高雄高等行政法院判決
107年度訴字第313號
民國108年7月10日辯論終結
原 告 龍發堂
代 表 人 李秋月
原 告 林○○
蔡○○
洪○○
游○○
蕭○○
吳○○
蘇○○
陳○○
陳○○
蘇○○
陳○○
陳○○
江○○
陳○○
包○○
鄭○○
林○○
簡○○
陳○○
許○○
徐○○
李○○
廖○○
翁○○
張○○
黃○○
邱○○
鄭○○
謝○○
魏○○
梁○○
鄭○○
黃○○
賴○○
陳○○
共 同
訴訟代理人 林之翔 律師
複 代理 人 黃子寧 律師
被 告 高雄市政府衛生局
代 表 人 林立人
訴訟代理人 潘炤穎
廖哲宏
林佳麗
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國
107年6月13日高市府法訴字第10730463800號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當 事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文。而所謂非法人團 體係指由多數人所組成，有一定之組織、名稱及目的，且有 一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，而 設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者始屬之（ 最高行政法院94年度裁字第637號裁定意旨參照）。查，本 件原告龍發堂雖未辦理法人登記，然其業已向主管機關高雄 市政府辦理寺廟登記，並由甲○○登記為負責人，且設址於 高雄市路竹區甲南里環球路465號，核有一定之組織、名稱 及固定之活動場所，並有獨立的財產，足認原告龍發堂為非 法人團體而有當事人能力，合先敘明。
二、本件被告代表人原為黃志中，於本件訴訟審理中變更為Ｉ○ ○，被告以新任代表人具狀（本院卷1第389頁）聲明承受訴 訟，核無不合，應予准許。
三、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（ 第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯 論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者 ，訴之變更或追加，應予准許：……四、應提起確認訴訟， 誤為提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、 第3項第4款定有明文。經查，本件原告龍發堂（地址：高雄 市路○區○○路000號）自民國106年7月起陸續發生阿米巴 痢疾及肺結核之群聚感染事件，為控制疫情，被告乃依傳染
病防治法第37條第1項第2款及第6款規定，於106年12月21日 以高市衛疾管字第10639772200號公告（下稱106年12月21日 公告）原告龍發堂為阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病流行 地點，執行期間自106年12月25日起至原告龍發堂符合長期 照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、 精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範為止 ，並命原告龍發堂應恪遵「人員移動管制只出不進」之防疫 準則，以減少疫病交叉傳播風險及遏止疫情擴大，必要時撤 離高風險住民，以確保傳染風險不致快速擴散至易感族群， 有效遏止疫情擴散或併發生命危害；復於106年12月22日以 高市衛疾管字第10639816100號補充公告（下稱106年12月22 日補充公告）增列傳染病防治法第37條第1項第4款為法律依 據，執行對象部分則補充記載原告龍發堂所在之地址、地段 （環球段）及地號（1551、1551-1、1551-2、1551-3、1551 -4、1557、1558、1568、1568-1），並命原告龍發堂應落實 傳染病相關病媒防治事宜，且為預防機構內感染，並及早發 現機構內生感染及群聚事件，感控措施應符合人口密集機構 感染管制措施指引及人口密集機構因應新興呼吸道感染症感 染管制措施指引等相關規範。