臺北高等行政法院判決
107年度訴字第899號
108年5月29日辯論終結
原 告 富有國際開發股份有限公司
代 表 人 栗志中（董事長）
訴訟代理人 蔡得謙 律師
蔡奕平 律師
被 告 金融監督管理委員會
代 表 人 顧立雄（主任委員）
訴訟代理人 黃仰嘉
談 虎 律師
楊智全 律師
上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國107年5月23
日院臺訴字第1070174813號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正： ……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第 107條第1項第10款定有明文。次按同法第111條第1項、第3 項、第4項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴 變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不 在此限。……。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或 追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追 加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代 最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五 、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。 （第4項）前3項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未 經訴願程序者不適用之。」足見追加之新訴為撤銷訴訟，而 未經訴願程序者，因欠缺實體判決要件，本不適於利用原訴
之程序審理之，故無論被告同意與否，均不許追加之。另依 同法第113條第1項、第3項規定，原告於判決確定前，除於 公益維護有礙者外，得撤回訴之全部或一部。且訴之撤回於 期日得以言詞為之。查本件原告起訴時，訴之聲明為：「1. 訴願決定及原處分（即民國106年11月20日金管保財字第106 00114480號函）均撤銷。2.被告應終止對朝陽人壽保險股份 有限公司（下稱朝陽公司）之接管，並將該公司與經營有關 之業務及財務上一切帳冊、文件與財產，列表移交予該公司 之代表人。」（見本院卷第11-13、29-32頁起訴狀所載聲明 與所陳「原處分」之意旨）。嗣原告於訴狀向被告送達後， 於108年3月7日準備程序，追加訴之聲明稱：「被告108年1 月22日金管保財字第10804500231號勒令停業清理處分（下 稱停業清理處分）應予撤銷。」（見本院卷第312頁之筆錄 ），並另於同年5月29日言詞辯論期日，撤回起訴狀聲明第2 項關於「被告應終止對朝陽公司之接管（即請求命被告作成 終止對朝陽公司接管之行政處分）」課予訴訟部分之聲明， 被告就訴之追加部分不予同意，而查原告對停業清理處分不 服所提起之撤銷訴訟部分，其自承於提起本件行政訴訟後在 108年3月6日始對停業清處理處分提出訴願，並有對該行政 處分提起訴願之訴願書在卷可佐（見本院卷第26、336、456 頁），而迄至本院言詞辯論終結時，還未經訴願受理機關作 成訴願決定，也尚未逾3個月應為決定之期限，尚不符合行 政訴訟法第4條第1項規定得對之提起撤銷訴訟的實體判決要 件，此部分追加之訴，不備起訴要件，由本院另以裁定駁回 ，又上述訴之撤回部分，則於公益維護無礙，核均非本件審 理範圍，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
