最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第424號
上 訴 人 易新國際有限公司
（原審參加人）
代 表 人 呂學倫
訴訟代理人 楊雅馨 律師
上 訴 人 內政部
（原審被告）
代 表 人 徐國勇
被 上訴人 呂理松
（原審原告）
呂學易
呂文盛
呂學正
呂理龍
長興宮即長興里長興宮
兼 上一人
代 表 人 呂學樟
共 同
訴訟代理人 胡宗典 律師
上列當事人間巷道爭議事件，原審參加人對於中華民國107年2月
22日臺北高等行政法院106年度訴字第871號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件上訴人易新國際有限公司（下稱易新公司）代表人由羅 翊熏變更為呂學倫，上訴人內政部（下稱內政部）代表人由 葉俊榮變更為徐國勇，被上訴人長興宮即長興里長興宮（下 稱長興宮）代表人由呂理龍變更為呂學樟，茲據其等先後聲 明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、易新公司所有桃園市○○區○○段140地號土地（下稱系爭 土地）及財政部國有財產署管理之同段139-1地號之部分土 地，位於桃園市蘆竹區長興路4段71巷（下稱71巷）巷口。 因居民對於71巷該部分之道路通行有疑義，經桃園市政府以 民國105年9月23日府工養行字第1050236250號函（下稱105 年9月23日函），認定為具公用地役關係之既成道路，其中 系爭土地經認定具公用地役關係道路部分為如原審卷第296 頁之五邊形（下稱系爭地點）。易新公司就關於系爭地點部
分不服，提起訴願，該部分之認定經內政部以106年4月26日 台內訴字第1060027830號訴願決定撤銷，被上訴人呂理松等 7人（下稱呂理松等人）不服提起行政訴訟，於原審法院106 年度訴字第871號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定後，易 新公司不服提起本件上訴。茲行政訴訟法第42條之參加人， 係為獨立防衛自己權利而參加訴訟，對本案判決有獨立上訴 之權，如聲明上訴，即為上訴人，未具狀上訴之被告，如與 該參加人利害一致，應列為上訴人，是以內政部雖未提起上 訴，惟其因與易新公司利害關係一致，依上開說明，仍應列 為上訴人，合先敘明。
三、呂理松等人起訴主張、內政部於原審之答辯及易新公司之陳 述均引用原判決所載。
四、原判決撤銷訴願決定，係以：
㈠、呂理松、呂學易、呂文盛、呂學正、呂學樟均住於71巷內， 長興宮亦位於巷口，呂理龍為長興宮主任委員，就現存通行 道路方式是否為既成道路或有無公用地役關係爭執，即使僅 屬道路使用之反射利益，而認無任何權利存在，仍應考量就 有公用地役關係之既成道路，對71巷內民眾而言，應認為有 法律上利益，而為行政訴訟法第4條第3項之利害關係人，得 向行政法院提起撤銷訴訟。
㈡、究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係，司法 院釋字第400號解釋理由僅謂應以時日久遠，未指明確切年 代，於此，應類推適用民法第772、769、770條規定，為認 定公用地役關係取得時效之年限。桃園市政府曾於105年12 月23日就71巷的替代道路之興建方案進行會勘，但因適合興 建替代道路之地主不同意公共使用，無法施行。而內政部所 稱之替代道路，都是鄉間迂迴小路，而86年7月5日實測圖編 號⑫部分就是71巷，比對行政院農業委員會林務局農林航空 測量所（下稱航測所）86年5月26日、87年5月22日之航空攝 影，71巷之道路狀況已呈現於攝影中，但內政部所稱替代道 路卻無由辨識。另改制前桃園縣蘆竹鄉長興村辦公處曾於87 年2月6日檢送該村四鄰8米村道路協調紀錄（下稱87年協調 紀錄）及道路測量圖即86年7月5日實測圖，達成興建活動中 心土地公宮門留8米路寬，供民眾行駛之共識，佐以臺灣高 等法院92年度上易字第1055號刑事判決（下稱92上易1055刑 事判決），比對105年2月繪製之9米路寬，足以彰顯87年間 的道路使用情形就是路寬8米，而且是村民透過長興社區發 展協會形成之共識，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻 止情事，時間上，10多年間和平公然繼續占有使用，其占有 使用之始為善意並無過失，亦堪認定。
㈢、又71巷之巷內寬8.9公尺，巷口寬7.6公尺，如採訴願決定意 旨，巷道寬度到巷口緊縮為2.7公尺（7.6－4.9＝2.7），雖 2.7公尺尚有通行可能，但必要性觀察，應與客觀時空背景 相結合，10多年來71巷路寬約8米，大家通行已成慣行，突 然於接近巷口約10公尺處，巷道路寬緊縮不足3米，造成交 通事故機會增加。易新公司就系爭土地權益，該受到無限制 或無拘束之保護，但民眾10多年來就既成道路之使用也該受 到尊重，二者衝突之際，因既成道路是外觀顯著而權利受限 制之客觀事實，易新公司取得系爭土地時，很容易知悉既成 道路存在之事實，不致影響其購買意願或使用規劃，因此權 利該讓步的是易新公司，系爭土地有必要成為既成道路之一 部分，應無疑義。另柏油路面之鋪設及養護，不影響土地供 既成道路所使用之認定。