原告龍發堂不服上開被告106 年12月21日公告及同年月22日補充公告，提起訴願，遭決定 駁回，遂與原告丙○○、乙○○、丁○○、戊○○、己○○ 、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅 ○○、卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○ 、酉○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、宙 ○○、玄○○、黃○○、Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○○ 、Ｅ○○、Ｆ○○、Ｇ○○、Ｈ○○等35人（下稱原告丙○ ○等35人）向本院提起行政訴訟，訴之聲明原為：「先位聲 明：1、撤銷高雄市政府107年6月13日高市府法訴字第10730 463800號訴願決定書（案號：第107120387號）。2、原處分 （被告106年12月21日公告及106年12月22日補充公告），處 分效力於106年12月21日至107年3月29日均撤銷。備位聲明 ：1、撤銷高雄市政府107年6月13日高市府法訴字第1073046 3800號訴願決定書（案號：第107120387號）。2、確認原處 分（被告106年12月21日公告及106年12月22日補充公告）違 法。」（本院卷1第13-14頁）。惟查，上開被告106年12月 21日公告及同年月22日補充公告，嗣經高雄市政府以107年3 月29日高市府衛疾管字第10731803900號公告（下稱高雄市 政府107年3月29日公告）廢止，此有高雄市政府107年3月29 日公告附卷（本院卷1第63-64頁）可稽，是被告106年12月 21日公告及同年月22日補充公告業已消滅，但上開公告如經
判決確認違法時，原告尚得以之為其他訴訟（如國家賠償） 之先決要件，仍有確認利益。是以，原告於107年12月17日 （本院收文日）具狀變更並追加訴之聲明為：「1、確認被 告106年12月21日公告及106年12月22日補充公告違法。2、 被告應給付原告丙○○等35人各新臺幣5萬元，及自變更暨 追加起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計 算之利息。」（本院卷1第363頁），復於108年7月10日本院 行言詞辯論程序時變更訴之聲明為：「1、確認被告106年12 月21日公告及106年12月22日補充公告違法。2、被告應給付 原告丙○○等35人各新臺幣5萬元，及自108年1月17日起至 清償日止，按年息百分之五計算之利息。」（本院108年7月 10日言詞辯論筆錄第2頁），依上開規定，核無不合，且被 告亦無異議而為本案言詞辯論，故原告所為訴之變更追加， 應予准許，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告龍發堂（地址：高雄市路○區○○路000號）自106年 7月起陸續發生阿米巴痢疾及肺結核之群聚感染事件，為控 制疫情，被告乃依傳染病防治法第37條第1項第2款及第6款 規定，於106年12月21日公告原告龍發堂為阿米巴痢疾及結 核病之法定傳染病流行地點，執行期間自106年12月25日起 至原告龍發堂符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染 管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管 理辦法等相關規範為止，並命原告龍發堂應恪遵「人員移動 管制只出不進」之防疫準則，以減少疫病交叉傳播風險及遏 止疫情擴大，必要時撤離高風險住民，以確保傳染風險不致 快速擴散至易感族群，有效遏止疫情擴散或併發生命危害； 被告復於106年12月22日補充公告增列傳染病防治法第37條 第1項第4款為法律依據，執行對象部分則補充記載原告龍發 堂所在之地址、地段（環球段）及地號（1551、1551-1、15 51-2、1551-3、1551-4、1557、1558、1568、1568-1），並 命原告龍發堂應落實傳染病相關病媒防治事宜，且為預防機 構內感染，並及早發現機構內生感染及群聚事件，感控措施 應符合人口密集機構感染管制措施指引及人口密集機構因應 新興呼吸道感染症感染管制措施指引等相關規範。原告龍發 堂不服上開被告106年12月21日公告及同年月22日補充公告 ，提起訴願。訴願期間，被告隨著防疫之進展，復自行以10 7年3月29日公告將上開106年12月21日公告及同年月22日補 充公告廢止。爾後，訴願機關復駁回原告龍發堂之訴願，原 告龍發堂遂與原告丙○○等35人共同提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、程序事項：
