臺中高等行政法院判決
106年度訴字第282號
107年5月10日辯論終結
原 告 邱華燊
輔 佐 人 邱華康
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 陳易烽
梅安華
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國106年8月18日環署訴字第1060040015號訴願決
定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣本件訴外人廷生石興業有限公司（下稱廷生石 公司）於苗栗縣○○鄉○○村○○00○0號設廠從事預拌混 凝土製造業，為廢棄物清理法第39條第1項、第2項暨經濟部 事業廢棄物再利用管理辦法第3條第2項附表規定之再利用業 者，前經被告於民國（下同）103年5月30日以府環廢字第10 30022461號函（下稱原處分）同意廷生石公司申請廢玻璃、 廢磚等9項再利用種類及管理方式之事業廢棄物再利用者登 記檢核（管制編號：12497），登記有效期限至103年12月31 日止在案。嗣原告（即系爭地址廠房出租人）以廷生石公司 廠區堆置大量疑有毒廢棄物尚未清除，污染當地農地及附近 居民生命財產安全為由，於106年5月15日向被告所屬環境保 護局（下稱被告所屬環保局）陳情，請求其儘速處理堆置之 廢棄物。另原告於同年月26日以利害關係人身分，經由被告 所屬環保局提起訴願，請求撤銷原處分，並再次請求被告儘 速執行職務及賠償租金等，經行政院環境保護署（下稱行政 院環保署）於106年8月18日以環署訴字第1060040015號訴願 決定以原處分已因期限屆滿而失效，原告提起撤銷訴願已無 實益，應逕行向行政法院提起確認訴訟方屬正確，而確認訴 願非屬訴願範圍內事項，訴願應不受理。另關於原告請求賠 償租賃金額及儘速處理堆置廢棄物事宜，亦非屬訴願範圍為 由，而訴願決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠被告違反土壤及地下水污染整治法第33條第2項，原告依同 法第54條提起訴訟，請求判令被告執行。
㈡司法院釋字第469號解釋，法律對主管機關應執行職務行使 公權力之事項規定明確，主管機關應負作為義務，已無不作 為之裁量餘地。環保法規既規定被告應執行廢棄物之審核與 監督管理，無容疏怠於職務執行而自由裁量餘地，卻偽稱有 經審核與管理，仍任由發生堆積廢棄物數萬噸危害發生之理 。被處分人（廷生石公司）在無任何再利用作業程序事實下 ，被告違反經驗法則，仍核准收容廢棄物之原處分，顯示被 告違背所應為之審核與監督職責，原處分顯然違法。 ㈢被告103年5月30日原處分核准增加廢棄物前1年8個月，廷生 石公司已完全不用電力之歇業事實狀態下，被告仍違反義務 核准進場廢棄物，於106年事後函復陳情竟狡辯稱已減量處 分，明顯自我防衛而無絲毫反省。被告之網頁職權規範有事 業廢棄物及公民營代清除業管理、事業廢棄物貯存清除處理 方法及設施列管、配合中央及省府政策，強力執行事業機關 廢棄物稽查及流向追蹤、管理；被告公告宣稱已成立41家清 除處理機構，並積極輔導及管理其營運，彰顯管理為被告職 責。故未經查核審查設備與營運狀況作出系爭違法原處分， 明顯管理疏失與違法。
㈣再查廢棄物清理法第9條規定之隨時檢查與審核，顯然為被 告在環保法律上應執行之義務。復查同法第39條之1亦明定 加強管制廢棄物再利用之不當環境危害管制採樣等，如依法 管制即不可能作出違法處分，亦不可能容忍數萬噸重金屬廢 棄物污染農田與環境，且管制與檢測均為被告於本事件違法 而未履行之義務。末查行政院環保署廢棄物再利用公告規範 ：事業廢棄物再利用許可申請程序，通案再利用許可之申請 ，由再利用機構檢具再利用許可申請文件，並須具有12個月 以上之事業廢棄物收受量、再利用量及暫存量月統計資料之 再利用計畫，向再利用機構所在地鄰近之園區管理局或分局 為之。通案再利用許可後，以收受科學工業園區內事業為限 。被告原處分核准之受處分人廷生石公司收容之事業廢棄物 ，來自全國非僅新竹科學園區，如國營事業漢翔航空工業股 份有限公司（下稱漢翔公司）違法跨區亦在列，有遺留現場 之合約書可資證明，被告明顯違反再利用許可之審核，違法 未加查核規範12個月儲期規定與系爭案例之租約僅剩不滿1 個月租期完全不符，被告於陳情函復既註明受處分人係租用 廠房，則推定被告可得知租期不合於再利用規範之至少12個 月期限，顯然重大違反論理法則，所作成之系爭原處分，明 確違背法律規範。