本件行政訴訟起因於被告於105年1月26日，以朝陽公司資本 適足率等級為嚴重不足，且未依被告規定之期限完成增資、 財務或業務改善計畫為由，以金管保財字第10502501261號 公告（下稱系爭接管公告），依保險法第149條第3項第1款 及第5項規定，自當日下午5時30分起，對朝陽公司予以接管 ，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接 管人。嗣原告先後於106年7月26日、9月13日，以被告自105 年1月26日起接管朝陽公司已1年半，接管人業於106年1月16 日將朝陽公司部分資產及負債，以賠付新臺幣（下同）2億 元標售予南山人壽保險股份有限公司（下稱南山公司），於 同年5月2日辦理交割完成，接管原因已消失，無繼續接管之 必要為由，函請被告儘速依法終止接管朝陽公司。被告於10
6年11月20日以原處分函復原告，以被告於接管朝陽公司後 ，經核准接管人依保險法第149條之2第2項規定所報辦理朝 陽公司資產、負債及營業概括讓與公開標售案，並於106年5 月2日順利完成標售予南山公司，是朝陽公司現無保險業務 與員工，僅餘部分保留事務，包括對朝陽公司經營管理階層 責任查核訴追等，與一般正常營運保險公司不同；至是否應 終止接管或為其他適法處置，依保險法第149條之3第1項後 段、保險業監管及接管辦法第6條規定，及過去受接管處分 壽險公司之退場處理案例，將由接管人分析適法性、相關應 辦理事項及其他必要評估後，提報被告核處等語為由，否准 原告關於終止接管決定之請求。原告對原處分不服，提起訴 願遭決定不受理後，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）原告為持有朝陽公司總發行股份83.5％股數之主要股東， 為接管處分之利害關係人，也是朝陽公司真正所有權人。 而原處分雖未有行政處分書之名稱、用語、形式、後續行 為及救濟…等記載，惟實質上已拒絕接管利害關係人即原 告申請終止接管之請求，且對原告身為朝陽公司主要股東 之權利影響甚鉅。又保險法第149條之3條及保險業監管及 接管辦法第6條等規定雖未直接賦予被告應作成終止接管 行政處分的義務，但斟酌接管處分已對股東權益造成重大 損害，損害為被告所得預見，亦須仰賴被告職權行使而非 個人努力即可避免，依司法院釋字第469號解釋理由書， 裁量權應萎縮至零，被告於接管原因消滅後，應無不為終 止接管之裁量餘地。另依保險法第149條之3第2項規定， 由法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會 發展因素綜合判斷，保險法第149條之3及保險業監管及接 管辦法第6條規定，應有為保障受接管保險業股東之權益 而制定，依上開司法解釋所揭櫫之「保護規範理論」，受 接管保險業之股東應有請求主管機關終止接管之公法上請 求權。故持有朝陽公司83.5％股數之原告，應有以股東權 益受有急迫重大侵害為由，向被告請求終止對朝陽公司接 管之公法上請求權，原處分實質上拒絕原告該公法上請求 權，為一對外發生法律效果之駁回行政處分。原告對被告 原處分自得提起訴願及行政訴訟以資救濟。況接管目的消 失後，接管人持續為接管行為，所產生不必要之接管費用 ，亦會影響股東於公司解散後之權利，為保護股東應有之 股權權益，股東豈有不能聲請停止接管之理？訴願決定認 定原告請求終止接管僅是陳情，原處分並非行政處分，於 法不合，應予撤銷。
