廢棄物清理法
高雄高等行政法院(行政),訴字,108年度,53號
KSBA,108,訴,53,20190730,1

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第53號
民國108年6月25日辯論終結
原 告　中聯資源股份有限公司

代　表　人　常致泰
訴訟代理人　葉永芳　律師
　顏鳳君　律師
被 告　高雄市政府環境保護局

代　表　人　袁中新
訴訟代理人　范仲良　律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國
107年12月6日高市府法訴字第10730926900號訴願決定、108年1
月16日高市府法訴字第10830065400號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下︰
　　主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、爭訟概要：
㈠緣原告有將產出之轉爐石級配料（約99萬7947.84公噸）交 予訴外人萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）轉交 建發營造有限公司（下稱建發公司）於民國102年間為回填 坑洞，傾倒於高雄市旗山區大林段1080、1081、1082、1083 、1084、1048、1066、1067、1068、688、667、666、689、 1045、1047、665等16筆地號土地（屬非都市土地特定農業 區之農牧用地，下稱系爭16筆土地）之情事。被告參照最高 法院106年度台上字第780號、臺灣高等法院高雄分院（下稱 高雄高分院）105年度上訴字第208號、第209號及本院104年 度訴字第175號、最高行政法院106年度判字第672號等判決 意旨，並經調查相關事證，審認原告將其產出之轉爐石級配 料交付萬大公司清運，由建發公司違法傾倒於上開16筆土地 ，核屬事業廢棄物，依行為時廢棄物清理法第30條規定應負 連帶清理責任，爰以106年9月4日高市環局廢管字第1063756 3602號函給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年11月3日 提出書面意見，然被告仍認原告負有清除廢棄物之義務，且 違反廢棄物清理法第28條規定，乃以107年6月7日高市環局 廢管字第10734660504號函（下稱原處分1）命原告於文到次 日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置



場址清理計晝送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕 依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定 辦理。
㈡原告於107年7月26日提出展延檢具清理計畫之申請，惟被告 稽查發現除系爭16筆土地外，尚有大林段668、1049、258、 690及512等5筆地號土地（668及512地號屬非都市土地特定 農業區農牧用地；1049、258及690地號屬非都市土地特定農 業區水利用地，與系爭16筆土地合稱系爭土地）亦遭轉爐石 級配料填埋，經被告於107年7月27日辦理開挖，確認屬實， 為考量清理作業之一體性，被告乃以107年8月10日高市環局 廢管字第10739469501號函（下稱原處分2）說明三：請原告 將該5筆地號土地一併納入原廢棄物棄置場址清理計畫規劃 ，並同意延長期限至107年9月30日。另被告就系爭5筆土地 ，以107年10月19日高市環局廢管字第10741660503號函（下 稱原處分3）命原告於文到次日起1年6個月內完成清除處理 ，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾 期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政 執行法第29條及第34條等規定辦理。
㈢原告不服上開原處分1、2、3，提出訴願，均遭決定駁回（ 高雄市政府108年1月16日高市府法訴字第10830065400號訴 願決定，另就原處分2為不受理部分，非原告本件起訴範圍 ），遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.轉爐石級配料，並非天生是廢棄物，可作為水泥原料及天然 砂石之替代物，可作為便道、道路級配料、填海造陸、以及 人行道鋪面磚之使用，長期以來為被告機關列為產品，客觀 上絕非毫無經濟價值之事業廢棄物。轉爐石級配料經過原告 多年推廣，現在各級政府機關、機構等超過百筆以上來函要 求原告加緊生產轉爐石級配料，需料孔急，轉爐石級配料對 原告並非不具效用，假以時日，轉爐石級配料供不應求。行 政院環境保護署（下稱環保署）88年10月11日(88)環署廢字 第0064091號函、經濟部礦務局102年3月19日礦局石一字第1 0200036190號函、高雄市政府環保局102年6月14日環局稽字 00000000000號函、經濟部工業局102年10月11日工永字第10 200845070號函、環保署102年10月22日環署廢字第10200910 81號函、環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函、 經濟部工業局103年6月27日工永字第10300575260號函、環 保署103年7月1日環署廢字第1030054072號函釋，均認定轉 爐石級配料為產品，而上開函釋本質為行政指導，原告服從