㈣、內政部所稱依82年航照圖，僅能顯示部分空地存在，所連接 小路與現今路形不同，且83-88年歷年航照圖無法明確指出 空地作道路使用情形等節，原審是綜合考量，有87年協調紀 錄、86年7月5日道路測量圖、臺灣高等法院92上易1055刑事 判決、86、87年航照圖等共同研判，而認定該航照圖所示空 地應為系爭土地所在，且供既成道路使用。桃園市政府105 年9月23日函之認定，並無違誤，內政部將關於系爭土地部 分予以撤銷，即有未洽等為論據。
五、易新公司上訴意旨略以：
㈠、呂理松等人縱地址設於71巷，其等通行系爭土地，僅係一般 用路人，僅有反射利益，自非行政訴訟法第4條第3項撤鎖訴 訟之當事人，原判決認其等具原告適格，適用法規顯有不當 。
㈡、原判決以內政部所稱的替代道路，是之後另有的通道，據以 認定系爭土地通行必要性。惟依航空攝影可知，在101年之 前，71巷內沒有房屋，沒有人居住在71巷，呂理松等人的71 巷63弄6號地址，是103年12月整編，在71巷與南崁路2段228 巷路口，在71巷出現之前，可經由南崁路2段228巷、402巷 及長興路4段227巷進出，這道路形成時間早於71巷，於82年 航空攝影照片清楚可見，並非原判決所稱無由辨識或鄉間迂 迴小路，71巷絕非其等長久主要通行道路，只為新建工廠通 行便利，原審未到履勘現場，未闡明證據方法或調查，所為 71巷具通行必要性之認定，有判決不適用法規、認定事實不 憑證據、違反經驗及論理法則之違誤。
㈢、87年協調紀錄，當時之系爭土地所有權人並未參與，如何稱 之為共識，而所檢附之86年7月5日實測圖中，由9筆土地分 割出編號⑫8米道路，由全體共有人保持共有供通行，未論
及系爭土地，該實測圖所稱的8米道路，不是指系爭土地， 原審以無關的資料作為認定系爭地點存有8米道路之事實， 有認定事實不憑證據及判決理由不備之違誤。又87年間，長 興里活動中心建成時，系爭土地上原設立拱門不讓車輛通行 ，呂理松等人於原審書狀亦稱86-89年時多次擋路及設有石 頭阻撓通行，顯見並非「通行之初無阻止」，且長期設置4 米拱門，立意阻擋大型車通行，維護居民人身安全，非供道 路使用，89年5月10日更發起連署，陳情表示反對利用此廣 場及大門作為道路通往長興路之行為，且此之連署人與呂理 松等人於原審提出之證明既成道路連署，竟有同為一人之情 形，原判決卻稱「10多年間和平、公然、繼續占有使用」， 未為調查亦未行使闡明權，實有判決不憑證據、理由違反司 法院釋字第400號解釋、判決不適用法規及理由不備之違誤 。況長興里社區，每年捐白米1千斤給原系爭土地所有權人 ，作為租借系爭土地對價，供放置長興里巡守隊貨櫃屋、停 放車輛及廣場之用，土地所有權人並無提供作為道路使用之 意，該土地地面鋪設仿瓷磚地面，不因與道路相鄰而變成道 路。直至104年9月17日，系爭土地上拱門強遭市議員劉勝全 於清晨帶人破壞拆除，之後不明人士鋪設柏油竊佔土地，系 爭土地未存有道路且無通行必要性，原判決之認定，違反經 驗及論理法則，另未考量桃園市政府是否依桃園市政府現有 巷道評審小組設置要點規定之程序進行審議，亦有判決不適 用法規之違誤。
六、本院查：
㈠、按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關 係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既 成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要 ，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土 地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未 曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長 久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始 於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法 等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成 之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當 然。」此有司法院釋字第400號解釋理由可資參照。又公用 地役關係是建立在長期和平、自願形成的通行狀態上，通行 權的維護是長時間已然存在現狀的保留，因為是對土地所有 權的嚴重限制，將造成所有權人對該對土地已無從自由使用 收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，是以對於公 用地役關係要件之合致與否，應嚴謹的判斷，且上開司法院
解釋所表達的三要件，個別獨立並缺一不可。因此，是否為 通行之必要，雖涉及土地所有人、道路沿線居民及須利用該 道路之不特定多數人間利益之權衡，但不能以之為是否具公 用地役關係之唯一標準，更不能只是單一考量現行通行者之 便捷。