（二）接管處分是以保險法第149條第3項第1 款為依據，故朝陽 公司於接管中已無資本適足率等級為嚴重不足之情事，依 保險法上開規定，即有接管條件不存在而無對朝陽公司繼 續接管之理由，自應依同法第149條之3條及保險業監管及 接管辦法第6條之規定，對朝陽公司為終止接管之處分， 並將與經營有關之業務及財務上一切帳冊、文件與財產， 列表移交與該保險業之代表人即原告，始符法治。而所謂 「資本適足率等級為嚴重不足」，依保險法第143之4條第 3項及保險業資本適足性管理辦法第5條第4款，指資本適 足率低於50％或保險業淨值低於零。資本適足率之算法， 依保險業資本適足性管理辦法第4條第2項規定，其公式為 「（自有資本／風險資本）×100％＝資本適足率」。接 管人保險安定基金於106年5月2日，將朝陽公司除保留資 產、保留負債外之一切資產、負債及營業以賠付2億元之 方式，概括讓與南山公司承受並辦理交割完畢後，市場上 已無淨值為負之保險業。且朝陽公司自106年5月2日交割 完成日起，因已將大部分之資產、負債及營業概括讓予與 南山公司，目前已無保險業資本適足性管理辦法第3條第1 款所謂資產風險、保險風險、利率風險、其他風險之風險 資本。是以，朝陽公司資本適足率依前述公式計算，遠大 於200％而無資本適足率低於50％之情形。系爭接管處分 原因即資本適足率嚴重不足問題已不存在，被告繼續對朝 陽公司接管即與接管之法令有違，應依保險法第149條之3 及保險業監管及接管辦法第6條之規定為終止接管處分。（三）被告嗣後雖於107年1月23日公告，以朝陽公司將保留資產 、保留負債以外一切資產、負債及營業概括讓與南山公司 並移轉交割後，保險安定基金尚須以接管人身分，賡續辦 理簽訂概括讓與及承受合約所載相關聲明、保證、承諾及 及他規範事項，以及處理未列入標售範圍之保留資產及保 留負債等事務為理由，將接管處分自107年1月26日起延長 1年（下稱延長接管處分）。惟上開後續事項本可由朝陽 公司原本之股東會及董事會自行處理，且接管人代表朝陽 公司對朝陽公司董事等提起的刑事告訴，已於107年2月12 日獲檢察官不起訴處分，並於同年4月10日經臺灣高等檢 察署臺中分署駁回再議而確定，顯見被告已無對朝陽公司 繼續接管之必要，被告所為延長接管處分，不當、違法而 應予以終止。
（四）朝陽公司於105年1月26日遭下令接管時，淨值雖為負22億 ，但與被告過往下令接管之國華人壽（淨值負753億）、 國寶人壽（淨值負311億）、幸福人壽（淨值負250億）等
淨值動輒負上百億相較，不可同日而語，被告及保險安定 基金對朝陽公司之處理方式，自不可依過往處理壽險公司 之退場案例為相同之處理，而於終止接管同時，又勒令對 朝陽公司進行停業清理程序。且原告審視接管人提供之朝 陽公司105年及104年度財務報告暨會計師查核報告，顯示 朝陽公司在恢復正常經營之前，即能為股東取得近7億元 之股東權益。保險安定基金亦於106年1月20日代表朝陽公 司，對全體董監事提起民事訴訟，要求朝陽公司全體董監 事就「概括讓與及承受契約書」中第2.3.1.4條「臺中黎 明自辦市地重劃區投資案」之保留資產事項，連帶給付朝 陽公司應賠償總金額25億元中之4億元，現正由法院審理 中。是依接管人主張，或被告嗣後如能依保險法第149條 第5款規定，撤銷朝陽公司100年12月30日第7屆第9次董事 會臨時會關於「投資臺中市整體開發地區單元二開發計畫 投資回饋認列收益案」之決議（下稱投資臺中開發決議） ，朝陽公司未來似尚有25億元或相等價值之用地資產可入 帳，使朝陽公司未來資產有大幅增加之期待可能。是故， 在將來專業團隊積極經營朝陽公司情況下，公司未來保險 業淨值必能為正數，甚至能符合保險業設立許可及管理辦 法第2條的最低實收資本額20億元之要求，而有重新恢復 經營之可能。接管人自不應在朝陽公司顯有重新恢復營業 之情況下，反對朝陽公司繼續經營，於終止接管後，也不 應如過往處理壽險退場案例之作法，勒令朝陽公司進行停 業清理程序，恣意損害朝陽公司及全體股東權益，相對而 言，被告反應依保險法第149條之3第2項之規定，將與經 營有關之業務及財務上一切帳冊、文件與財產，列表移交 與朝陽公司之代表人，俾該代表人能積極經營，為股東創 造最大獲利，並維護保險金融市場之進步與安定。而被告 於108年1月22日作成系爭勒令停業清理處分，除逕予略過 列表移交之程序而有違法外，亦與保險法第149條第3項第 2款規定「財務業務狀況顯著惡化，不能支付其債務」之 前提要件不符。蓋縱使扣除掉朝陽公司積欠保險安定基金 之2億元，朝陽公司自106年5月2日交割完成日起，其企業 淨值亦應為正數，已如上述，是朝陽公司自不符合保險法 第149條第3項第2款所謂「財務業務狀況顯著惡化」及「 不能支付其債務」之情況，被告作成系爭停業清理處分， 確已違法，且有重大明顯之瑕疵，應屬無效。