行政指導，具有阻卻違法之效力，應受信賴原則之保護。 2.最新研究成果轉爐石級配料有使用於農地復育、礦坑、農地 坑洞、窪地等回填工程或海洋牧場等情形。原告委請大仁科 技大學環安系李芳胤教授，並邀集環安、森林及農化等方面 之專家學者共同進行之科學實驗研究，且經大仁科技大學及 屏東科技大學研究團隊栽種蔬菜，所檢測得出各方面數值及 實驗報告足證以轉爐石作為基底填地材之現地，農作物生長 情形優良、更無毒無害，恰可推翻經濟部102年4月15日函所 稱：以轉爐石回填於農地有不適合「植物根系生長」之內容 並非真實，更可動搖持該函以認定「轉爐石不適合回填於農 地」之事實基礎，進一步足以實質影響本件轉爐石回填於農 地究竟是否為具有經濟效用之基底物質或為無用廢棄物之認 事用法基礎，對於本案而言顯然為具有極度重要之有利證據 ，然作為廢棄物之主管機關之被告從頭至尾，無法舉出任何 系爭轉爐石產品確有污染環境之證明。
3.原告於102年銷售轉爐石級配料時，產品登記仍有效存在， 轉爐石級配料既為產品，不因一時去化困難或長期堆置，產 品即變成廢棄物，自不適用廢棄物清理法之管制，被告適用 廢棄物清理法第2條，殊有適用不當及違反法律不溯既往原 則之謬誤。另依照最高行政法院106年度判字第286號判旨認 為產品登記廢止前，對於產品製造商（即原告）無廢棄物清 理法之適用，原處分所課與原告之義務內容顯已違反廢棄物 清理法之構成要件，則原處分有法律上之不能，屬於無效之 行政處分要無疑問。原告為推廣轉爐石級配料，素來多有由 原告替政府機關、研究機構支付運費之情形，此係供應模式 ，不可僅以原告替接收方負擔運費（作為推廣用途），即認 為原告係委託清運而將轉爐石級配料認定為廢棄物。況且， 雖過去曾低價出售或無償贈送，現在則是供不應求，原告主 觀上從無廢棄之意思。萬大公司雖為轉爐石級配料之買受人 兼運輸廠商，但非廢棄物清理廠商，原告所支付萬大公司者 乃運輸之對價，固然原告出售轉爐石級配料之價金不高，然 此與產品市場策略有關，不因此影響原告出售轉爐石級配料 時其為產品之事實，亦不得徒以原告支付運輸費用之事，率 爾認定原告欲委託萬大公司清除處理，被告認定事實顯然有 誤。
4.被告引用之鈞院104年度訴字第175號判決及最高行政法院10 6年度判字第672號判決、臺灣高等法院高雄高分院105年度 上訴字第208號刑事判決及106年度上更（一）字第22號刑事 判決，原告均非案件當事人，並未參與訴訟程序，對於上開 判決結果及其爭點，對原告均不生拘束力及既判力。系爭土