(1)原告龍發堂逕列其機構名稱為當事人，而以其管理人為代表 人，依法並無不合：原告龍發堂為依法登記之寺廟，具有一 定組織及獨立之財產（供事務運作），且設有代表人（住持 即甲○○），核與民事訴訟法第40條第3項所稱之非法人團 體即屬相當。原告龍發堂起訴列其機構名稱為當事人，而以 其管理人為代表人，依民事訴訟法第40條第3項及最高法院 43年臺上字第143號判決見解，並無不合。 (2)原告提起本件行政訴訟，具有確認利益，並符合補充性為則 ：被告前於106年12月21日及22日以高市衛疾管字第1063977 2200號公告及高市衛疾管字第10639816100號補充公告原告 龍發堂（地址：高雄市路○區○○路000號；地段：2844環 球段、地號：1551、1551-1、1551-2、1551-3、1551-4、15 57、1558、1568、1568-1）為阿米巴痢疾及結核病之法定傳 染病流行地點，並施以「人員移動管制只出不進」之防疫準 則，嗣於107年3月29日以高市府衛疾管字第10731803900號 公告廢止上開106年12月21日及22日公告，公告事項略以： 「（一）龍發堂生活大樓（地段：2844環球段、地號：1557 、1557）為指定清空場域，管制人員出入及居住，且生活大 樓應維持清空並配合相關清消工作及監控。」等語，再於10 7年7月3日以高市府衛疾管字第10734997700號公告廢止「龍 發堂生活大樓為指定清空場域」。是以原處分已因被告廢止 ，而失其規制效力而消滅，應屬行政訴訟法第6條第1項後段 之已消滅之行政處分，又原告雖業已於106年2月就原處分提 起訴願，惟原告自無法再就已消滅之原處分提起撤銷訴訟， 亦無從回復原狀，但原處分如經判決確認違法時，原告得為 其他訴訟如國家賠償之請求，仍有確認利益。
2、實體事項：
(1)被告以有「疫情攀升」之事實，而對原告龍發堂採行「只出 不進」及「無差別移出」之防疫手段，惟並無充分證據可茲 證明疫情實際攀升之情況及程度：
A、原處分公告原告龍發堂為阿米巴痢疾及結核病之法定傳染病 流行地點，並施以「人員移動管制只出不進」之防疫準則， 其依據為：「針對原告龍發堂內接觸者全面採取糞便篩檢， 第1波全面篩檢共計23例陽性，確診13人，在106年11月再進 行第2次糞便篩檢，共計50例陽性，確診19人，經兩次篩檢 發現感染人數顯著上升」，故認有必要將原告龍發堂全數近 5百名住民，無差別強制移出安置，被告以「疫情攀升」等
事實作為處分之依據，應由其負舉證之責，而非原告： (A)按行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟， 為維護公益者，亦同；行政機關應依職權調查證據，不受當 事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，行政 訴訟法第133條及行政程序法第36條分別定有明文。 (B)次按事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則 （最高行政法院62年判字第402號判決意旨參照）。申言之 ，違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬制推測之方 法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用之共通 法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違法事實之存 在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機關對於人民 違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證明自己無違法 事實。如調查所得證據不足以證明人民有違法事實，即應為 有利於人民之認定，更不必有何有利之證據。又認定違法事 實之證據，係指足以證明行為人確有違法事實之積極證據而 言，該項證據必須與待證事實相契合，始得採為認定違法事 實之資料，若行政處分所認定之事實，與所採之證據不相適 合，或其採認的事證互相牴觸，即屬證據上理由矛盾（最高 行政法院98年度判字第494號判決意旨參照），亦即行政機 關應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人 民作成負擔處分；如調查所得證據不足以證明人民有違法事 實，即應為有利於人民之認定（臺北高等行政法院106年度 簡上字第184號判決意旨參照）。