（五）本件被告接管後不斷強調依過去國寶及幸福人壽經驗處理 朝陽公司事宜，並於106年5月2日以賠付有史以來最低的2 億元金額，將朝陽公司交割與南山公司，朝陽公司並無經
營不善違法問題，被告豈能先入為主認為所有資本適足率 不足保險公司經營狀況皆相同，處理方式應一致？尤其相 同經營時期近6年間，國寶人壽、幸福人壽淨值都增加負 數百億元以上，朝陽公司未增加淨值負數，且接管當時與 新經營團對接手時淨值大致相同，資產規模已由200億成 長近350億元，縱然淨值仍為負數，依舊為保險市場上具 有價值的保險公司。且接管人於105年6月間代表朝陽公司 對關係人提起刑事告發，已經檢察官不起訴處分確定，偵 查期間被告對關係人為長時間限制出境之人身自由限制。 接管人後又以刑事追訴同樣事實內容，再提民事訴訟，向 所有董監事求償24.89億元。臺中地方法院已於107年9月1 2日判決駁回，被告才解除相關人資產、帳戶之凍結。而 接管人於106年12月31日所作成之朝陽公司106年度財務報 告暨會計師查核報告將朝陽公司106年12月31日資產負債 表「其他負債」欄劇增為29億8,003萬元，並於財務報表 說明：其他負債較前期增加因朝陽公司標售由安定基金墊 支及給予南山公司行政配套所致云云，亦即扣除接管人賠 付南山公司2億元後，朝陽公司「其他負債」欄仍虛增27 億8003萬元。然而，根據接管人網站查得資料，同屬由安 定基金接管並由分別賠付883.68億、153億元、150億元標 售之國華人壽、國寶人壽及幸福人壽，當年度之資產負債 表均以保險安定基金所墊付金額等同為「其他負債」，且 接管人所公告朝陽公司資產負債表也清楚說明並無其他債 權人申報債權，卻另認列接管人與南山公司交易之「行政 配套」達27億多元為負債，接管人所為嚴重侵害朝陽公司 股東權益，接管人和被告接管作為不僅毫不公平、公正， 更持續想以不實財報，預想接管及標售朝陽公司以獲取近 30億元龐大利益。實則，依接管人所提民事訴訟主張，朝 陽公司未來尚有25億元或相同價值之交六用地資產入帳， 扣除積欠接管人之2億元，自106年5月2日交割完成日起， 淨值為證數，並無保險法第143條之4第3項及保險業資本 適足性管理辦法第5條第4款所稱「保險業淨值低於零」之 情況，實應終止接管，將帳冊文件與財產交與朝陽公司代 表人，由原股東處理後續事宜。
（六）被告於108年1月22日作成之勒令停業清理處分，公告事項 第一點已載明朝陽公司接營原因消失，於108年1月26日零 時起終止接管。被告即應依保險法第149條之3第2項規定 被告金管會於決定終止接管時，應將朝陽公司經營之有關 業務及財務上一切帳冊、文件與財產，列表移交與該保險 業之代表人，被告應履行上開移交義務，無不作為之裁量
空間。況停業清理處分有重大明顯瑕疵而應屬無效，被告 也應履行移交義務。
（七）被告就朝陽公司與南山公司資產負債營業概括讓與及承受 合約後續衍生之契約義務，包括履約保證金、營利事業所 得稅補稅、退稅款、罰款及勞工退休準備金等，皆可由朝 陽公司原代表人及專業經營團隊處理，被告及保險安定基 金並不具有更專業能力。且本件判斷基準時點應以言詞辯 論終結前之事實及法律狀態為準，被告自承朝陽公司於10 8年1月25日後，已無續為接管之必要，被告現今除應終止 對朝陽公司接管外，亦應依保險法第149條之3第2項之規 定，將朝陽公司與經營有關之業務及財務上一切帳冊、文 件與財產，列表移交予朝陽公司之代表人（非清理人）， 方與法律之規定相符。