地回填之轉爐石視為廢棄物，並無任何法令依據，被告自不 得輕率執法否則有違依法行政原則。縱依鈞院104年度訴字 第175號及最高行政法院106年度判字第672號判決引用廢棄 物清理法修正第2條之立法理由，若行為人錯用、錯置，產 品也會變成廢棄物之見解，認定廢棄物之時間點應在建發公 司錯用、錯置之際，不能往前溯推產源之原告須負清除責任 。何能苛責原告於102年供應轉爐石級配料時，有違背廢棄 物清理法之明知？原處分有違行政法上期待可能性原則。 5.原告在銷售轉爐石級配料予萬大公司時，已於契約中提醒萬 大公司使用轉爐石級配料須遵守政府各種法令及限制，實已 善盡相當注意之義務，原告並無過失。且原告從未擔保轉爐 石級配料之產品適合回填農地，亦未擔保適合任何特定之用 途，不能因萬大公司及建發公司之錯置、錯用轉爐石而把轉 爐石污名化。又原告與黃胤鴒素不相識，自不知悉黃胤鴒以 建發公司名義，透過萬大公司購買轉爐石級配料回填系爭土 地涉及錯置、錯用，應由建發公司負責，並非原告。又系爭 土地於地主黃胤鴒回填轉爐石級配料之前，早已非可供耕種 之農地，原告固曾於102年間至案關土地現場勘查，系爭土 地大範圍滿佈坑洞，遇雨則成為水塘，屬不能耕作、不能利 用的狀態，造成公共危險，原告僅被告知系爭土地將為太陽 能發電，而購買轉爐石級配料乃是作為填地材料之用，原告 亦因此同意銷售轉爐石級配料予萬大公司。是回填於農地上 涉及錯置、錯用，應由黃胤鴒及建發公司負責，要無倒果為 因，將轉爐石級配料轉而認定為廢棄物之理。縱有違反廢棄 物清理法，建發公司乃是作出最終且具有決定性部分之行為 人，應由其負責，建發公司之故意或過失，與原告無關，要 無往前溯及原告須負清理責任之理由。原告與建發公司並無 連帶責任可言。被告卻依廢棄物清理法第30條，以原告未委 託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營機構清除 、處理，原告須與受託人負連帶清理責任，顯有違誤。 6.鈞院104年度訴字第175號判決高雄市政府命建發公司將其回 填在旗○區○○段0000○0000○0000○0000○0000○號（重 測前圓潭子段655-5、655-15、655-16、655-17、655-18地 號）五筆土地之轉爐石級配料限期清除之行政處分，惟被告 卻以原處分1、2不當擴張上開判決之清除範圍及清除對象， 殊有不當。大林段665地號所有權人屬國產署，非黃胤鴒所 有，且大林段688地號（重測前圓潭子段280-2地號）等鄰近 5筆土地係黃胤鴒於103年7月17日始取得所有權，及同段512 地號土地與黃胤鴒所有系爭土地不相連，由空照圖觀之，地 貌亦非坑窪，上開土地縱然遭填埋轉爐石級配料，亦與原告



無關。另旗山區大林段688地號（重測前圓潭子段280-2地號 ）等五筆土地係黃胤鴒於103年7月17日取得，該五筆土地顯 非原告102年間出售轉爐石級配料予萬大公司、萬大公司再 售予建發公司所欲回填盜採砂石後留下坑窪之土地，應與原 告無關，原告無須負責。另外，被告所提出之稽查紀錄表無 法證明原處分3所追加5筆土地所填物質為原告之轉爐石級配 料，亦未確認並無摻混其他不明廢棄物，即逕自命原告依廢 清法第28條、第30條及第71條之規定負連帶清除責任，於法 有違。
7.「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」所規定應提出回填計 畫者，乃是依區域計畫法、都市計畫法負有恢復原狀義務之 人或依土石採取法應辦理整復之人，然原告並非系爭土地地 主，更非盜濫採土石之行為人，自無提出回填計畫之義務， 從而無該計畫之適用。上開計畫未限制回填物非天然土石不 可，亦無明文規定轉爐石級配料不得作為遭盜濫採土石遺留 坑洞之回填物。況且上開計畫乃是關於行政機關事務之分配 及業務處理方式之行政規則，並非法規命令，對人民並無拘 束力，被告命原告限期提出清理計畫，有違法律保留原則。 8.被告於系爭土地上長期監測，並未發現有超過污染管制之現 象，被告既無法舉出任何系爭轉爐石產品確有污染環境之證 明，原處卻援引廢棄物清理法第71條第1項規定「污染者付 費」之法則，命原告負連帶清除污染責任，有違行政法上不 當聯結禁止原則。
9.原處分命原告於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計晝並於1 年6個月內清除回填於旗山農地之轉爐石級配料，此內容乃 對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111條第3款之規定 ，應屬無效。
㈡聲明︰訴願決定關於訴願駁回部分及原處分1、原處分2（僅 說明三部分）、原處分3均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.建發公司於102年間為回填系爭土地坑洞，遂由萬大公司自 原告清運轉爐石級配料交予建發公司堆置99萬7947.84公噸 ，再於其上覆蓋沙土。經訴外人高雄市旗山尊懷活水人文協 會依廢棄物清理法第72條第1項規定，向鈞院提起行政訴訟 ，經鈞院以104年度訴字第175號判決認定系爭轉爐石配料屬 廢棄物性質，建發公司雖不服提起上訴，仍經最高行政法院 106年度判字第672號判決上訴駁回確定。依上開確定判決， 轉爐石級配料既屬事業廢棄物，自應依廢棄物清理法第28條 規定處理。被告收受上開判決後，為確定事業廢棄物棄置範



