臺北高等行政法院判決
106年度訴字第980號
108年5月23日辯論終結
原 告 新北市政府
代 表 人 侯友宜（市長）
訴訟代理人 陳怡如
陳郁雯
楊景超 律師
被 告 張生頭
張典
陳姿君
陳怡文
陳宗棋
陳宗益
陳木村
陳鈺坤
共 同
訴訟代理人 簡炎申 律師
被 告 張文銘
張明焜
張穎林
共 同
訴訟代理人 莊乾城 律師
被 告 陳坤坪
陳秀枝
顏靖娟
顏志偉
共 同
訴訟代理人 黃采薇 律師
連堂凱 律師
上 一 人
複代理人 吳沛珊 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件訴訟中，被告之代表人由朱立倫變更為侯友宜，並經新 任代表人侯友宜具狀聲明承受訴訟（本院卷三第192至193頁 ），核無不合，應予准許。
(二)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之 請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時，係 主張與被告間有行政契約，基於公法上不當得利之法律關係 而對被告分別為如訴之聲明所示金額之請求，嗣於107年5月 3日具狀追加依行政契約、公法上無因管理法律關係為請求 （本院卷二第263至268頁），被告雖不同意原告所為追加， 惟由原告起訴主張之請求基礎事實，已有關於兩造間存在行 政契約之陳述，追加依公法上無因管理關係為請求所據之事 實，亦在起訴時所述基礎事實範圍內，請求之基礎不變，揆 諸前揭規定，自應准許之。
二、事實概要：
原告為辦理臺北港特定區區段徵收開發案（下稱系爭徵收案 ），報奉內政部民國100年8月16日以內授中辦地字第100072 5290號函（下稱內政部100年8月16日函）核准後，隨即以10 0年8月18日北府地區字第10011154151號公告（下稱100年8 月18日公告）徵收包括被告所有如附表1所示新北市八里區 小八里坌段楓櫃斗湖小段、舊城小段、十三行小段各該地號 土地（下稱系爭土地）在內共計980筆土地，公告期間至100 年9月21日止，並於100年8月23日至9月21日期間受理抵價地 申請作業。被告在前開公告期間內如附表1所示時間，分別 依土地徵收條例第40條第1項規定向原告申請發給抵價地， 斯時被告簽章提交之各該抵價地申請書中，並均有關於「申 請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本 人願負清運責任」之記載（下稱系爭記載），原告因而以10
0年11月21日北府地區字第1001691731號函（下稱100年11月 21日函）、101年2月14日北府地區字第1011225298號函（下 稱101年2月14日函）核定准予發給被告抵價地在案。嗣後系 爭徵收案開發工程於101年5月1日陸續開工，迨101年9月20 日進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地之部分土地下有大量 營建廢棄物及垃圾回填，原告於101年11月19日、20日及101 年12月28日，邀集新北市政府環境保護局及包含被告在內之 原土地所有人現場會勘，原告為確認廢棄物所在地號及相關 範圍情況，並基於安全考量及避免影響系爭徵收案工程進度 ，乃請施工廠商予以清除、處理，再自行核算而先後於104 年7月23、24、27日以如附表2所示函請被告於104年9月30日 前，應償還原告前開代為清理廢棄物之費用各如附表2所示 金額（其中附表2編號1、2、9至11號所示被告，原告後續又 以計算錯誤為由而於105年3月25、28日發函更正請求償還之 金額），被告屆期仍未繳納，乃依行政訴訟法第8條第1項規 定提起本件一般給付訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告係依內政部93年12月編印之區段徵收作業手冊參考範例 29中有關系爭記載之約款，基於各縣市辦理區段徵收案件時 有發生用地取得後始發現掩埋廢棄物，相關清運費用若由需 用土地機關及區內其他原土地所有權人負擔，有違公平正義 ，為達成徵收土地重新分宗整理及公平合理負擔費用之行政 上目的，方依司法院釋字第348號解釋理由書及行政程序法 第135條規定，以在抵價地申請書上記載之方式，與被告約 定就被徵收土地因徵收而所有權屬變更後，如經發現土地下 有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由被告負責清運，合致成立行 政契約，被告既自行在申請人欄簽名，當知悉並同意依系爭 記載之約定，就系爭土地下掩埋廢棄物負清運責任，而系爭 土地下有無經掩埋廢棄物，並非辦理徵收前土地探查計畫之 調查事項，難以在徵收前發現，原告發覺並邀集被告到場會 勘時，被告亦未曾表示將自行清運，可認被告至少未反對（ 默示同意）原告請廠商代為清除、處理，尤其系爭徵收案所 涉土地所有權人達940人之多，若等待原土地所有權人逐一 自行清運，必將造成系爭徵收案開發工程嚴重延宕，更須考 量工區管理與人員安全，確有委請廠商代為清除、處理系爭 土地下所掩埋廢棄物之必要，原告代為清運暨支付相關清運 費用後，自得依系爭記載之公法上單務契約關係而請求被告 給付各該清運費用。
(二)另被告依抵價地申請書上之系爭記載，當負有清運責任，亦 因原告前開代為清運行為並付費之行為，受有免除公法上清
運義務之利益，與原告所受代為清運而支付相關清運費用之 損害，二者間具有直接因果關係，被告所受利益復無法律上 原因，原告亦得對其等主張公法上不當得利返還請求權，請 求被告返還如附表2所示金額。