（八）參照最高行政法院96年判字第1916號判例，被告為接管處 分後，雖委託保險安定基金為接管人，但依保險法第149 條之3及保險業監管及接管辦法第6條之規定，最終有權決 定終止接管之機關為被告金管會，且依保險法第149條之2 之規定被告金管會對於保險安定基金執行職務之決策亦有 最終許可權，則被告金管會自得對原告之申請為准駁之決 定。是以，本件訴訟原告訴之聲明主張被告金管會應於終 止接管時，將朝陽公司經營之有關之業務及財務上一切帳 冊、文件與財產，列表移交與該保險業之代表人，於法應 屬有據。而保險法第149條之3規定所稱之「代表人」，應 指保險法第149條之1第3項前段所稱將有關業務及財務上 一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人之保險業董事、 經理人或類似機構，本件應為朝陽公司之董事長栗志中。 是以，被告決定終止接管時，即應履行保險法第149條之3 第2項所定義務，列表移交帳冊、文件與財產與朝陽公司 董事長栗志中。
（九）聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應將朝陽公司與經營有關之業務及財務一切帳冊、文 件與財產，列表移交予朝陽公司之代表人。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）被告機關對朝陽公司之延長接管期限業於108年1月25日期 限屆滿，並為終止接管處分之公告，同時並依保險法等相 關法令規定勒令朝陽公司停業清理，原告訴請撤銷原處分 部分，不具備有受判決之法律上利益，顯然欠缺權利保護 之必要，其請求顯無理由，應依行政訴訟法第107條第3項 規定，判決駁回原告之訴。
（二）依原告起訴意旨，撤銷訴訟聲明部分僅給付訴訟之附屬聲 明，本件訴訟應先判斷原告是否具備請求給付之要件，如 不符合，即應駁回原告之訴。
（三）原告並無請求終止接管之公法上請求權： 1.依保險法第149條之3立法理由，為有利接管程序順利進行 ，得報請主管機關終止接管程序之人僅限接管人。依保險 法第149條第10項授權訂定之保險業監管及接管辦法第6條 亦明定係由接管人報請主管機關終止接管程序，或由主管 機關依職權終止接管程序。原告並無請求被告為終止接管 決定之公法上請求權。
2.關於聲明請求被告應將朝陽公司與經營業務及財務上一切 帳冊、文件與財產，列表移交其公司代表人，乃因終止接 管程序而來之附屬請求，因原告並無請求終止接管之公法 上權利，自亦不生將朝陽公司與經營有關業務及財務上一 切帳冊、文件與財產，列表移交之問題。況依保險法第14 9條之3第2項規定，移交人應為接管人保險安定基金，受 領人為朝陽公司之代表人，被告並非移交朝陽公司上開資 料、財產之義務人，原告亦非受領上開資料之適格受領人 ，自無請求移交朝陽公司上開資料、財產之請求權。原告 顯不具訴訟權能，非適格當事人。
（四）原告是於106年7月26日及9月13日向被告陳情應終止對朝 陽公司之接管，陳情時點在前述107年1月間公告延長接管 期限處分之前，但原告或其他具利害關係之人並未就延長 接管期限之處分提起行政爭訟，該延長接管期限處分已確 定在案。而原告於106年7月26日及9月13日向被告陳情應 終止對朝陽公司之接管，被告以原處分回復當時，朝陽公 司、接管人與南方公司三方間尚有應履行之契約義務，為 維護保險金融秩序及被保險人權益，且為利於朝陽公司履 行上開契約義務，有續予接管之必要。故原告陳情時，朝 陽公司並未發生應停止接管之情事，此情狀與嗣後延長接 管期限處分於108年1月25日屆滿前，朝陽公司、接管人及 南山公司三方就「概括讓與及承受合約」之契約義務已履 行完畢，無保險業務、契約或員工等待處理事項，被告依 該事實認定接管原因已消失，無續予接管之必要，而未再 為延長接管期限之處分的事實狀況並不相同。