㈤原處分直接造成廢棄物堆置在水源上，因受處分人（廷生石 公司）藉助原處分向全國各地收受廢棄物，處理費用高達數 億元，土壤及地下水污染整治法第2條之潛在責任人就是被 告，故原告要求撤銷原處分及清除廢棄物。原處分侵害原告 之基本權，顯然違法。
㈥被告原處分核准許可期自103年5月30日至103年12月31日止 ，處分時間點103年5月30日距受處分人與原告租約屆滿日10 3年5月31日，僅差1日，原處分許可期間，因無租約，均屬 原告所有權範圍，被告辯稱處分不需審查租約之有無，又稱 原告需負清除責任，顯然違背行政程序法所規定之職權調查 責任。受處分人於103年6月1日起收容廢棄物於系爭廠房， 然原告與受處分人已無租約，故原處分同意受處分堆積廢棄 物，係侵害原告之財產權，而被告未予以職權調查，逕予以 核准受處分人收容廢棄物，顯然違法濫權。又被告未依據法 令監督廢棄物再生利用，距原處分之作成已4年餘，無論訴 願機關或被告從不曾舉證廢棄物流動三聯單管制統計任何資 料，推論受處分人堆置、丟棄工業廢棄物係經被告與訴願機 關所默認或默許，證實被告先違法處分製造風險又促其棄置 發生之故意行為，職務上明知需廢棄物管制，卻屢稱無人檢 舉，可證被告及訴願機關違法失職，原處分違反法律保留原 則。
㈦原處分次日即租約期滿至103年12月31日之許可為原告財產 權，屬於法律保留；原處分已明確侵害原告基本權，無租約 期間之系爭原處分，等於強制徵收原告廠房財產與原受處分 人不法丟棄廢棄物之圖私利行政；按行政法原理，違反法律 保留之行政處分根本違法，需撤銷，此項行政行為無可能補 正或轉換，確定非屬被告辯論舉證之其他行政命令或規則所 得裁量權範圍。
㈧原處分之內容稱事業廢棄物再生利用之再製過程，依據行政 程序法規定，行政處分之作成必經嚴格職權調查之證明，始 能產出優勢證據之處分依據，依「行政院環境保護署事業廢 棄物再利用管理辦法」第6條第3項審核再利用機構受處分人 需有【計畫包含12個月以上之事業廢棄物收受量、再利用量 及暫存量月統計資料〈污染防治計畫〉〈資源化產品品管及 銷售計畫，包含產品產銷月統計資料〉】，法規目的係為收 受廢棄物期前之預防污染責任，並設申報制度追蹤管制之規 範。被告於營運許可成立之初，即職權明知廠房租約期於10 3年5月31日期滿，確無12個月儲存安全期之租約，被告明知 103年5月30日次日即非受處分租約權內，仍許可受處分人收 容廢棄物至103年12月30日止核准引進數萬噸事業有害廢棄
物，可確定受處人持該違法處分函與全國事業機構訂約收容 廢棄物於無租約期之後，無視於規範明定需有12個月儲期量 的規定，原處分違法此得確證，因此被告需舉證其處分不違 反再利用規範，否則原處分即屬故意之侵害行為，需撤銷並 賠償原告所受損害。被告應舉證原受處分人可確定於租約有 效期限內，處理再生利用該數萬噸數量廢棄物之能力證據， 此部分屬被告嚴重失職之重要證據。
㈨就因果關係言，被告違法處分引進數萬噸有高重金屬之事業 廢棄物於農田與水源上之廠房，被告身為主管機關製造並提 高污染風臉，任由原受處分人報酬型引進棄置（此前項合約 證據可證明每噸1,000元以上）數萬噸即數億元不法利益， 且非屬苗栗縣之重金屬事業廢棄物，准其丟棄廢棄物，以暴 利方式圖利，一旦棄置即屬全縣民污染公害之負擔；行政法 原理上，行政處分內部受公益動機、外部受法規拘束，然被 告既非基於公益，純圖原受處分人私利，外部違反法律保留 侵害原告基本權，可明確證明動機是圖利，外觀上絕對成立 勾結，亦證明被告不受法規拘束。