圍，發現相鄰土地亦遭填埋轉爐石級配料之廢棄物，被告命 棄置行為人對系爭土地為清除處理，並無違誤。 2.原告雖稱轉爐石級配料為產品，不受廢棄物清理法之規範， 實屬曲解法令，蓋「轉爐石級配料」之來源，係中鋼公司煉 鋼廠轉爐煉鋼過程中產生之殘石（即轉爐石），因轉爐石含 量不一，未經加工處理，無法直接使用，而不具效用，必須 額外支付相當金額委由中聯公司加工處理，經中聯公司處理 並篩選後依用途產出「轉爐石級配料」、轉爐石骨材等不同 規格產品，售予相關工程業者用於整地、臨時道路、瀝青混 凝土骨材、混凝土助劑，故轉爐石級配料並非為銷售目的而 生產之產品，本質上為製程產生之廢棄物，縱使加工後可再 為利用，其用途仍受限，自不得棄置錯用，否則即有假產品 之名而行棄置之實之情形。
3.中鋼公司之轉爐石級配料年產量高達120萬公噸，而廠區空 間有限，恐其數量過多影響生產線運作，且轉爐石級配料用 途有限、出貨不易，致使堆置過多必須清理，原告方始支付 萬大公司高於銷售價格數十倍之處理費用，為原告移除過多 之轉爐石級配料，故原告係為清理之目的而非銷售之目的。 4.另依經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋及 原告員工即證人朱文雄於刑案時證稱，以及高雄高分院106 年度上更(一)字第22號刑事判決理由認為「中聯公司審查小 組人員既曾至系爭土地現場勘查，應可知悉系爭土地之地目 為農地，不論將來是否變更為工業區開發，至少在回填時之 地目並未變更，然審查小組於現場勘查後仍決議販售，因此 對刑案被告黃胤鴒而言，載運轉爐石級配料至系爭土地回填 之行為不僅經前揭主管機關認定未違反廢棄物清理法，更經 具專業知識之中聯公司審查決議通過可以販售，甚至回填整 地工程亦係由中聯公司主導。」足認原告委託萬大公司清運 轉爐石級配料，係將其清運用以回填農地，取代農地之土壤 ，且為原告事前勘察所明知，在原告明知不符合使用之用途 下，卻仍將其一年生產轉爐石級配料之數量，大量地清運至 系爭土地，顯然已有不依規定清理事業廢棄物之情事。原告 卻辯稱係購買利用人（即建發公司）之責任云云，實屬卸責 之詞，尚不足採。
5.原告雖稱系爭土地，在未回填轉爐石前為盜採砂石所遺留之 坑洞及水塘云云，惟系爭土地能夠容納近百萬噸的轉爐石， 經估算（100公尺長100公尺寬10公尺深3【轉爐石比 重】=30萬噸），坑洞深度至少有數十公尺。在深達數十公 尺的水塘窪地，回填轉爐石高達近百萬噸，其用意顯屬取代 一般土壤。