(三)又被告依系爭記載對於系爭土地下所掩埋之廢棄物負有履行 清運之公法上事務，原告未受被告委任而僱請專案管理機關 、監造單位督責承攬廠商代為清除、處理，利於被告，且不 違反被告明示或可得推知之意思，原告代為清運而為被告支 出必要之費用，亦得依公法上無因管理法律關係請求被告償 還，為此依行政契約、公法上不當得利請求權或公法上無因 管理之法律關係（由法院擇一有利者為認定，其餘即毋庸再 審究），請求被告分別給付如附表2所示金額等語。(四)並聲明：
1.被告張生頭應給付原告817萬7,247元，及自起訴狀繕本送達 翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。 2.被告張典應給付原告502萬6,697元，及自起訴狀繕本送達翌 日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
3.被告陳姿君、陳怡文應分別給付原告1,182萬9,853元，及自 起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利 息。
4.被告張文銘、張明焜、張穎林應分別給付原告194萬7,288元 ，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計 算之利息。
5.被告陳宗棋、陳宗益、陳木村、陳鈺坤應分別給付原告354 萬9,922元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息 百分之5計算之利息。
6.被告陳坤坪應給付原告283萬9,938元，及自起訴狀繕本送達 翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。 7.被告陳秀枝應給付原告94萬6,646元，及自起訴狀繕本送達 翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。 8.被告顏靖娟、顏志偉應分別給付原告47萬3,323元，及自起 訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息 。
四、本件被告張生頭、張典、陳姿君、陳怡文、陳宗棋、陳宗益 、陳木村、陳鈺坤抗辯以：
(一)抵價地申請書性質上為單方之申請書，由原告居於高權地位 審查及准駁，且系爭記載之內容未以特殊字體標示令被告得 以清楚辨識及確認，不符合行政契約之要件，自無從認有與 原告間就系爭記載合意成立行政契約，且系爭記載係原告自 行作成，非出自被告之意思，被告自不受拘束亦不屬準負擔
性質；況縱認為係準負擔，依其內容仍應先通知被告限期清 除，屆期未清理時，原告方得代為清理，原告卻逕行清理再 要求被告分攤費用，亦與系爭記載不符。況系爭記載增加土 地徵收條例所無規定負擔清運廢棄物之義務於被告，使被告 單方面承受不利益，原告並未負有相當之對待給付，欠缺合 理關聯，亦因違反民法第247條之1、行政程序法第137條第1 項第3款、第142條第1項第3款及第4款、第144條等規定，應 屬無效。
(二)再者，原告自行清運廢棄物所生之費用，係其自行決定承擔 之費用，非因被告之行為所生之損害，且未使被告受有應支 出而減免支出之利益，不符公法上不當得利之要件。另原告 所為清運係基於土地徵收條例第44條規定之職權上行為及便 利考量，並非基於為被告管理事務之意思，復未依廢棄物清 理法辦理、查明何人應負清運責任之人，違反當事人之本意 ，與公法上無因管理之要件不合。此外，原告於通知被告現 場會勘前早已破壞土地原貌，迄今且未能證明系爭土地範圍 內各該地號土地下經實際清運之廢棄物數量、分佈、範圍、 重量或容積，以說明其請求之清運費用計算屬實，自不得分 別請求被告給付如附表編號1至8所示金額等語。(三)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件被告張文銘、張明焜、張穎林則抗辯以：(一)系爭記載係片面於非供訂約用途之申請書上為概括之義務承 諾，被告因而在其上簽名提出，雙方欠缺訂約之認識，且對 於清運方法、費用等亦無意思表示合致，雙方實際上並未就 系爭記載成立行政契約，系爭記載源自內政部訂頒之手冊， 應僅屬內政部之內部意思而經原告採用，復以不利閱讀之格 式作成，非被告所得明白知悉，亦難認被告應受系爭記載之 拘束。再者，系爭記載應來自對廢棄物清理法第11條第1款 規定有關土地所有人負有清除廢棄物法定義務之重申，不發 生公法上效力，縱認系爭記載具拘束力，至多為原告作成核 發抵價地授益處分時之準負擔，亦不發生清運廢棄物之行政 契約法律關係，自不得據以謂對被告有公法上不當得利返還 請求權存在。
(二)又原告欲就其代為清除、處理廢棄物之必要費用求償，僅能 依廢棄物清理法第71條第1項規定為之，系爭記載內容既未 明文原告可不須通知被告即為清運，自仍應限期命被告清理 未果後，始得代為清理並請求清理費用，被告既無義務負擔 原告逕自清運廢棄物之清運費用，則原告支付費用清運所有 土地之廢棄物，改善自己土地，難謂被告受有利益；況原告 受有損害乃基於其未限期命被告清運廢棄物所致，並非被告