㈡、再者，行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決 不適用法規或適用不當者，為違背法令。有下列各款情形之 一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛 盾。」第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係， 不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上 及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知， 令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其 所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。 陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」第133 條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；…… 」基於行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判 基礎之事證以形成心證，在對全辯論意旨及調查證據之結果 為評價時，應遵守訴訟資料之完整性及訴訟資料之正確掌握 。其中訴訟資料之完整性乃所有與待證事實有關的訴訟資料 ，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，法院負有審酌與 待證事實有關之訴訟資料的義務，如未審酌，亦未說明理由 ，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及 判決不備理由之違背法令。而所稱判決不備理由，除判決全 然未記載理由外，尚包括雖有判決理由，但所載理由不明瞭 或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據；或對敗訴 判決一造所主張有利之攻擊防禦方法，未予說明何以不採之 理由；或對於不利於勝訴之一造之證據，未加說明何以不予 斟酌。
㈢、經查：
⑴、桃園市政府105年9月23日函，認定系爭地點為具公用地役關 係之道路，該函表示係依桃園市政府工務局105年9月22日桃 工養字第1050029701號函（下稱105年9月22日函）及司法院 釋字第400號解釋理由辦理，以經105年8月26日（原記載105 年9月22日，桃園市政府以105年12月8日府工養行字第10503 05731號函更正，見訴願決定卷第115頁）邀集相關人員到現 地勘查後，認為系爭地點「可連接南崁路2段402巷到南崁路 2段，形成一完整道路系統；依桃園市政府工務局105年9月 22日函區公所轉知里民意見表示，該路段於82年9月9月就存 在並供不特定對象行走，未曾改變；經當地里民表示，早期 設置通路為供長興宮參拜者及自行使用，未限制特定人，並
通行迄今；依82年航測所航照圖已有路型存在迄今；系爭土 地所有權人104年12月取得所有權，直至105年9月未提出異 議，通行未曾中斷，以民國82年計算，已逾20年以上」等語 （見原審卷第30、31頁）。
⑵、然桃園市政府工務局105年9月22日函係依劉勝全議員服務處 105年8月25日電話建議事項暨105年8月26日現勘而檢送71巷 路面遭破壞之會勘紀錄，至桃園市政府工務局於105年8月26 日在71巷的會勘，與會人員只有劉勝全議員服務處主任陳太 陽、桃園市蘆竹區公所人員施毓璿及主持會勘之桃園市政府 養護工程處人員歐思辰，合計3人，該次的會勘結論為「71 巷遭破壞地號為139-1、140地號土地，其中139-1地號為公 有土地，140地號為易新公司所有之私有土地；關於71巷既 成道路認定乙節，將受理並依程序辦理後續事宜」（見原處 分卷第1-3頁）。從105年8月26日會勘、105年9月22日函檢 送會勘紀錄，到桃園市政府以105年9月23日函就系爭地點為 具公用地役關係之認定，依本事件全卷資料，看不出桃園市 政府工程局於105年8月26日會勘結論所稱依程序辦理後續事 宜究竟為何？也未見桃園市政府105年9月23日函所提及的「 該路段於82年9月9日已存在，並供不特定對象行走，且未曾 改變」之里民意見紀錄，就此足以影響系爭地點是否自82年 間供通行而具公用地役關係乙節，原審未予闡明，亦未查明 釐清，依上開規定及說明，已有判決不適用行政訴訟法第12 5、133條規定及判決不備理由之違誤。
⑶、再者，原判決認為系爭地點為具公用地役關係之道路，無非 係認為「依71巷道路狀況已呈現於航測所86年5月26日及87 年5月22日航照圖；依87年協調紀錄、臺灣高等法院92上易1 055刑事判決書內容、訴願決定卷第86頁105年2月測繪之實 測圖之9米路寬等節，87年間的道路使用情形是路寬8米，是 村民透過長興社區發展協會形成共識，於公眾通行之初，土 地所有權人並無阻止情事，時間上，10多年間和平公然繼續 占有使用，其占有使用之始為善意並無過失」。惟：①、系爭土地係易新公司於104年12月29日因買賣取得所有權， 原所有權人為財團法人台灣省私立桃園仁愛之家（下稱仁愛 之家，見訴願決定卷第96頁、原處分卷第76-77頁），原判 決所稱的87年協調紀錄，未見系爭土地當時之所有權人參與 該次協調會（見原審卷第112-115頁），且對於未參與協調 之他人土地，即使如87年2月6日協調紀錄所稱在長興社區活 動中心興建前，達成留8米路寬之共識，實難認係善意並無 過失之通行，原判決以此認定系爭地點自87年間起由公眾通 行10多年，善意並無過失，即合致公用地役關係之要件，容