(C)經查，被告以原處分認定原告龍發堂為阿米巴痢疾及結核病 之法定傳染病流行地點，且因疫情攀升，命施以「人員移動 管制只出不進」之防疫手段，惟查，就設定疫區、疫情攀升 以及防疫手段所依憑證據，被告未充分提出證明，依上揭規 定，行政機關對於處分所依據之事實負有舉證責任，人民本 無須證明自己無相關事實，法院亦需就此事實為證據調查， 若無證據則不得以擬制推測之方法認定事實。
B、就阿米巴痢疾部分，無法排除第2波確診名單在第1波檢測時 即患有阿米巴痢疾之可能，被告不得僅以第2波檢測有新增 確診案例，遽以推定阿米巴痢疾疫情攀升之情況；而結核病 為全面性檢測係在106年10月，發布原處分前未為第2波全面 檢測，故亦無證據顯示結核病之疫情有攀升之事實： (A)承上所述，依衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署）傳染病 防治手冊記載，阿米巴痢疾及結核病患者應以「居家隔離」 為原則，惟原處分之防疫準則逕採「無差別之移出」，不僅 針對確診病患，就其他未染病者且生活能自理之人員亦逕予 移出，而非係以原地隔離之防疫手段，若被告不能先證明確
有其所稱疫情攀升之前提事實，處分所依據非事實即屬違法 ，即無庸論全數移出之手段是否違反最小侵害原則。 (B)就阿米巴痢疾部分，被告稱在106年7月至9月間對原告龍發 堂堂眾為第1波阿米巴痢疾之全面檢測，嗣於同年11月為第 2波全面檢測，衡諸上開兩波檢測結果，疫情有攀升之情， 故最終採取「無差別移出」之防疫手段。惟就其提出之檢驗 報告觀之，有第2波確診名單患者未曾為第1波檢測等情況： a、經查，被告所提出之阿米巴痢疾確診個案及檢驗報告，第1 波阿米巴痢疾採驗報告（即阿米巴痢疾確診個案及檢驗報告 第97-159頁）查無部分第2波確診名單之人，如潘○禮（55 年1月29日生）及千○明（63年4月9日生）。 b、次查，第2波確診名單之沈○源（55年6月16日生）及陳○林 （40年12月22日生）在第1波採驗報告之採驗日期為107年3 月23日，郭○豪（83年11月17日生）採驗日期為106年10月2 日，姚○謙（85年12月26日生）在106年10月10日，皆係晚 於被告所稱之第1波檢測期間。又劉○○（年齡為44歲）則 因被告提供資料不足，無從判斷是否有經第1波採驗。 c、是以，不能排除第2波確診名單之住民在第1波檢測時即患有 阿米巴痢疾之可能。再者，部分患者於第1波檢測時間較晚 ，距離第2次檢測極近，無法排除其於第1波檢測時因潛伏期 而無法發現之可能。
(C)承上，被告雖稱於106年7月至9月間對原告龍發堂堂眾有為 全面檢測，並以此為依據主張第2波確診名單有新增案例即 有疫情攀升之事實，然依其所提出之採驗報告並不能排除第 2波確診名單之住民在第1波檢測時即患有阿米巴痢疾之可能 ，是以，被告不得僅以第2波檢測有新增確診案例，遽以推 論阿米巴痢疾疫情攀升之情況。
(D)就結核病部分，發現結核病之首例係早於105年11月間，第 2例發生於隔年，被告始就接觸者為零星之檢測，對原告龍 發堂全體堂眾為全面性檢測應係於106年10月後，而發布原 處分前未為第2波全面檢測，故無證據顯示結核病之疫情有 攀升之事實。
C、況且，究竟疫情須攀升至何程度，被告始能不依循「居家隔 離」之防疫原則，改以「只出不進」及「無差別移出」之強 烈且特例手段，被告未具體說明。實則被告對於原告龍發堂 所為之行政指導主要係以符合長期照護矯正機構為標準，且 因原告龍發堂未為配合，故實施「人員只出不進」等準則， 此與防疫之目的相違，被告有混淆防疫措施與長期照護機構 設置之虞：
(A)究竟疫情須攀升至何程度，被告始能不依循「居家隔離」之
防疫原則，改以「只出不進」及「無差別移出」之強烈且特 例手段，被告未具體說明。又原處分所載防疫手段係「管制 人員只出不進」及「必要性撤離高危險住民」，被告最終卻 逕為「無差別全數移出」，該手段顯屬違法，且移出之標準 未明確。
(B)承上所述，「只出不進」之防疫手段係有別於防疫手冊之原 地隔離，究竟採該手段之依據為何？又是否在有疫情攀升之 情況下即可適用？抑或另需考量攀升之程度及傳染病潛伏期 之可能？此於專家會議紀錄中皆未記載，更進步言之，是否 僅需有疫情攀升即可從「只進不出」及「必要性撤離高危險 住民」擴張至「無差別全數移出」？又「全數移出」之手段 是否已超出原處分之授權範圍？皆並非無疑。