㈩被告舉證行政院環保署98年7月8日環署廢字0000000000號行 政規則解釋令，指責原告為有責之土地所有人，但不知何種 政府及何項法律，可以處分許可重金屬污染廢棄物數萬噸於 他人土地上？系爭肇因於公權力之行政處分，丟棄之共犯指 責被害人有責，被告自始無法舉證系爭場址究有多少量之重 金屬廢棄物，證明被告從未履行與受理申報之廢棄物三聯單 管制責任，違反廢棄物流動管制之立法目的；肇致受原處分 人雖於租期外（103年6月1日後），仍以系爭原處分合法為 由，斥退當地抗爭居民阻止強行丟棄廢棄物於系爭場址，試 問人民如何判斷被告違法處分之時效與期間？期間單單國營 事業漢翔公司於103年8月間即進場數千噸工業廢棄物，亦有 三聯單文書為證，此可證明廢棄物丟棄始於系爭場址係屬無 租約期間之原告所有權期間，人民無能力反抗如此強大而不 法處分之壓力，且一般人判斷國營事業必然合法行為。這部 分應受推定被告縱容並許可受處分人丟棄廢棄物，確為意圖 受處分人利得，並廢弛職務證據。
依經驗法則論斷，廢棄物再利用之再製必然高耗能源，就用 動力電證明並無耗電證據，此為處分前審查必備資料，原告 起訴證據原受處分人用電證明，於處分前一年102年至處分 時間點103年5月30日止乃至起訴止之106年4年間每月用電， 與一般家庭之每月約5,000元相當，相對照原處分人之馬達 設備100匹馬力，如係日生產8小時每月亦需5萬元電費，則 相對可證明原受處分人自始未曾對廢棄物有再生利用之製程
運作事實，亦同時證明被告審查不實或文書之偽造。此係原 告認為違背經驗法則與常規。
依經驗法則，廢棄物再生利用必有混合材料，自原告陳情始 至起訴止，被告毫無舉證原受處分人於處分前後有引進材料 混合，或合於原申請製程進料發票之任何說明，僅重複以行 政裁量權蒙混，且經驗法則論之成品與流向，處分法律規範 規定清理廢棄物需申報與主管機關審查，以三聯單審查廢棄 物再利用之產品及出處，由主管機關之被告備查，被告依法 有備查責任，本訴已8個月有餘，處分迄今亦有3年8個月， 就連假扣押辯論舉證亦偽稱系爭廢棄物僅3千噸，以現場系 爭廠房日5千餘平方米加空地1千餘平方米堆積二樓高約6米 以上，約莫數萬噸以上；被告身為主管機關確成行政犯，自 犯行後1000餘天仍未曾至現場查證而胡扯，根本不知廢棄物 數量究竟多達幾萬噸？足證被告自始無法就受其監督對象之 產品數量報告與廢棄物入場之總量報表舉證，此部分為職務 需知與職務必行之義務，卻無法就系爭廢棄物數量舉證，足 以自己證明嚴重失職，其可得具體反證是「被告證詞與辯論 不負法律上任何責任，僅地主需負責」。恐需於判決後，請 監察院究責，始得回復法治國理念。
本件請求撤銷系爭原處分，係針對處分違法性與侵害基本權 而斷，原告於訴訟全程業已盡全部能力舉證，依法行政之原 理原則，行政處分不違法應由行政機關舉證，尤其處分涉及 侵害基本權時，原處分機關有義務就法律依據具體舉證，況 且財產權屬法律保留，103年5月31日後無租約期，屬原告財 產權，處分函許可期間自103年5月30至103年12月30日止有9 9.9％重量侵害壓迫於原告所有權之上，任何人均可判斷該 有租約期內之1日期間不可能簽約引進數萬噸廢棄物，則證 明系爭原處分違反法律保留並明確侵害原告基本權，單就此 項證據足以證明違法需撤銷，被告以形式許可予受處分人營 運圖利並丟棄廢棄物，不予清除反指原告為責任人，確實身 心重大壓迫，且鄰地人常有怨言抗議，加上長期擔心與恐懼 ，確已身心俱疲嚴重傷害。
本件原告係以第三利害關係人提起訴訟。依因果關係、經驗 法則與事實，被告原處分至租約期滿僅1日有效，任何人不 可能於租約有限期滿之1日內（103年5月31日）引進堆置數 萬噸廢棄物，受處分人係持原處分對外取信廢棄物之事業機 構，引進事業廢棄物，可證明廢棄物係於103年6月1日以後 始進入系爭廠址，相對證明廢棄物堆棄起於無租約期間，使 得原告基本權受到侵害。被告早已明知原告廠房出租，卻辯 稱原處分依據行政規則核准收容廢棄物不需審查有無租約，
又稱原告需負地主責任，且從未就違反法律保留進行答辯說 明，原處分違反法律保留確實無爭執，被告應受敗訴判決等 情。並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分撤銷。
⒉被告應賠償原告自103年6月1日起之租金每月12萬元至廢 棄物清除日止。
⒊請求被告清除廢棄物約5萬噸之爐渣。