有認定事實不依證據、違背論理法則之違背法令。又依當時 長興村辦公處以87年2月6日蘆長興村字第249號函檢附之道 路測量圖即86年7月5日實測圖（見原審卷第112、116頁）可 知，依該實測圖分割並約定以編號⑫作為通行道路而由全體 共有人依持分共有，參與分割的土地並不包括系爭土地，系 爭土地當然也不在實測圖編號⑫之範圍。甚且，約定作為通 行道路之實測圖編號⑫，寬度縱事後於105年2月經測繪係為 9公尺，然連接編號⑫與長興路間的通行寬度，非常明顯的 小於編號⑫的寬度，原判決未予查明，以此認定87年當時， 系爭地點與139-1地號併同成為寬度8公尺的通道，亦有判決 不適用行政訴訟法第133條規定、違背證據法則及判決不備 理由之違誤。另行政爭訟事件不受刑事判決認定事實之拘束 ，行政法院雖得斟酌刑事法院所調查之證據而為事實之認定 ，但依行政訴訟法第189條第3項規定，應將依證據而得心證 之理由，記明於判決，僅以刑事判決為證據，逕以刑事判決 書所認定之事實採為行政訴訟判決之事實，即屬判決不備理 由。原審未經調卷，僅以臺灣高等法院92上易1055刑事判決 為證據，以該刑事判決書所認定之事實，採為原判決認定事 實之依據，自屬判決不備理由。
②、再者，由本事件卷內相關資料顯示，緊鄰長興路之71巷的通 行問題，並非向無爭議。從長興社區活動中心施工前之87年 2月6日的協調預留通路，89年間71巷巷口經設置石製長興社 區標誌、第三人呂理脩等人陳情查處、桃園市政府蘆竹區公 所89年5月協調並函請自行移設（見原審卷第117-122頁）， 復引發當時之長興社區發展協會理事長呂理照涉嫌竊佔未分 割前之139地號土地，興建長興社區活動中心刑事案件（見 訴願決定卷第143-158頁臺灣高等法院92上易1055刑事判決 ）。嗣仁愛之家以104年8月19日桃仁董字第1041120011號函 表示在系爭土地上設置橫桿及圓柱，不讓各式貨車及大型車 進出已2、30年，復於桃園市政府養護工程處104年11月4日 會勘時表示不清楚也不同意系爭土地的鋪面型式，依法維護 土地所有權之完整等語（見訴願決定卷第166-168頁）。原 判決認定「公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事」， 卻未說明其得心證之理由，復對多年來71巷因通行問題衍生 之爭議，未加說明何以不予斟酌，即有判決理由不備之違誤 ，並足以影響判決之結論。
㈣、綜上，原判決既有如上所述判決不適用法規、違背證據法則 、論理法則、判決不備理由之違背法令，明顯影響本件判決 之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理 由。因上揭違誤影響裁判之結果，事實尚有未明，有待原審
法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適 法之裁判。
㈤、至本件發回後，原審宜一併注意下列事項：⑴、具公用地役關係之巷道，係因具備一定條件而成立，是否成 立、寬度如何，除土地所有權人之權利行使受限制外，也影 響對巷道利用具相當程度依賴關係之巷道沿線居民，有別於 一般用路人利用具公用地役關係之巷道通行之僅係反射利益 結果。本件呂理松等7人，除呂理龍外，或係所有土地，或 係所有建物位於71巷（見原審卷第33-50頁），原判決認為 其等就系爭地點是否具公用地役關係之認定，為法律上之利 害關係人，固無疑義。惟呂理龍係長興宮之代表人（長興宮 之代表人已變更為呂學樟），其究係利用通行71巷到達長興 宮的一般用路人，或係對71巷之利用具依賴性之巷道沿線居 民，影響其是否為法律上利害關係人之認定，應予以查明。⑵、關於系爭地點的狀況，臺灣高等法院92年8月22日92上易105 5刑事判決理由五經查㈠已載明「長興社區發展協會位於桃 園縣○○鄉○○○○段○○小段18-2及13-5號土地上所建築 之活動中心，緊鄰桃園縣蘆竹鄉長興路，前方有空地，並依 序搭建有巡守屋、長興宮活動中心及長興宮，周圍有空地， ……業經原審履勘現場屬實，並有勘驗筆錄及現場照片附卷 可稽」等語（見訴願決定卷第145、146頁），似得調取該刑 事卷證，以利本件系爭地點是否具公用地役關係之判斷，併 予指明。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第 260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 23 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 帥 嘉 寶
法官 沈 應 南
法官 陳 秀 媖
法官 蘇 嫊 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 8 月 23 日 書記官 莊 子 誼
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