所導致，亦難認有直接因果關係存在，與不當得利之要件有 間。另原告清運廢棄物係為改善自己所有土地，非為被告管 理事務，且原告未交由應負責之行為人清運，亦非以有利於 被告之方式管理、違反被告之意思，更未即時通知被告，原 告請求就超出約定外之部分為給付，難認有增益被告財產利 益，且被告亦非在系爭土地下掩埋廢棄物之行為人，原告會 勘時既曾承諾由行為人負責，即不應再向土地所有權人請求 分攤清運費用，本件被告前於95年4月3日出租土地與他人使 用時，亦有在契約要求承租人不得置放廢棄物，與原告所指 被告當知悉地下有掩埋廢棄物之情形不同。況被告對如附表 一編號9至11所示土地之權利義務，在經徵收時即已終了， 原告清運時已為系爭土地之所有權人，其為改善自己所有土 地而為清運之行為，並非為前土地所有權人管理事務，又未 交由應負責之行為人清運，違反被告之意思，又未依民法第 173條第1項規定即時通知被告，亦不屬公法上無因管理之關 係。此外，原告就因拆除地上物、地面地坪等所生營建廢棄 物及垃圾清除費用亦納入而請求被告負擔，並不合理，且原 告未實際計算不同土地實際清運數量噸數，卻合併計算清運 數量，其計算廢棄土清運數量等亦不可採等語。(三)並聲明：駁回原告之訴。
六、本件被告陳坤坪、陳秀枝、顏靖娟、顏志偉則抗辯以：(一)被告片面在非供訂約使用之申請書上為概括的義務承諾，僅 係重申廢棄物清理法第11條第1款有關土地所有人清除廢棄 物之法定義務，非出於締約之目的，且由被告負擔清運責任 之相關文字又極小且置於最後，不足使被告知悉，是兩造欠 缺訂約之認識，對於清運方法、費用等亦未達成意思合致， 自不成立行政契約。又原告101年11月19日之會勘，被告陳 秀枝、顏靖娟、顏志偉均未到場，渠等當無可能同意由原告 清運後負擔該費用，且嗣後收到之會勘紀錄所載內容，亦無 從認被告有同意負擔清運費用，更不得將被告單純沉默認為 已構成默示同意，更難認兩造間就系爭記載有成立行政契約 。
(二)又原告清運廢棄物時已為系爭土地所有權人，當係為改善自 己所有土地，被告並未受有利益，本件無公法上不當得利之 適用。再者，原告未即時通知被告，且本件廢棄物清運並無 急迫情事，原告本應俟被告之指示，本件非屬適法無因管理 ，原告處理廢棄物係為改善自己所有土地，斯時被告已非系 爭土地所有權人，是原告之管理行為非有利於被告、被告亦 未受有利益，難認構成公法上無因管理。又系爭記載並非原 告作成同意發給抵價地處分之法定構成要件，即使被告未履
行負擔，原告亦無權廢止核發抵價地之授益處分，故系爭記 載應非準負擔，且原告迄今未說明區段徵收作業手冊之法律 依據，且土地徵收條例及徵收實施辦法均未規定土地所有人 應承諾負擔廢棄物清理責任、抵價地申請人負擔清運責任或 費用之條件，系爭記載已逾越上開條例及辦法授權之範圍， 違反不當聯結禁止原則，應屬無效。此外，依系爭記載或行 政執行法第27條規定，原告應先以書面通知被告限期履行， 原告未踐行法定告戒程序即逕行清理，是屬違法等語，資為 抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
七、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩 造所不爭執，並有內政部100年8月16日函（本院卷一第23頁 ）、原告100年8月18日公告（本院卷一第24至28頁）、系爭 徵收案中被告簽立之抵價地申請書（本院卷一第29至58頁） 、原告100年11月21日函（本院卷一第59至62頁）、原告101 年2月14日函（本院卷第63頁至64頁）、原告101年11月19日 、20日會勘紀錄（本院卷一第65至72頁）、原告101年12月 28日會勘紀錄（本院卷二第101至102頁）影本等件在卷可稽 ，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究 之主要爭點厥為：1.系爭記載是否為行政契約？被告是否因 系爭記載而就徵收前系爭土地內各自所有土地下之廢棄物， 負有須為清運之公法上義務？2.原告未限期令被告自行清運 各該廢棄物，即為清運之行為，是否令被告無公法上原因而 受有財產上利益，並致原告受有損害？或原告前開清運行為 是否對被告為公法上之無因管理？原告得否依公法上不當得 利或無因管理法律關係提起本件一般給付訴訟？被告依約或 所受公法上不當得利數額、依公法上無因管理法律關係而應 支付之費用等，是否如訴之聲明所示各該金額？原告對被告 分別為如訴之聲明所示請求（含請求被告應給付遲延利息） ，是否適法有據？
八、本院之判斷如下：
(一)按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴 訟法第8條第1項所明定。是人民與中央或地方機關間，就公 法上原因而生之財產上給付，得提起一般給付訴訟。至於發 生公法上給付請求權之原因，無論基於法規之規定、行政契 約之約定或事實行為均屬之，故本於行政契約之約定、公法 上不當得利返還請求權或公法上無因管理之費用償還請求權 ，均屬公法上給付請求權所生爭議，得提起一般給付訴訟。