6.廢棄物清理法第71條第1項立法理由所稱污染者付費原則， 乃指不依規定清理廢棄物之情事，並非造成土壤、地下水污 染與否，原告辯稱運轉爐石級配料未產生土壤、地下水污染 ，即無回復原狀責任，實屬誤謬。又該條規定並非裁罰性處 分，僅係命行為人負回復原狀之責任，倘如有廢棄物清理法 第71條規定不依規定清理廢棄物之行為，即得依法命其清除 處理。原告為清理其所產出過多之運轉爐石級配料，明知系 爭土地係不能回填轉爐石級配料之農業用地，仍支付鉅額之 費用委請萬大公司為其移除清運，運轉爐石級配料即屬事業 廢棄物，原告應負廢棄物清理法第71條第1項之回復責任， 俾予符合汙染者付費之立法意旨。
7.原告主張原處分給予一年半之清理時間無法達成云云，因處 分命原告提出清理計畫書，原告應於清理計劃書說明清理時 間，自無藉此即認為無清理責任，況原告委託萬大公司清運 系爭100萬噸之事業廢棄物，約一年半期間，原處分參酌綜 合判斷，並無不合。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
㈠本件堆置於系爭土地之轉爐石級配料是否屬事業廢棄物，而 有廢棄物清理法之適用？
㈡原告是否應依廢棄物清理法第30條、第71條第1項規定，與 萬大公司及建發公司負清除廢棄物之連帶責任？原處分1、3 有無違誤？
㈢原告得否訴請撤銷原處分2？
五、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟事實欄所示之事實，有最高法院106年度台上字第780 號（訴願卷一第146-151頁）、高雄高分院105年度上訴字第 208號、第209號（處分卷第267-286頁）、高雄高等行政法 院104年度訴字第175號（處分卷第2-68頁）、最高行政法院 106年度判字第672號（處分卷第71-99頁）、106年9月4日高 市環局廢管字第10637563602號函（處分卷第101-102頁）、 原告106年11月3日書面意見（處分卷第113-115頁）、原處 分1（本院卷一第63-66頁）、原告107年7月26日展延檢具清 理計畫申請（處分卷第143-147頁）、107年7月27日會勘紀 錄及照片（本院卷二第357-365頁）、原處分2（本院卷第67 頁）、原處分3（本院卷第83-84頁）、土地建物查詢資料（ 本院卷二第29-89頁、第93-111頁）等附卷可稽，足信為真 實。
㈡應適用法令︰




1.行為時（即106年1月18日修正前）廢棄物清理法 ⑴第28條第1項：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應 以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處 理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該 類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、 處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之 公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。（二）經執行機關 同意，委託其清除、處理。（三）委託目的事業主管機關自 行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（四）委 託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除 、處理。（五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關 簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、 處理。（六）委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業 之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方 式。」
⑵第30條第1項：「事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除 、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者，應與受託人就該 事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任：一、依法委 託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄 物清除處理機構或執行機關清除、處理，且其委託種類未逾 主管機關許可內容。二、取得受託人開具之該事業廢棄物妥 善處理紀錄文件。」
⑶第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、 縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物 者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄 物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限 期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機 關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及 衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、 縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假 扣押、假處分。」
2.事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（依廢棄物清理法 第36條第2項規定訂定）第2條第2款、第3款及第4款：「二 ；清除，係指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理，則 指（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前， 以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理 、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或 穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安 定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利用：指事 業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材



料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途 行為，並應符合其規定者。四、清理：指貯存、清除或處理 事業廢棄物之行為。」
3.行政執行法
⑴第29條：「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有 行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得 委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之 費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額 與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」 ⑵第34條：「代履行費用或怠金，逾期未繳納者，移送行政執 行處依第二章之規定執行之。」
4.環保署相關函釋
⑴98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋：「要旨：廢棄物 清理法第71條『行為責任優先於狀態責任』原則之執行，應 以污染行為人而有優先清除責任者為對象。污染行為人無法 確定或無可追索時，土地之所有人、管理人或使用人應負清 除棄置於其土地上廢棄物之義務。」
⑵103年1月13日環署廢字第1030002433號函釋：「一、有關清 理義務人經主管機關依廢棄物清理法第71條第1項規定命限 期清除處理，其限期未清理之判定，依照下列原則辦理：（ 一）未於處分機關限定期間內提出『廢棄物棄置場址清理計 畫』，且未提出可逕行認定具清理意願或清理能力之證明文 件。……二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時，直轄 市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向 其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送 強制執行。」
㈢轉爐石級配料雖登記為「產品」，非當然排除廢棄物清理法 之適用：
1.按106年1月18日修正前廢棄物清理法第2條第1項規定：「本 法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其 他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境 衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一）有害事 業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量 足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢 棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」修正 前之廢棄物清理法第2條規定僅就產源區分一般廢棄物、有 害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就「廢棄物」概念並未 定義，依「廢棄物」之文義解釋當指棄置之物品。而依一般 社會通念，棄置非經濟物質屬之，另經濟物質不再依其用途 使用，予以棄置者，同應屬之，則原為經濟物質之產品可能



