臺灣高等法院臺南分院民事判決 106年度上國字第5號
上 訴 人 李權桓
訴訟代理人 謝銘恩
被上訴人 財政部國有財產署
法定代理人 曾國基
訴訟代理人 陳秀禎
複代理人 吳碧娟 律師
被上訴人 財政部國有財產署南區分署嘉義辦事處
法定代理人 李玉敏
訴訟代理人 吳碧娟 律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國106年4月
10日臺灣嘉義地方法院第一審判決（105年度國字第2號），提起
上訴，並為訴之擴張，本院於108年6月27日言詞辯論終結，判決
如下：
主 文
上訴及擴張之訴均駁回。
第二審及擴張之訴訴訟費用均由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按中央行政機關組織基準法第3條規定：「本法用詞定義如 下：一、機關：就法定事務，有決定並表示國家意思於外部 ，而依組織法律或命令（以下簡稱組織法規）設立，行使公 權力之組織。二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自 主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議 制機關。三、機構：機關依組織法規將其部分權限及職掌劃 出，以達成其設立目的之組織。」財政部國有財產署（下稱 國有財產署）各地區辦事處所設之分處，既係依據財政部國 有財產署各地區辦事處組織通則第8條之規定，將各地區辦 事處部分權限及職掌劃出，以達成其設立目的之組織，即應 屬其附屬之機構，有無獨立之人事編制及會計制度，不在所 問。而機構既有其隸屬機關之部分權限及職掌，在其業務範 圍內，應承認其有當事人能力，自屬民事訴訟法第40條第4 項所稱之中央機關（臺灣高等法院暨所屬法院100年法律座 談會民事類提案第37號）。復依國有財產署南區分署辦事細 則第15條第5款規定：臺南、嘉義、屏東及澎湖辦事處掌理 轄區內事項如下：國有非公用不動產維護、管理業務及被占 用案件之處理（見本院卷㈡第403頁）。復按分支機構，為 謀訴訟上便利，認就其業務範圍內之事項涉訟，有當事人能 力（最高法院83年度台上字第527號判決酌參）。核被上訴 人國有財產署南區分署嘉義辦事處（下稱嘉義辦事處）既掌
理其轄區內有關國有非公用不動產維護、管理業務及被占用 案件之處理，是上訴人以嘉義辦事處因轄區內土地維護管理 不善致受損害，而列為被告（被上訴人），該嘉義辦事處自 有當事人能力。
二、按依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向 賠償義務機關請求之，且須賠償義務機關拒絕賠償，或自提 出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60 日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，國家賠 償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。查上訴 人提起本件訴訟前，已依前開規定以書面向被上訴人機關請 求國家賠償，惟為被上訴人等所拒，有上訴人提出之被上訴 人國有財產署民國（下同）104年9月25日台財產署管字第10 400282570號函、嘉義辦事處104年10月20日台財產南嘉三字 第10431033180號函（即拒絕賠償理由書）可稽（見臺灣臺 北地方法院104年度國字第73號卷《下稱臺北地院卷》第7、 8頁），並為被上訴人等所不爭執，則上訴人提起本件訴訟 ，於法並無不合，合先敘明。
三、次按第二審訴之變更或追加，非經他造同意不得為之，但擴 張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第 446條第1項、第255條第1項第3款定有明文。查上訴人於原 審請求被上訴人應將「嘉義縣○○鄉○○段000○000地號（ 下稱系爭二筆土地，各別稱系爭A地號土地、系爭B地號土地 ）堤道」全部回復原狀，使路面如地籍圖所示寬2.5～1 3.5 公尺以上、與西側同段000地號防汛道路同高、紮實平坦、 砂石大貨車與農業機具可安全通行、有可排水之水溝，移除 約8平方公尺之廢棄磚造工寮、抽水機及貝殼。並自104年起 算，至回復上開堤道原狀日止，每年附帶賠償上訴人新台幣 （下同）71萬4千元，及按週年利率5%計算之利息。嗣上訴 聲明則將回復原狀之方法具體陳明（詳如附表），另就請求 被上訴人賠償之時間起算點，提前為自103年起算，核屬擴 張應受判決事項之聲明，依上開規定，毋庸對造同意，應予 准許。
貳、實體方面：
一、上訴人主張：