(C)又被告將原告龍發堂住民之移出標準為何？依其所提出之函 文內容，確診病例皆已送醫救治，嗣後移出之理由有以精神 病患性質評估表第1、2類之病患為依據（參見阿米巴痢疾行 政指導卷第75-76頁），亦有以感染風險相對較低之樓層為 優先安置（參見阿米巴痢疾行政指導卷第81-82頁），而最 終變為全數移出，究竟移出之判斷標準為何？皆未為全然說 明。
(D)況且，原處分係以防疫為目的，公告傳染病流行地點及防疫 措施，惟處分內容之「執行期間」及「應配合之防疫事項」 皆涉及原告龍發堂需符合長期照護矯正機關（構）與場所執 行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設 置及管理辦法等相關規範，被告所提出之行政指導資料，除 要求原告龍發堂協助堂眾進行檢驗及就醫之外，亦多要求於 告龍發堂改善軟硬體設備，如廁所設置間數，達長期照護矯 正機構之標準，此標準與防疫之目的並非一致，且就何以採 取「只出不進」之強烈防疫手段仍未具體說明原因，究被告 係以長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查 核辦法為指導標準？抑或係傳染病防治法？已不無疑問。再 者，若係原告龍發堂之改善不符合照護機構之標準，何以得 作為無理由移出堂眾之理由？顯有違誤。更甚者，原處分之 防疫措施係「必要時撤離高風險住民」，被告最終卻係「無 差別」移出所有堂眾，不論檢驗結果係呈陰性或精神狀況能 否日常自理一律移出，難謂未超出原處分所授權防疫手段之 程度。
D、依被告106年12月21日公告所載：「公告事項：……二、執 行對象：龍發堂。三、應配合之防疫事項：（一）……，其 住民若為傳染病病人、須醫療介入者及其他原因離開者，應 恪遵『人員移動管制只出不進』之防疫準則。」等語，可證
被告辯稱上開106年12月21日公告係針對生活大樓、出來的 人不反對他們再回去、原處分並沒有禁止他們再回來等語， 顯然與上開公告不符，實難採信。又被告於短期間大規模地 陸續將原告龍發堂場域內之堂眾近500人全數移出，毫無配 套措施，除醫療院所可能不足承接外，其他地方衛生局短時 間內是否能銜接，已非無疑，更遑論家屬是否有能力照顧或 負擔高額的醫療費用，事實上均已造成社會成本及衍生社會 問題，其中因未能有配套措施，家庭支援不足的情況下，有 陳姓堂眾死於非命，家屬因訴訟策略因素未向被告提起國家 賠償訴訟，卻成為被告卸責之詞，辯稱陳姓堂眾之死與本件 無關，誠屬無稽。此外，被告辯稱原告龍發堂曾對原告Ｅ○ ○遭被告逮捕拘禁一事，向臺灣高雄少年及家事法院（下稱 高雄少家法院）聲請提審，經該院107年度家提字第4號民事 裁定駁回其聲請在案。然提審法之適用，法院僅係形式審查 ，對於行政機關所為之處分有無合法並無實質審查，甚且， 被告106年12月21日公告所採用之「只出不進」防疫手段， 無異係限制被強制移出之堂眾不得回到平日居住之龍發堂， 形同限制其居住遷徙自由等基本人權，然而，被告仍未就此 說明何以未受感染之堂眾仍須受此強大之限制？何以需採如 此無差別之手段？被告所辯，恐混淆視聽，不足採之。 (2)原處分及防疫手段違反依法行政原則、明確性原則、手段與 目的間無關聯性，以及比例原則：
A、原處分之目的與防疫手段相違：被告對於原告龍發堂所為之 行政指導主要係以符合長期照護矯正機關（構）與場所執行 感染管制措施及查核辦法等規定為標準，而被告認原告龍發 堂未為配合，故實施「人員只出不進」等防疫措施，此與防 疫所欲達到之有效抑止疫情之目的相違，且違反不當連結禁 止原則，已如前述。
B、原處分違反比例原則：
(A)原處分違反合適性原則：原處分要求原告龍發堂於改善至符 合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核 辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規 範前，應遵守「只出不進」之準則，所採取之手段，未符疾 管署編印之阿米巴痢疾傳染病、結核病防治工作手冊，應儘 速協助原告龍發堂蒐集糞便送驗、確診病例投藥、找出傳染 源，加強具體輔導（例如加派人員清潔或專業人員進駐）， 另對於結核病抑制重點，亦在於投藥醫治、持續追蹤疫情、 環境通風、陽光曝曬等，被告卻捨前揭手段不為，而將原告 龍發堂堂眾無區別的全數移出，有將感染源散布之風險，難 認可達到短期抑制疫情之目的，與比例原則之「合適性」要