（五）朝陽公司於被告延長接管處分屆滿並為勒令停業清理處分 時，原接管原因（即資本適足率等級仍為嚴重不足）並未 消失：
1.朝陽公司自96年度起資本適足率均未達50％以上，且淨值 （即股東權益）均持續為負數，截至104年12月底淨值已
達負22億元，核屬保險法第143條之4第3項後段規定所定 資本適足率等級為嚴重不足者（即接管事由），且未依被 告規定期限完成增資、財務或業務改善計畫，被告依系爭 接管處分通知朝陽公司，依保險法第149條第3項第1款及 第5項規定接管朝陽公司，並委託保險安定基金為接管人 ，上開接管處分業經最高行政法院108年度判字第213號判 決駁回上訴而確定。而朝陽公司雖經接管人保險安定基金 於接管後積極穩定公司經營，惟因其於接管前之淨值缺口 未能由原股東增資補足，並使資本適足率符合不得低於20 0％之規定，致接管後仍持續產生虧損乃無法避免之結果 （至105年度淨值為負25億1,820萬3千元），資本仍為嚴 重不足，有不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損 及被保險人權益之虞，接管人參考過去國華人壽、幸福人 壽與國寶人壽接管案例處理經驗，評估認為應採行讓與全 部或部分營業、資產或負債之退出市場處置，始能有效維 護保戶權益及穩定保險金融市場秩序，經委託專業財務顧 問公司研擬具體方案，依保險法第149條之2第2項規定報 請被告機關許可後，辦理朝陽公司資產、負債及營業概括 讓與公開標售案，於106年1月16日由南山公司得標，同年 1月18日簽署「概括讓與及承受合約」，同年5月2日完成 除保留資產、保留負債以外之一切資產、負債及營業概括 讓與南山公司之移轉交割。交割後因保險安定基金尚須以 接管人身分賡續辦理與朝陽公司及南山公司三方共同簽訂 之概括讓與及承受合約所載相關聲明、保證、承諾及其他 規範等事項，並處理未列入標售範圍之朝陽公司相關保留 資產及保留負債，為利接管人保險安定基金了結後續接管 事務，以維護被保險人權益及保險金融秩序，被告於107 年1月23日公告延長朝陽公司接管處分自107年1月26日起 至108年1月25日止，並續由保險安定基金執行接管人職務 。
2.嗣於108年1月25日延長接管處分期限屆滿前，因接管人保 險安定基金、朝陽公司及南山公司三方就「概括讓與及承 受合約」之契約義務皆履行完畢，又朝陽公司負債大於資 產（於概括移轉交割日前一日（106年5月1日）淨值為負2 9億8,003萬元，至106年度及107年度淨值分別為負29億12 4萬5千元及負29億830萬6,591元，另至108年1月25日淨值 為負29億834萬3,424元），且已無任何營業項目及員工， 顯無重建更生而回復為正常營運之可能，已無續為接管之 必要，為使朝陽公司儘速順利完成退場處理，被告爰於10 8年1月22日以金管保財字第10804500231號公告自108年1
月26日零時起終止接管朝陽公司，並自同一時點起勒令朝 陽公司停業清理，同時指定保險安定基金為清理人，依法 辦理後續清理事宜。是以，朝陽公司資本適足率等級為嚴 重不足之事實，於被告對其為接管處分起迄至勒令停業清 理止，始終存在並未消失。
3.至於被告108年1月22日金管保財字第10804500231號公告 （即勒令停業清理處分）之公告事項第1點所稱「依現有 事實認定接管原因已消失」，意指朝陽公司已無保險業務 、契約或員工等待處理事務，已無重建更生回復正常營運 之可能，而無續為接管之必要，非謂被告原對朝陽公司作 成接管處分之接管事由（即資本適足率等級仍為嚴重不足 ）消失。蓋由保險法第143條之4第3項及其立法理由、同 法第149條之2第2項規定103年6月4日之修正理由可知，保 險業淨值為負者，其資本及財務清償能力已嚴重不足，實 有必要對其採行必要之退場處理措施，而以接管處分處理 ，其目的在於及時整理問題保險業，接管人可依實際受接 管保險業個案狀況進行評估，就保險法第149條之2第2項 規定之5款作法，提出具體方案報請主管機關許可後執行 ，以儘速改善受接管保險業之財務結構，維護保險市場之 穩定及保戶權益與社會公益，並利儘速完成問題保險公司 之退場處理。