⒋訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠查廷生石公司係依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附 表所規範再利用管理方式（本法之中央主管機關為經濟部工 業局）向被告申請再利用登記檢核乙案，被告依法審查回復 審核結果之核備函，並非依據行政院環保署廢棄物再利用規 範等法令（本法之中央主管機關為行政院環保署）申請通案 再利用案件，兩種法令之中央主管機關不同，且廷生石公司 所申請之再利用種類亦非屬通案再利用，再查經濟部事業廢 棄物再利用管理辦法，其審核再利用使用資格申請時，所審 查為營利事業登記證及工廠登記證，未有需要審視廠房租約 之規定；另依據廢棄物清理法第5條：「本法所稱執行機關 ，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮 、市）公所。」足見被告依法審查於法有據，所核公文並非 偽造文書，且當時審核該廠再利用時被告並有辦理現場會勘 及惠請經濟部工業局共同審查，並有當時審查資料留存備查 ，足見審查之嚴謹，未有如原告所訴審查不實造成違規行政 處分之情事，原告於訴狀中多次主張廷生石公司自101年中 起至103年中近2年時間已是歇業狀態，惟經查經濟部工業局 工廠資料查詢系統迄今該工廠仍登記生產中，另原告所提該 廠毫無用電情形，又言用電量維持均量1,600度，所述前後 矛盾，然因來函未附電力使用明細，被告無從判別，僅就原 告所述用電量維持均量1,600度僅屬辦公室及冷氣用電量即 可證明該廠歇業之判定，實屬無據且牽強認定之訴。 ㈡本案係原告出租位於苗栗縣○○鄉○○村○○00○0號土地及 廠房予廷生石公司使用，查該公司係收受「經濟部事業廢棄 物再利用管理辦法」附表所列再利用種類（廢鑄砂、廢玻璃 、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內再利用為產品 販售之事業機構，依法須向被告申請再利用資格檢核登記後 始得作業，因該公司無預警停業，原告於106年5月15日依廢 棄物清理法第5條規定向被告提出要求應由被告所屬環保局 儘速清除該廠所遺留廢棄物之陳情書，並檢附被告所屬環保 局103年5月30日核發之再利用檢核函第1頁（該函實際共4頁
），被告於106年6月5日環廢字第1060017452號函回復原告 ，而原告於陳情函尚未回復時先於106年5月31日以作為土地 及廠房所有人乃利害關係人提出訴願，經行政院環保署決定 訴願不受理（106年8月23日環署訴字第1060040015號函）， 據此可證原告於106年8月7日所主張之向被告所提陳情及訴 願，被告無任何處置乙事純屬虛構；被告並於106年7月13日 於該廠圍牆倒塌處進行廢棄物採樣送驗作業，其檢驗結果並 未超過廢棄物清理法有害事業廢棄物認定標準附表4毒性溶 出程序（TCLP）溶出標準先與敘明，惟原告於訴狀中多次主 張已造成土壤及地下水污染依據為何？原告採樣檢測有污染 情形之實際地點於何處（水圳、灌溉水道、或廠房內廢棄物 堆置區）？原告所述採樣檢測超過標準，其採樣地點、方式 、樣品保存、運送過程、檢測方式是否合乎規定及以何項法 令標準為依據皆未敘明，且經查被告所屬環保局水保科未有 接獲該地區有土壤及地下水污染陳情紀錄，再查行政院環保 署土壤及地下水污染整治網站亦未有公告列管情形，再審視 原告先前提出之陳情及訴願中亦未提出該廠區周界有土壤及 地下水污染乙事，原告既主張該區域有環境污染情形自應先 行通知環保機關（環保署或地方環保局）查明污染地點、來 源及污染源屬性據以判定，倘若原告不服稽查結果可依法於 期限內提出訴願，若再不服訴願結果可依法於期限內提出行 政訴訟，而非原告未經合法調查程序即逕自認定提出行政訴 訟，其程序顯然有誤，非合於土壤及地下水污染整治法第54 條規定。