件不符。
(B)原處分違反最小侵害原則：被告採高強度措施，陸續對原告 龍發堂場域內之人員為大規模的「無差別之移出」，不僅針 對確診病患，就其他未染病者且生活能自理之人員亦逕予移 出，而完全不採居家隔離之防疫手段，顯然違反最小侵害原 則。
(C)違反均衡性原則：被告基於防疫之目的，對於無感染之堂眾 亦盡數移出，對於堂眾之居住及遷徙自由權益損害甚鉅，其 中有居住數十年之久堂眾，被迫離開，且無法返回，該手段 之不利益（侵害居住及遷徙自由），與欲達成目的之利益相 權衡（防疫目的），並不合理，而有過當，有違均衡性原則 之虞。甚且，縱然目前原處分已經被告廢止，惟仍以原告龍 發堂是否違反長期照顧服務法等相關法令予以限制，原告丙 ○○等人除工作人員外，以及其餘遭被告強制送至全國各地 醫療院所之堂眾，亦無從返回渠等長住，早視為「家」的龍 發堂，侵害憲法居住自由之人格權甚深。
C、原處分未依法行政，違反明確性原則：查原處分之法律依據 係傳染病防治法第37條第1項第2款、第4款及第6款，惟執行 期間竟是自106年12月25日起至原告龍發堂符合長期照護矯 正機關（構）與場所執行感染管制措施及查核辦法、精神衛 生法、精神復健機構設置及管理辦法等相關規範止，要求原 告龍發堂應配合之防疫事項，竟係原告龍發堂經由被告及相 關機關輔導符合前揭相關規範前，其住民若為傳染病病人、 須醫療介入者及其他原因離開者，應恪遵「人員移動管制只 出不進」之防疫準則，且內容並未羅列具體條文，不符合明 確性原則之「非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以 確認」之要件。是以，原處分之執行期間及應配合輔導之手 段要求原告龍發堂須符合長期照護矯正機關（構）與場所執 行感染管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設 置及管理辦法，其應符合之內容、要件、依據、目的、期限 卻未明白確定，受處分人即原告龍發堂實難以理解與預見， 甚者，亦難以經由司法審查而加以確認，實已違反明確性原 則。
D、原處分就執行期間之附款，與傳染病之防疫目的無關，違反 行政程序法第94條規定附款與處分目的禁止不當聯結，有違 裁量原則：經查，原處分之執行期間為自106年12月25曰起 至原告龍發堂符合長期照護矯正機關（構）與場所執行感染 管制措施及查核辦法、精神衛生法、精神復健機構設置及管 理辦法等相關規範止，原處分之目的係為防疫，避免傳染病 疫情擴散，然該附款之條件或期限，卻係要求原告龍發堂符
合長照機構設置等相關規範，該附款與被告作成原處分及公 告之目的顯不具正當合理之關聯，已詳如上述，且將執行期 間繫於將來不確定之事實發生始得解除，侵害原告財產權等 權益甚鉅，恐亦不合比例原則。
(3)因原處分及防疫手段，造成之損害，原告丙○○等人依法得 請求慰撫金。
A、按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其 他財產上給付，行政訴訟法第7條定有明文。次按公務員於 執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或 權利者，國家應負損害賠償責任。國家損害賠償，除依本法 規定，適用民法規定。不法侵害他人之身體、健康、名譽、 自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節 重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金 額。國家賠償法第2條第2項前段、第5條、民法第195條第1 項分別定有明文。
B、經查，被告所屬執行職務之公務員依違法之原處分，對原告 丙○○等35人所為強制移出等防疫措施，其手段與憲法等規 定相違，嚴重侵害人身自由及居住權等權利，依國家賠償法 第2條第2項前段，被告對原告丙○○等35人有損害賠償責任 ，原告權利受有侵害致身心受創，自可依民法第195條請求 慰撫金每人新臺幣（下同）5萬元，應屬妥適。(二)聲明︰
1、確認被告106年12月21日高市衛疾管字第10639772200號公告 及106年12月22日高市衛疾管字第10639816100號補充公告違 法。