另依保險法第149條之3第1項規定，及保險 業監管及接管辦法第6條規定，被告終止接管之原因除上 開保險業監管及接管辦法第6條第1項所定之2款事由外， 尚可能包括接管任務達成而無續為接管必要等其他接管原 因消失之情形。如前所述，朝陽公司自接管後迄至108年1 月25日淨值仍為負29億834萬3,424元，且已無任何營業項 目及員工，顯無重建更生而回復為正常營運之可能，故無 續為接管之必要，為使朝陽公司儘速順利完成退場處理， 接管人依保險法第149條之3第1項規定報請被告機關終止 接管朝陽公司並轉為清理程序，被告評估接管人已順利完 成朝陽公司資產、負債及營業概括讓與之前置退場作為， 有效維護保險市場之穩定及保戶權益與社會公益，達成朝 陽公司退場前置處理之接管任務，復依朝陽公司淨值負數 ，且無營業項目及員工，已無重建更生可能，而無續為接 管之客觀理由及必要，爰依保險法第149條之3第1項及保 險業監管及接管辦法第6條第2項規定終止接管朝陽公司並 勒令停業清理。
4.況且，接管處分已因期間屆滿而失其效力，原告仍請求撤 銷原處分，顯無訴之利益。
（六）朝陽公司有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表等
，已因勒令停業清理處分而移交清理人保險安定基金，原 告向被告請求返還於法無據，亦欠缺訴之利益： 1.依保險法第149條之8第2項準用同法第149條之1第1項規定 ，經勒令停業清理之保險業財產之管理處分權應由清理人 行使，且依準用同條第3項規定，保險業有關業務及財務 上一切帳冊、文件與財產列表亦應移交與清理人。 2.被告於原對朝陽公司接管期間屆滿時，對朝陽公司為勒令 停業清理處分，依保險法第149條之8第2項規定準用同法 第149條之1第1項及第3項規定，朝陽公司財產之管理處分 權即由清理人保險安定基金行使，原有股東會、董事會、 董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止， 故朝陽公司原董事長栗志中之職權也經停止，無權受領及 管理朝陽公司有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產， 顯非相關資料及財產之適格受領人，原告請求被告應將朝 陽公司有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交 與朝陽公司原代表人栗志中部分，顯欠缺訴之利益。又因 朝陽公司有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表應 移交與清理人保險安定基金，自無移交予朝陽公司原代表 人之必要性。
（七）被告對朝陽公司於延長接管處分屆滿前勒令其辦理停業清 理，於法有據：
1.保險法第143條之4立法理由已說明，保險業淨值為負者， 其財務清償能力已嚴重不足，實有必要對其採行必要之退 場處理措施，且依保險法第149條立法理由可知，接管處 分之目的在於及時整理問題保險業，以儘速完成退場處理 ，故接管處分乃辦理朝陽公司退場之前置行政手段。又依 保險法第149條之2修正立法理由可知，主管機關對保險業 為接管處分時，為儘速改善受接管保險業之財務結構，保 險法賦予接管人依實際個案狀況進行評估，就保險法第14 9條之2第2項規定之5款作法，提出具體方案報請主管機關 許可後執行。
2.保險安定基金受被告委託接管朝陽公司後，鑒於朝陽公司 接管前之淨值缺口未能補足，致仍持續產生虧損，為免該 公司財務結構繼續惡化，影響保戶權益，進而危及金融保 險市場之安定，依保險法第149條之2第2項第2款規定報請 被告許可後辦理朝陽公司資產、負債及營業概括讓與公開 標售案，目的為維護保戶權益及穩定保險金融市場秩序， 該標售行為是將來朝陽公司順利退場之前置必要行為。是 接管人受被告委託執行接管職務行為，其依保險法第149 條之2第2項第2款規定提出標售朝陽公司資產、負債及營