因不再依其用途使用，予以棄置而成為廢棄物，自非當然排 除廢棄物清理法之適用。
2.復按106年1月18日修正廢棄物清理法第2條第1項、第2項規 定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移 動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效 用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營建、 製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物 。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值 者。五、其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄 物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢 棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產 生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一 ）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃 度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一 般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物 。」並增訂第2條之1規定：「事業產出物，有下列情形之一 ，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定 已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之 虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三 、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者 。」將「廢棄物」之定義明文化，明定拋棄能以搬動方式移 動之物品即屬之，並增訂第2條之1規定，不論事業產出物之 原有性質為何，符合一定要件而有棄置或污染環境之虞者， 即為廢棄物，足認事業產出物縱係產品，亦有可能成為事業 廢棄物，非謂產品即無廢棄物清理法之適用。並依第2條修 正立法說明：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生 命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯 用，資源也應視為廢棄物……。」明揭廢棄物清理法原規範 意旨，準此，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，此依修 正前、後之廢棄物清理法規定，並無不同。
3.環保署88年10月11日(88)環署廢字第0064091號函以：「… …轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物清理 法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦務局102年3月19日 礦局石一字第10200036190號函：「……轉爐石業經高雄市 政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2 條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定進行再利用… …。」高雄市政府環保局102年6月14日環局稽字0000000000 0號函：「……如經事業機構依法向工商管理單位登記為公 司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物……。」 經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函：「



……轉爐石，均為該公司之產品，毋須委請領有廢棄物清理 執照之事業機構進行處理……。」環保署102年10月22日環 署廢字第1020091081號函：「……因轉爐石已登記為產品， 在未將其改認定為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管 理相關規定辦理……。」環保署103年4月10日環署廢字第10 30029192號函：「……『轉爐石』已登記為產品，應依產品 使用規範及農地管理相關規定辦理……。」經濟部工業局10 3年6月27日工永字第10300575260號函：「『轉爐石』…… ，為該公司經高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變 更登記有案之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於 廢棄物清理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄物 再利用管理辦法』附表所列之再利用種類。」及環保署103 年7月1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬廢棄物 ，因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函釋將登記 為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適用，而未區 分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法規範意旨，且 無拘束本院效力，上開函文牴觸部分，應不予適用。 ㈣轉爐石級配料若回填在農業用地作為土壤使用，即屬事業廢 棄物：
1.中鋼公司煉鋼過程後之轉爐石雖前依經濟部87年5月25日工 （八七）七字第017912號函以「轉爐石……可視為工廠設立 登記之產品項目」，嗣於88年6月28日經經濟部核發工廠登 記證，及經高雄市政府建設局以88○0○00○○市○○○○ ○00000000000號函登記為產品（本院104年度訴字第175號 卷三第535頁、第537頁、第539頁）。而轉爐石經中鋼公司 於廠內利用「渣盤水坑裂解法」及「潑地冷卻法」進行初步 安定化作業，完成後再送往中聯公司進行破碎、磁選及篩分 作業後，分離其中所含之廢鋼鐵，並篩分形成不同粒徑之轉 爐石粗粒料，即產出轉爐石級配料（高雄地檢署103年度偵 字第576號卷第15、16頁），轉爐石級配料亦經高雄市政府9 6年10月8日高市府建一工字第0960133187號函（本院104年 度訴字第175號卷三第541頁）登記為產品；惟依經濟部工業 局102年10月11日工永字第10200845070號函檢附之「鋼鐵冶 煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」（高雄地檢署102年 度他字第5316號卷第137、138頁背面）所載轉爐石用途為： 「回收殘鐵及部分作為燒結工場原料、高爐助熔劑及盛渣桶 墊底料外，其餘作為整地、臨時道路、瀝青混凝土骨材、混 凝土助劑」。經濟部92年6月6日經授工字第09200551560號 函亦載：「……說明二、中國鋼鐵股份有限公司鋼鐵冶煉過 程產生之高爐石、轉爐石及脫硫渣等，係經高溫熔煉過程產