2、被告應給付原告丙○○等35人各5萬元，及自108年1月17日 起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、程序方面：
(1)按非法人團體設有代表人或管理人者，有當事人能力，為民 事訴訟法第40條第3項所明定，此項代表人或管理人為該團 體與人涉訟時，自應以該團體為當事人，而由此項代表人或 管理人為其法定代理人（最高法院27年渝上字第766號判決 參照）。又未經辦理「財團法人」登記之寺廟，如符合有一 定之組織、名稱、目的、設立地址、構成員、獨立財產，並 設有對外代表團體之管理人等要件，實務上亦承認其為非法 人團體。本件原告龍發堂固稱其為依法登記之寺廟，惟僅就 其名稱、設立地址、對外代表團體之管理人等提供資料外， 其餘原告龍發堂有無有一定之組織、目的、構成員、獨立財
產等要件，原告龍發堂僅泛泛說明，均未舉證以實其說，故 原告龍發堂是否與民事訴訟法第40條第3項所稱之非法人團 體相當，原告龍發堂以其名義提起本件訴訟是否有當事人能 力，仍非無疑。
(2)原告提起本件訴訟，欠缺確認利益：
A、按人民因國家之行政處分而受有損害，請求損害賠償時，除 得依國家賠償法規定向民事法院訴請賠償外，亦得依行政訴 訟法第7條規定，於提起其他行政訴訟時合併請求。是原告 丙○○等35人於本件訴訟合併請求本質上屬國家賠償之損害 賠償，用以作為提起確認行政處分違法訴訟之前提要件，即 具有確認利益之主張，固有其考量；惟考其提起損害賠償之 理由，無非係以被告對原告丙○○等35人所為強制移出等防 疫措施，嚴重侵害渠等人身自由及居住權等權利，且致渠等 身心受創，依國家賠償法第2條第2項前段規定，被告對原告 丙○○等35人有損害賠償責任，原告丙○○等35人自可依民 法第195條請求慰撫金每人5萬元等由為據，然按主張侵權行 為損害賠償請求權之人，對此成立要件應負舉證責任，臺灣 高雄地方法院107年度雄簡字第1629號簡易民事判決可參， 本件系爭公告目的僅在確保傳染風險不致快速擴散至易感族 群，相關感染管制層級規劃生活大樓為熱區，熱區至龍發堂 圍牆之範圍為暖區，暖區為與外面社區（冷區）之緩衝區域 ，除生活大樓列為傳染病流行「熱區」，進出人員以名冊管 制外，對於原告丙○○等35人之行動自由、就醫權益等均無 限制，原告丙○○等35人空言主張其權利受有侵害致身心受 創，自可依民法第195條請求慰撫金每人5萬元等語，惟並未 對渠等所受損害數額、損害情節等成立要件，盡其舉證責任 ，參諸上開簡易民事判決意旨，原告丙○○等35人主張每人 慰撫金5萬元之理由，已非有理，倘進一步以此顯無理由之 論據，任由原告主張提起本件訴訟有確認利益，無異架空確 認行政處分違法之訴本應有之補充性原則。
B、又有關確認行政處分違法訴訟前提要件「確認利益」之調查 ，雖僅在認定有無「確認利益」之範圍內行之，惟如調查涉 及本案訴訟標的前，從形式上即可認定原告丙○○等35人主 張之事實顯然與成立國家賠償無涉，則可認為原告丙○○等 35人空泛主張合併行政訴訟法第7條規定之損害賠償請求， 係在任意憑添本件得以提起確認行政處分違法訴訟具有「確 認利益」之理由，衡酌其理由空泛、臆測、草率，難昭公信 ，從形式上判斷顯然有未盡舉證責任之情，並參諸上開說明 ，原告提起本件行政訴訟，即欠缺「確認利益」之前提要件 ，於法自有未合，不應予准許。
2、實體方面：
(1)原告龍發堂同時爆發阿米巴痢疾、肺結核群聚疫情，因有擴 大蔓延之勢，被告循序採取由弱至強之防疫措施，於法並無 不合：
A、按傳染病防治法第3條就「傳染病」之範圍界定後，該法依 序就傳染病之防治體系、傳染病之預防、防疫、檢疫措施等 詳為規定，除中央及地方衛生主管機關應有一定作為外，亦 就傳染病之病人及配合處理傳染病相關機構（或類機構）之 集會、結社、居住及遷徙與一般行動自由均有相當強度之管 制及限制（例如：第23條有禁止販賣相關食品、動物及強制 撲殺之規定；第25條有場所主人清除傳染病病媒孳生源之義 務；第26條有傳染病通報義務；第33條第2項前段就安養機 構、養護機構、長期照顧機構、安置教養機構、矯正機關及 其他類似場所應依主管機關之規定，執行感染管制工作，防 範機關（構）或場所內發生感染；第37條更對集會結社自由 、居住、遷徙、行動自由有大幅限制；第43條第2項規定有 傳染病或疑似傳染病病人及相關人員對於地方主管機關之檢 驗診斷、調查及處置，不得拒絕、規避或妨礙；第44條規定 強制隔離、施藥；第48條就曾與傳染病病人接觸或疑似被傳 染者，賦予該管主管機關留驗、令遷入指定之處所檢查、施