系爭A地號土地原登錄為○○○段000地號、地目為「道」， 系爭B地號土地原登錄為○○○段000地號、地目為「水」， 於101年11月14日因地籍圖重測，變更登記為「○○段B、A 地號」，為國有財產署管理之未放租國有地，系爭二筆土地 同為一條堤道，B地號堤道之盡頭鄰接伊所有之同段000地號 土地（原：○○○段000地號土地），為伊前揭土地之唯一
對外聯絡堤道，亦為不特定公眾與車輛通行達30年以上之既 成道路。系爭二筆土地之中間原為一可排水海溝，兩側為可 供貨運、通行之海堤。72年時，其南側海堤遭毗鄰之「○○ ○段000地號國有魚塭」承租人吳棟材盜挖作魚塭。74年時 ，吳棟材又盜挖上開國有堤道靠近海灘處之另一部分，嗣該 遭盜挖上開堤道及紅樹林海灘部分全部被核准登錄為○○○ 段000-0、000-0地號。國有財產署（當時為財政部國有財產 局）便將000-0、000-0地號併同000地號出租予吳棟材作養 殖魚塭。自91年6月起，上開「已登錄」之國有堤道即系爭 二筆土地南側毗鄰訴外人吳棟材承租之國有魚塭處，多次遭 挖土機盜採土石方及鬆動，吳棟材並於100年5月間施作截水 牆，致該堤道無如原有海溝可排水，造成系爭二筆土地南側 土石方及整排固土之海茄苳樹大量滅失、死水侵害伊之土地 、並孳生病媒蚊蟲，以致入口處路寬僅存約4公尺、中段路 寬僅存約1至2公尺、後段路寬最窄處僅存約30公分，造成不 特定大眾於該系爭二筆土地上步行之危險，容易跌入兩側魚 塭，而伊之機、汽、腳踏車及農業機具均無法通行於系爭二 筆土地進出伊所有之上述000地號旱地，以致該旱地軟化、 鹽化、蟲害及坍方，不能為通常使用。起因乃被上訴人「欠 缺管理」上開國有堤道即系爭二筆土地，違反國有財產法第 25條及第27條規定，致伊之財產權及生存權受損害如上所述 。爰依國家賠償法第2條、第3條第1項、第7條第1項、第9條 第2項之規定求為判命被上訴人應回復系爭二筆土地之原狀 ，及賠償伊無法種植及收益之損失，自104年起算至上開堤 道全部回復原狀日止，每年71萬4千元，併按週年利率5%加 給利息。（原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服提起上訴 並擴張訴之聲明。）聲明：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人應將 系爭二筆土地全部回復原狀如附表編號1、2所示。⒊被上訴 人應自103年起至系爭二筆土地全部回復原狀日止，每年賠 償上訴人71萬4,000元及法定遲延利息。二、被上訴人國有財產署、嘉義辦事處則答辯略以： ㈠嘉義辦事處：
伊為國有財產署之內部單位，並無獨立之預算及人事，無行 為能力，則上訴人對伊請求國家賠償，當事人顯不適格。 ㈡國有財產署：
按國有財產法第11條、第12條之規定，伊管理之系爭二筆土 地為國有非公用不動產，系爭二筆土地既為國有非公用不動 產，即非屬「公有公共設施」，上訴人主張系爭二筆土地上 之土堤為「公有公共設施」，與事實有間，上訴人請求國家 賠償即無理由。另伊只負責管理國有非公用不動產，並未編
列預算興建土堤及其他交通道路，系爭二筆土地上之土堤並 非伊所興築，伊並無設置土堤及管理該土堤之義務，且該土 堤係在國有非公用不動產上，上訴人如要通行上開土堤，自 應向伊申請，並依相關法令規定，就使用之土地支付償金。 又系爭A地號部分土地現供作道路使用，被其他機關鋪設柏 油，而B地號土地現為土堤，早期偶有行人及機車通行，目 前兩邊魚塭之使用人，為省人力，飼料均由自己養殖之魚塭 以竹筏載運飼料，並未通行系爭B地號土地，且無任何公有 公共設施，該土堤屬「非公用財產」。是系爭○○段A、B地 號土地為「非公用財產」，自無公用地役權存在。且上訴人 所有之000號土地亦無水源，無法種植作物，故難認有何致 上訴人受有任何損害，上訴人請求國家賠償為無理由等語置 辯。並答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事實及爭執事項：
㈠不爭執事實：
⒈系爭二筆土地為國有財產署管理之未放租國有地。 ⒉系爭二筆土地之「南側海堤及靠近海灘處」經重測前「○○ ○段000地號國有魚塭」之承租人吳棟材挖作魚塭，並經核 准登錄為「○○○段000-0、000-0地號，地目養」，嗣國有 財產署併同前揭000地號出租予吳棟材作養殖魚塭。 ㈡爭執事項：
上訴人請求被上訴人等負國家賠償責任，於法是否有據？若是 ，則其得請求之金額應以若干為適當？即：
⒈系爭二筆土地是否屬公有公共設施？
⒉若是，被上訴人等就系爭二筆土地之管理有無欠缺？若有， 則該欠缺與上訴人之損害間有無相當因果關係？四、本院得心證之理由：