㈢被告依廢棄物清理法屬地方主管及執行機關，雖有環保稽查 及審核之責卻不等同對環保違規案件（廢棄物違法堆置、棄 置或回填）即應負清除全責，被告更不等同事業機構或污染 行為之保證人，原告此項主張亦未見佐證及依據，原告對廢 棄物污染場址之清理權責顯有誤會，依廢棄物清理法第71條 規定違規情形發生時環保機關得命清理義務人限期清除處理 ，再依行政院環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號解 釋函所述本法所指之清理義務又分為污染行為人之行為責任 及土地所有人、管理人及使用人之狀態責任，而土地所有人 、管理人及使用人是以「容許或重大過失」之「容許」原因 時已構成直接故意或間接故意之要件，仍屬污染行為人（行 為責任），而有「重大過失」原因時屬狀態責任，本案清除 責任因原告從陳情開始未待回覆即提出訴願，又於訴願未判 決前即提出行政訴訟，是以本案被告仍須查明釐清，惟可以 確認原告既為土地所有人亦有監管該土地使用情形之責，且 原告將土地及廠房出租與廷生石公司亦屬營利行為，該公司
據此辦理公司及工廠登記申請後方有後續相關申請及作業情 形，據損益同歸原則，原告作為土地所有人既為出租廠房之 得利者亦應有管理能力及狀態維護之責任，非原告所主張之 受害民眾。
㈣原告於本案引用「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」第13 條（現應更正為第14條）實屬有誤，依該管理辦法第3條第2 項：事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，事業及再 利用機構得逕依附表所列之種類及管理方式進行再利用。本 案廷生石公司所申請收受再利用項目即本法附表中所列之廢 鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等種類，故 適用之管理辦法亦應依附表所列依各項種類所訂定之管理辦 法辦理；再依同法第4款：非屬第2項之事業廢棄物種類及管 理方式者，應經本部許可，始得送往再利用機構再利用。同 法第5款：前項許可分為個案再利用許可及通案再利用許可 。故退步言依原告所引用之法條係事業申請個案或通案再利 用許可案所應附之文件，其受理審查機關為經濟部而非被告 。綜上所述，不論原告所引用行政院環保署廢棄物再利用規 範或經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第13條（應更正為第 14條）皆非系爭原處分審查時依據之法令，有關自103年至 105年間該廠屢遭陳情抗議云云，經查被告環保報案中心陳 情案件管制系統，該廠103年至105年間未有遭陳情之紀錄， 另該廠圍牆倒塌係因廠房老舊又逢106年度6月份遭遇天然災 害（颱風）所致，依法廠房或土地狀態之維護應屬使用人、 管理人或所有人之責，考量使用人-廷生石公司已自行停業 ，即應由管理人或所有人-原告予以修繕維護，倘若因此有 造成任何環境污染，原告亦有因未盡善良管理之責，造成污 染情形之責任及因果關係，非如原告之訴所主張全屬被告之 責。
㈤原告所有之廠房目前遭承租人廷生石公司留置機具、原物料 及所收受之再利用廢棄物（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材 礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內，然原告未依雙方所簽定之廠 房租賃契約書辦理或追究廷生石公司清除責任，卻以被告10 3年5月30日所發原處分（再利用檢核）為由，即認定因原處 分函造成數萬噸廢棄物進廠，衍生土壤與地下水污染並應有 圖利之不法意圖，被告認為原告之訴實不可採，且有規避自 身清除之責並將該責扭曲轉嫁被告之實。且原告所提附件僅 有檢測報告1份，未有採樣相片及採樣地點地籍圖等資料， 其採樣地點、樣品來源及採樣點與廢棄物堆置區距離及關係 皆不明確，難以作為相關佐證。
㈥原告主張依經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第6條規定及
行政院環保署廢棄物再利用規範等法令及原告與廷生石公司 廠房租賃合約屆滿卻於前1日103年5月30日核發原處分，期 間僅差1日部分，被告再予補充說明如下：