業之處置方案，並報請被告許可，可謂保險法第149條第3 項第2款所規定「令該保險業提出財務或業務改善計畫， 並經主管機關核定。」之情形。
3.因朝陽公司除保留資產及保留負債外，其餘全部資產、負 債及營業均已標售而概括讓與南山公司，其本身已無營業 項目及員工，而無重建更生恢復為正常營運之可能，故停 業清理處分乃賡續接管處分作為朝陽公司退場處理之必要 行政手段，已無於完成標售交割後、停業清理前再令朝陽 公司提出財務或業務改善計畫，送請被告核定，以作為改 善朝陽公司財務及業務方案之必要。況於標售交割後縱令 其重複提出改善計畫，亦無從達到保險法第149條第3項之 立法目的（即給予保險業改善機會，使其財務或業務有獲 改善之可能），且屬無益之行政行為，並將產生延滯朝陽 公司退場時程之行政不利益。
4.朝陽公司之資產、負債及營業於完成標售後，至106年度 及107年度淨值分別為負29億124萬5千元及負29億830萬6, 591元，且無營業項目及員工，已無更生重建可能，此情 形可謂保險法第149條第3項第2款所規定「經輔導仍未改 善，致仍有前述情事之虞者」之情形，被告因此勒令朝陽 公司辦理停業清理，是本於讓原有問題保險業儘速退場之 適當裁量，以維護保戶權益及穩定保險金融秩序之行政目 的，並無違法不當。
（八）原告主張被告戕害朝陽公司股東權益，顯與事實不符： 1.朝陽公司至104年底淨值已達負22億元，該公司因接管前 之淨值缺口未能補足，接管人進駐接管朝陽公司後雖積極 穩定公司經營，惟朝陽公司持續產生虧損乃無法避免之結 果，又朝陽總公司位於臺中，與我國保險業總公司均位於 臺北有別，且朝陽公司資產規模較小，市場占有率低，處 理方式顯具困難。鑒於朝陽公司前述個案特性，考量當時 金融保險市場環境，無法僅透過一般商業模式進行處分， 必須有相關行政配套措施之輔助，以提升投標人之承接意 願及減少未來承接之財務衝擊。接管人為儘速順利完成朝 陽公司之公開標售，以及考量提高標售誘因，並降低被告 委託保險安定基金處理朝陽公司退場之成本負擔等因素， 經委聘專業財務顧問公司探訪市場意向及評估朝陽公司財 業務狀況後，依保險法第149條之2第2項規定提出規劃方 案，並報經被告核准後辦理，以提供付標者承接朝陽公司 後得適用行政配套措施之前提下，辦理朝陽公司資產、負 債及營業概括讓與公開標售案，以達維護保戶權益及穩定 保險金融市場秩序之目的。有關朝陽公司公開標售案所適
用行政配套措施，屬保險安定基金依保險法第143條之3第 1項第2款所為之墊支。況朝陽公司之淨值（即股東權益） 自96年度起即為負數，接管前至104年度已達負22億元， 於標售概括移轉交割前一日（106年5月1日）為負29億餘 元，股東權益已虧損殆盡且為負值，其資本及財務清償能 力已嚴重不足，有不能支付其債務，或無法履行契約責任 或有損及被保險人權益之虞，接管人為維護保戶權益及穩 定保險金融市場秩序目的之考量，依保險法第149條之2第 2項規定報請被告同意辦理含行政配套措施之朝陽公司標 售案等作為，均依法而為，並無原告所稱侵害朝陽公司股 東權益之情事。
2.至於接管人代表朝陽公司對其董事等人提起刑事告訴，是 因執行接管職務，辦理朝陽公司原經營管理階層法律責任 查核過程中，發現原朝陽公司董事等人疑涉有不法而提起 刑事告訴，以釐清相關人員責任，與接管處分或停業清理 處分作成之要件並無關連，亦無所稱侵害朝陽公司股東權 益情事。
3.原告主張接管人對朝陽公司全體董事提起民事求償訴訟， 被告如撤銷朝陽公司董事會投資臺中開發決議，就能維護 朝陽公司股東權益等云云，查該民事求償訴訟經臺灣臺中
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