㈠上訴人以嘉義辦事處為賠償義務機關，是否具當事人適格？ 1.按國家賠償法第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之 設置或管理機關為賠償義務機關，同法第9條第2項定有明文 。上訴人主張系爭二筆土地因除國有財產署外，嘉義辦事處 亦有「欠缺管理」上之疏失，自應同負損害賠償責任，而將 嘉義辦事處列為義務機關，然此為嘉義辦事處所爭執，辯稱 其為內部單位，並無獨立之預算及人事，無行為能力，故當 事人不適格。
2.然查，系爭二筆土地實際上管理單位究為何單位，事涉被上 訴人機關間內部事務之分配，一般民眾難以得知，自不能以 無獨立之預算及人事之「內部單位」一詞即脫免責任；況參 以上訴人提起本件訴訟前以書面向國有財產署請求國家賠償 時，該署即函覆本件應由「財政部國有財產署南區分署嘉義
辦事處」（即嘉義辦事處）查處，嗣嘉義辦事處並以【本案 應向侵權行為人提出協議或訴請賠償，請求國家賠償依法無 據歉難辦理】為由拒絕賠償，有上訴人提出之國有財產署10 4年9月25日台財產署管字第10400282570號函、嘉義辦事處1 04年10月20日台財產南嘉三字第10431033180號函可憑（見 原審卷㈠第325、327頁）。既國有財產署依權責將本件交由 嘉義辦事處查處，並經其作成拒絕賠償理由書，故嘉義辦事 處亦應為系爭二筆土地之管理機關，乃國家賠償法第3條所 定之賠償義務機關無疑，則上訴人將嘉義辦事處同列為賠償 義務機關，於法並無不合。
㈡系爭二筆土地是否屬公有公共設施？
1.按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或 財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條 第1項定有明文。又凡供公共使用或供公務使用之設施，事 實上處於國家或地方自治團體管理狀態者，均有國家賠償法 第3條之適用（最高法院94年台上字第2327號判決意旨參照 ），是依前開判決意旨，所謂公有公共設施自以國家設置設 施之初，係具備供公共使用或公務使用之目的，始足當之。 而所謂公共設施，係指以公共目的使用之有體物，或其他物 之設備而言。諸凡道路、河川、橋樑、堤防、港埠、水溝、 下水道、民用航空站、停車場所、機關辦公廳房舍、公立學 校校舍、社教機關、市場、醫療衛生機構及此等設施之附屬 物等是。
2.次按「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之 。」「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政 部之命，直接管理之。」國有財產法第11條及第12條分別定 有明文。系爭二筆土地固登記為國有，並以被上訴人為管理 機關，有卷附該土地登記公務用謄本可稽（見臺北地院卷第 18、19頁）。惟依卷附之現場照片（見原審卷㈡第357頁至 第361頁、本院卷㈡第47至111頁）所示，雖系爭二筆土地中 之系爭A地號部分土地現供作道路使用，上有鋪設柏油，然 並非被上訴人編列預算鋪設一節，為兩造所不爭執。足見被 上訴人雖負責管理系爭二筆土地，然迄至本院言詞辯論終結 前，上訴人對於被上訴人有何義務設置土堤或鋪設柏油道路 暨管理之等節，均未舉證以實其說，實難認被上訴人因何項 法規規定而有設置土堤、柏油道路及管理該土堤、柏油道路 之義務。且被上訴人主張其等亦未編列預算興建土堤及其他 交通道路，堪認其等就系爭二筆土地並無供公用之計畫。另 系爭B地號土地現為土堤，雜草叢生，堤面部分崩落傾斜不 平，不僅車輛難以通行，供人行走亦有所困難，顯見並未有
人以該土堤為通行之用。故從外觀可知，該系爭B地號土地 雖由被上訴人管理，惟尚無供公眾使用之意思或設置公用設 施之事實。
3.況且，系爭B地號土地土堤兩旁為魚塭，該魚塭之使用人為 省人力，飼料均由自己養殖之魚塭以竹筏載運飼料，並未通 行系爭B地號土地，系爭B地號土地並無供公眾使用情事，亦 經被上訴人職員於105年10月28日至系爭A、B地號土地拍照 時，經訪談B地號土地土堤兩旁魚塭之使用人吳嘉喜及使用 人家屬吳梓楠，而確認上情；此二人並表示目前兩旁魚塭之 使用人均未使用該土堤通行，而該土堤原僅能通行機車，從 未有貨車通行，有卷附訪談記錄可佐（見原審卷㈡第363頁 ），足認系爭B地號土地確無供公眾使用情事。雖系爭二筆 土地非禁止通行、進入之土地，仍不構成「供公共使用」之 公有公共設施，自無公用地役權存在。是被上訴人所管理之 系爭二筆土地上並無任何公有公共設施，亦顯見該土堤於國 家設置設施之初，尚無以供公共使用或公務使用之目的，應 屬「非公用財產」無疑。復經本院函詢嘉義縣東石鄉公所有 關系爭二筆土地是否為既成巷道，據該公所於106年8月14日 以嘉東鄉建字第1060008941號函謂：經該所派員勘查結果， 其現況為塭堤，並非既成巷道。並檢送相片乙份（見本院卷 ㈠第253、255頁）。準此，系爭二筆土地既屬「非公用財產 」，被上訴人並未禁止任何人通行，縱其上之土堤偶有人、 車經過，被上訴人並無在其上設置公用設施之義務。 ⒋再者，姑不論系爭二筆土地是否有遭毗鄰之「○○○段000 地號國有魚塭」承租人吳棟材等濫挖土石，使該土地軟化、 鹽化、蟲害及坍方，致上訴人所有之000地號土地因此不能 為通常使用及危險，並造成財產上損害等情。惟上訴人就該 土地既不能主張有公用地役之存在，且系爭二筆土地原即未 有設置任何之公有公共設施，僅自然之存在，並未有任何阻 止通行之設施，如上訴人有通行之需求，以系爭B地號土地 之現狀，稍作整理，當可通行機車無礙，如欲通行四輪之汽 車或農用機具，應另行向被上訴人申請，以自己之費用拓寬 或舖設級配，足認被上訴人確無就上訴人個人之通行編列經 費設置之義務。故縱使系爭二筆土地屬被上訴人管理之國有 土地，因其原並非供公務需要或公眾使用而設置之公有公共 設施，是上訴人依國家賠償法第3條第1項之規定，請求國家 賠償，即有未合。
⒌依上，系爭二筆土地既非屬公有公共設施，則被上訴人就系 爭二筆土地之管理有無欠缺？且與上訴人之損害間有無相當 因果關係等情，均已無審酌之必要，併此敘明。
五、綜上所述，系爭二筆土地既非屬國家賠償法所稱之公有公共 設施，即難謂上訴人之主張已合於同法第2條、第3條第1項 之要件，自無國家賠償責任可言。從而，上訴人依國家賠償 法第2條、第3條第1項、第7條第1項、第9條第2項之規定， 而對被上訴人為回復原狀（如附表所示之方法），及自103 年起至回復原狀日止，每年賠償71萬4千元及利息之請求， 於法尚屬無據，不應准許。從而原審所為上訴人敗訴之判決 ，並駁回其假執行之聲請，核無不合。上訴論旨指摘原判決 不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。至上訴人 於本院另擴張請求部分，亦屬無據，應併予駁回。六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及 所提證據，認均不影響本院前揭審認結論，爰不逐一指駁， 併此敘明。
七、至訴訟費用部分：按上訴人除請求被上訴人將系爭二筆土地 全部回復原狀（方法如附表所示），並請求自103年起算至 回復上開堤道原狀日止，每年附帶賠償上訴人71萬4千元及 利息。核上開恢復原狀及損害賠償之請求，並非選擇或競合 ，係二請求權併存，上訴人主張該附帶賠償屬民事訴訟法第 77條之2第2項之「以一訴附帶請求其孳息、損害賠償或費用 者，不併算其價額」之規定，然「惟應受判決事項之聲明範 圍，若僅就利息或其他孳息、損害賠償、違約金或費用部分 為請求者，仍應依其價額，以定訴訟標的之價額。」（最高 法院98年度台聲字第210號裁定參照）。是上訴人此部分主 張洵非可採。而上訴人恢復原狀請求之利益，據上訴人狀稱 ：「土地產值無限，無法估計所得利益」（見本院卷㈡第48 4頁），故依民事訴訟法第77條之12規定之「訴訟標的價額 不能核定者，以第466條所定不得上訴第三審之最高利益額 數加10分之1定之。」，則應認其利益為165萬元【計算式： 1,500,000＋150,000】；另就其損害賠償部分核定，以至今 已發生之時間5年（自103年起算）計算其訴訟標的價額為35 7萬元【計算式：714,000×5＝3,570,000】，合計訴訟標的 價額為522萬元【計算式：1,650,000＋3,570,000＝5,220,0 00】，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴及擴張之訴均為無理由，依民事訴訟法 第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
民事第五庭 審判長法 官 吳森豐
法 官 孫玉文
法 官 夏金郎
上為正本係照原本作成。
上訴人如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提出理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
被上訴人不得上訴。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 謝麗首
【附註】
民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上 訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人 為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並 經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。民事訴訟法第466條之2第1項：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。