出，已呈穩定之無機物質型態，國內外已普遍使用於工程填 地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料……三、 依土壤及地下水污染整治法第2條定義，『土壤』乃指陸地 生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。高爐石、 轉爐石及脫硫渣已改列為該公司產品，並作為骨材、級配料 之土木工程材料，故非屬土壤……。」（高雄地檢署103年 度他字第2385號卷第97至98頁）。再觀之原告於本件訴訟中 所提「轉爐石海事工程使用手冊」、「轉爐石瀝青混凝土使 用手冊」、南星計畫填築作業、轉爐石AC道路專案列表、綠 建材標章證書及高雄市政府工務局養護工程處為辦理道路AC 鋪面改善工程函請無償提供轉爐石級配料等資料（本院卷二 第321-325頁、第459-481頁、外放卷宗證物），均未見轉爐 石級配料可作為農業用地之土壤使用而回填農地、耕地，而 係同認轉爐石作為產品之用途，在普遍使用於工程填地材料 、道路級配、填海造陸材料及水泥製造原料，足認轉爐石級 配料作為產品用途確有限制。
2.另按土壤及地下水污染整治法第2條第2款明定：「本法用詞 ，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石 表面之疏鬆天然介質。」轉爐石及將轉爐石破碎及篩分後之 轉爐石級配料，非天然介質，性質顯與土壤不同，顯不得替 代土壤使用。又依另案卷附之「陸上盜濫採土石坑洞善後處 理計畫」伍、三、（五）1.「回填物來源及種類」規定：「 (1)行為人或義務人得委由民間專業機構代尋合法回填物， 如坡地土石、營建剩餘土石方（須由直轄市或縣（市）政府 審查核可）、礦場、採石場捨棄土石、土壤、河川、疏濬、 水庫或其沉澱池之無害淤泥及其他經直轄市或縣（市）政府 核定之回填物，並應取得經學術、民間專業機構或專業技師 之化學安全檢驗證明文件……。」（本院104年度訴字第175 號卷三第357頁）轉爐石級配料並非該計畫容許作為陸上盜 、濫採土石所遺留坑洞之「回填物來源及種類」。準此，轉 爐石級配料用途有限，其性質既非土壤，且非現行法令容許 之回填物，是其縱屬產品，亦不得將之利用回填於土地。 3.又依區域計畫法施行細則第11條第1款、第13條第1項第5款 規定「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業 區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農 業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」「直轄市或 縣(市)政府依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都 市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌 地方實際需要，依下列規定編定並繪入地籍圖；……五、農 牧用地：供農牧生產及其設施使用者。十二、水利用地：供



水利及其設施使用者。」及農業發展條例第3條第12款明定 ：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、 畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」，佐 以經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋「說 明：……三、轉爐石級配料得否作為坑洞回填之用，經本部 礦務局函詢行政院環境保護署、本部工業局及行政院農業委 員會綜合意見如下：（一）一般農業區農牧用地遭盜採土石 ，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，以避免環境之污 染與破壞。（二）轉爐石級配料業經高雄市政府核准登記為 產品，爰該產品非屬「廢棄物清理法」第2條之廢棄物定義 ，自不須依該法第39條之規定進行再利用。（三）原函所附 溶出試驗結果雖未達溶出標準，但因未檢附轉爐石級配料所 含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則在自然環境下 ，仍有再度溶出之可能性。（四）此外，轉爐石級配料之pH 值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之pH 值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9 .2，顯示全土層均不適合植物根系之生長。四、綜上，為確 保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染 ，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回 填物。」可知，轉爐石級配料雖登記為「產品」，但用途受