⒈被告作為地方主管機關所核發之公函皆係依法辦理，就本 案上述法令皆由中央主管機關公告全國實施，其審查標準 各縣市政府亦相同，故第6條規定係中央主管機關審查個 案或通案再利用申請案件適用法令，非被告於本案審查之 公告再利用項目範疇。
⒉另被告於本案審查時依法亦未有需檢視該廠房之租賃合約 書之規定；退萬步而言法令未將廠房租賃契約書列入審查 項目之一，法令訂定縱有疏漏亦非被告審查之疏失；再言 ，一般社會大眾簽訂廠房之租賃合約書於兩方簽訂後亦無 法令規範或依照原告常言之經驗法則須將該合約書送何處 之第三方備查或應送當地環保機關備查之規定；再退步而 言，原告101年與廷生石公司簽訂廠房租賃合約時亦未有 檢送1份至主管機關備查，被告縱然知該廠區為承租，亦 無從得知合約內容與所有人資料，亦不知租賃期限及是否 續約之訊息，何來原告所述明知之說。
㈦原告主張被告有管理稽查之權責，故原告廠房遭廷生石公司 留置再利用廢棄物（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、 化鐵爐爐碴等）於廠內，即屬被告之責云云，且於提出行政 訴訟補充書狀時檢附聯單、合約書等資料部分，然該廢棄物 再利用合約書之簽訂係廷生石公司與業者兩方簽訂與被告無 涉，被告雖依法有稽查監督之權責，惟輔導對象係苗栗縣轄 內數百家事業，若有事業惡意違規，不代表被告可立即查獲 相關違規事項，亦不代表事業有違規情形即被告之過失，更 難論認定為重大過失；再查行政院環保署事業廢棄物申報及 管理資訊系統，103年6月1日至104年12月1日期間廷生石公 司廢棄物流向勾稽報表，廷生石公司自103年6月1日至103年 12月31日止共收受再利用廢棄物2,985.924公噸亦於原告所 附聯單可對證，而104年已未有收受廢棄物之申報紀錄，是 以原告所述依被告原處分引進數萬噸有害廢棄物不法圖利數 億元云云之言，實不知從何而來；綜而言之，本案廠區物品 清除責任第一優先為廷生石公司，第二優先為原告，且經被 告申請閱卷結果原告與廷生石公司雙方簽訂之租賃合約書亦 有載明其相關責任之劃分，原告顯係應作為而不作為之實， 然原告現今卻無視第一優先及第二優先清除責任者，直接要 求第三方即被告應負清理責任，原告之訴為無理由。 ㈧原告與廷生石公司為租賃關係，原告所有之廠房遭承租人廷 生石公司留置機具、原物料及所收受之再利用廢棄物（廢鑄
砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內， 然原告未依雙方所簽定之廠房租賃契約書辦理或追究廷生石 公司清除責任，卻以被告103年5月30日所發原處分為由，即 認定因該原處分造成數萬噸廢棄物進廠，已侵害被告基本權 云云，被告認為原告所主張之財產權及基本權所訴求對象應 為承租及實際使用該廠址之廷生石公司，故原告之訴實不可 採，且有規避自身清除之責並將該責任扭曲轉嫁被告之實。 ㈨原告主張原處分造成數萬噸廢棄物進廠云云，被告當時審核 該廠再利用時亦有辦理現場會勘及請經濟部工業局共同審查 廷生石公司之再利用能力，並有當時審查資料留存備查，足 見審查之嚴謹，另查原處分期限內所進場廢棄物數量約為2, 986公噸，另經被告多次前往現場查察皆大門深鎖無人回應 ，被告亦不得其門而入，僅於106年7月13日於該廠圍牆倒塌 處進行廢棄物採樣送驗作業，其檢驗結果並未超過廢棄物清 理法有害事業廢棄物認定標準附表4毒性溶出程序（TCLP） 溶出標準。
㈩原告多次提出之經驗法則依據為何，且未有法律依據逕自指 稱用電證明為被告審查之必備資料，並指被告所提原處分期 限內所進場廢棄物數量經查約為2,986公噸係偽稱，然被告 係執行環保法令之公務機關，被告核發之處分係事業依國家 所訂法令規範於涉及相關作業時所提出申請之審核結果，故 當年度被告依法審核並無不妥，本案再利用申請資格與原告 及廷生石公司間承租關係無關，原告卻利用該原處分，要求 被告代為清理廠房及代廷生石公司繳納廠房租金，甚或為此 誣蔑被告為行政犯云云，對被告執行公務之行為稱為犯行， 然而原告將土地及廠房出租予廷生石公司已屬營利行為，該 公司據此辦理公司及工廠登記申請後，方有後續相關申請及 作業情形，據損益同歸原則，原告作為土地所有人既為出租 廠房之得利者，亦應有管理能力及狀態維護之責任，依廢棄 物清理法第71條規定及行政院環保署98年7月8日環署廢字第 0980059664號解釋函所述廢棄物清理法所指之清理義務人分 為污染行為人之行為責任及土地所有人、管理人及使用人之 狀態責任，倘若由公務機關負清理之責，等同由全民買單， 則廷生石公司與土地所有人，作為行為人及管理責任者將成 立既得利益者，此豈有公義之理。
