圖之區劃應與所開 發之基地範圍相當，以求完整正確計算基地之坡度。 ㈧經查，依卷附加強山坡地雜項執照審查（第2階段）之第1次 審查會議紀錄載稱：「建物均蓋在陡坡上，陸-54頁，坡度 約45°，是否適宜開發？或有其他補強措施？」、「依據現 況地形圖所示，A、B區範圍內，A區自西南側為EL.99.0公尺 至東北側EL.72.7公尺，高差為26.30公尺為陡峻地形，B區 自東南側EL.99.5公尺至西北側EL.72.0公尺，高差為27.5公 尺為陡峻地區，屬是否適宜開發區域，請檢討。」、「所提 出坡度分析圖（圖1-3及圖1-4）與坡度分析統計表（表1-2 ）不相符合，其分析之坵塊規避地形等高線，不合時地情況 ，請重新計算。」（見本院卷2第325至328頁）；加強山坡 地雜項執照審查（第2階段）之第2次審查會議紀錄載稱：「 審查意見1之回答，沒有回答到重點（即第1次會議意見第1 -1條，建物均蓋在陡坡上，陸-54頁，坡度約45°，是否適 宜開發？或有其他補強措施？）」等語（見本院卷2第329頁 ）；加強山坡地雜項執照審查（第2階段）之第3次審查會議 紀錄載稱：「坡度分析，請再確認是否符合規定。」、「本 案坡度分析係以24公尺邊長之坵塊檢討，基地寬度平均約27 公尺，卻以2格坵塊（寬度48公尺）範圍檢討坡度分析（2格
坵塊範圍內，基地僅佔27/48*100%=56.25%），明顯不符比 例原則，實屬不合理，蓄意規避陡峻之地形，故本基地屬邊 坡陡峻地形，應屬不宜開發之建築基地。」（見本院卷2第3 32頁）等語。足見本件系爭基地於加強山坡地雜項執照審查 會議時，審查委員已一再質疑參加人所提出之坡度分析報告 ，就坵塊圖之區劃，有「規避地形等高線，不合時地情況」 、「以2格（寬度48公尺）坵塊範圍檢討坡度分析（2格坵塊 範圍內，基地僅佔27/48*100%=56.25%），明顯不符比例原 則，實屬不合理，蓄意規避陡峻之地形」等疑義。惟參加人 均一律回覆：「依新北市政府（工務局）規定，坡度分析計 算以方格線不得逾越道路外緣為原則……」「以坵塊圖分析 後，坡度均在30%以內……」等語（見本院卷3第32、43、57 頁），並未對審查委員之前揭疑義予以說明及改善，仍維持 其原來坵塊圖之區劃，被告亦未對此疑義命參加人重為坵塊 圖之區劃再作坡度分析，以避免審查委員所質疑之規避地形 等高線、陡峻之地形，及坡度分析之基地僅佔系爭基地之56 .25%等情形。被告對此毫無作為，復未說明不予採納審查委 員意見之理由，僅於會議紀錄記載：「本案依據現況瞭解研 判，地形測量之地形圖與現況是否相符，實有疑慮，建請本 基地之地形測量委由第3公證單位測量技師公會檢核認定，
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