另有關土壤及地下水污染整治法第54條中適格之當事人是否 包含利害關係人乙節：
⒈觀諸土壤及地下水污染整治法第54條立法理由，可知係參 照空氣污染防制法第74條（現行法第81條）、廢棄物清理 法第34條之1（現行法第72條）所設之公民訴訟條款，而
依行政訴訟法第9條所規範之公益訴訟係以法律有特別規 定者為限，故本於例外解釋從嚴之法理，適用範圍自不宜 過度擴張，合先敘明。
⒉就文義解釋而言：土壤及地下水污染整治法第54條所規範 之適格當事人為「受害人民」及「公益團體」，並無包含 「利害關係人」，而綜觀土壤及地下水污染整治法之規範 ，亦無「利害關係人」之用詞，相似之概念僅有依土壤及 地下水污染整治法第2條第19款：「本法用詞，定義如下 ：……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制 場址或污染整治場址時，非屬污染行為人之土地使用人、 管理人或所有人。」查行政院環保署土地及地下水污染整 治網站該地區並未有上述公告列管情形，是本案亦無上開 「污染土地關係人」之適用。
⒊就目的解釋而言：即便將土壤及地下水污染整治法第54條 所謂「受害人民」概念擴張解釋包括「利害關孫人」，亦 應僅限於「法律上」之利害關係，即指與「自己」之「權 利或法律上利益」有關者方得提起。本件原告一再主張周 圍農地遭受污染云云，惟原告並非受污染農地之土地使用 人、管理人或所有人，而係出租廠房土地予廷生石公司堆 置工業物品主張無法再行出租遭受「租金損失」之廠房土 地所有人，顯非土壤及地下水污染整治法立法目的：「預 防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續 利用，改善生活環境，維護國民健康」之立法目的所及， 難謂原告屬於遭土壤及地下水污染而有害其權利或法律上 利益之法律上利害關係人。
⒋就體系解釋而言：如前所述，土壤及地下水污染整治法第 54條係參考廢棄物清理法第72條所設，而觀諸廢棄物清理 法第71條、第72條之編排方式，可知應優先適用排置在前 且較為具體之廢棄物清理法第71條，即廢棄物清除、處理 之義務依序為污染行為人負行為責任，次為狀態責任人， 末方由主管機關「代為」清除處理並向前2者求償費用（ 主管機關並非因廢棄物清理法第1條、第4條、第5條而直 接負清除處理之公法義務，而係依第71條【代為】清除， 否則豈非全民買單而令應負責之行為責任人、狀態責任人 免除義務？原告對於主管機關權限及公法上義務似有混淆 誤會），除非主管機關違法疏於執行者，方由受害人民或 公益團體依廢棄物清理法第72條提起給付訴訟請求行政法 院判命主管機關執行。是在主管機關尚未命行為責任人、 狀態責任人清除處理廢棄物前，自不得讓行為責任人、狀 態責任人跳過第71條應負之具體義務，逕行依概括之第72
條訴請主管機關執行，否則不啻令第71條形同具文，行為 責任人、狀態責任人因此脫免公法上清除處理義務，同源 之土壤及地下水污染整治法第54條亦應為相同解釋。是本 件在主管機關判斷原告是否就廷生石公司堆置工業品具有 容許或重大過失是否應負狀態責任前，自不宜寬認原告為 利害關係人而得訴請主管機關負清除處理之責，否則訴外 人廷生石公司亦為實際堆置工業品之行為人，豈非更具有 法律上利害關係而得依土壤及地下水污染整治法第54條、 廢棄物清理法第72條訴請法院判命主管機關清理脫免清理 責任？顯非事理之平。
另本件訴外人廷生石公司先前不明下落，惟近期被告已掌握 其負責人之行蹤，刻正辦理廢棄物清理法第71條之行政作業 ，前已於107年5月2日寄發陳述意見函，嗣後將續行廢棄物 清理法第71條之行政程序作業，可知主管機關實體上亦無「 違法疏於執行職務」可言。另原告若煩惱日後恐遭主管機關 認定為具容許或重大過失之狀態責任人而須負清理責任者， 自得另行依法提起行政救濟，毋庸在清理責任釐清前逕行依 土壤及地下水污染整治法第54條提起給付訴訟，意圖脫免尚 未確定之公法上義務，併此敘明。
綜上所陳，本件原告訴訟為無理由等語，並聲明求為判決駁 回原告之訴。
四、兩造之爭點：㈠原處分是否已期限屆滿而失效？原告提起撤 銷訴訟，有無訴之利益？㈡原處分是否違法？㈢被告有無對 系爭堆置之廢棄物清除之責？㈣原告請求被告應賠償每月租 金12萬元，有無理由？
五、本院之判斷：
㈠按廢棄物清理法第9條規定：「（第1項）主管機關得自行或 委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄 物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、 處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土 石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及 處理地點之證明文件，以供檢查。（第2項）主管機關或其 委託之執行機關依前項規定為行政檢查時，有下列情形之一 者，得扣留清除機具、處理設施或設備，並得命該清除機具 、處理設施或設備之所有人或使用人限期清除處理。必要時 ，並得使用或限制使用其動產、不動產或斷絕其營業所必須 之自來水、電力或其他能源之處分：一、公私場所之廢棄物 、剩餘土石方或其清除機具、處理設施或設備有嚴重污染之 虞。二、清除機具裝載之廢棄物、剩餘土石方有嚴重污染之 虞。（第3項）前項扣留清除機具、處理設施或設備作業相
關規定，由中央主管機關定之。」、第39條規定：「（第1 項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中 央主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（第2 項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限 、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應遵行事項 之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、 再利用用途目的事業主管機關定之。但涉及2個以上目的事 業共通性再利用之事業廢棄物，經中央主管機關認定有統一 訂定再利用種類及管理方式之必要者，其管理辦法由中央主 管機關定之。」、第42條規定：「前條第1項規定之公民營 廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業 技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、 歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關 定之。」、又土壤及地下水污染整治法第54條規定：「（第 1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之法規命令而主 管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之 具體內容，以書面告知主管機關。（第2項）主管機關於書 面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益 團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直 接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第3項）行政
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