(二)次按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約 設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者， 不在此限。」可知行政契約係二以上之法律主體，以設定、 變更或消滅行政法上法律關係為目的，互為意思表示而合致 成立之法律行為，行政機關基於其法定職權，為達成特定之 行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定 提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上 對待給付之義務，而成立行政契約關係（參見司法院釋字第 348號解釋理由書）。另關於公法上不當得利，目前尚無實 定法加以規範，除法律有特別規定，應得就性質相類似者類 推適用民法關於不當得利制度之規定，予以釐清，而參酌民 法第179條規定：「無法律上原因而受利益，致他人受損害 者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者 ，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權，係於公法之法 律關係中，受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其 返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動，公 法上不當得利返還請求權應具備以下4要件：1.須為公法關 係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認 定上，尚可進一步區分給付型不當得利與非給付型不當得利 ，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害 ；於後者，尚可細分為「權益侵害型不當得利」（係指因利 用他人之物或權利而受利益，致他人受損害）、「支出費用 型不當得利」（係指因他人對其物支出費用而受利益，致他 人受損害）及「求償型不當得利」（係指因他人清償免除其 債務而受利益，致他人受損害）等三種次類型（最高行政法 院105年度判字第615號裁判意旨參照）。3.受利益與受損害 之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。(三)原告關於對被告有公法上不當得利返還請求權之主張，固非 無據，但就附表三所示被告應分攤之數額，既難認屬實，原 告之請求，即乏依據：
1.按土地徵收條例第27條規定：「需用土地人應俟補償費發給 完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但 國防、交通及水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在 此限。」第39條規定：「（第1項）區段徵收土地時，應依 第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請 ，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費 依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積， 以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機 關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃 者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」第40條第1項、
第2項、第3項前段及第6項規定：「（第1項）實施區段徵收 時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期 間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿） 主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關 收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人 。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時， 得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（ 第3項前段）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於 接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時 終止。……（第6項）經核定發給抵價地者，其應領之抵價 地由該管直轄巿或縣（巿）主管機關於規劃分配後，囑託該 管登記機關逕行辦理土地所有權登記，並通知原土地所有權 人定期到場接管。未按指定期限接管者，視為已接管。」第 44條第1項第1款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理 後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售 外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人 領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主 管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率 計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折 算之。」
2.由系爭記載簽寫過程及提出方式內容觀之，難認兩造有以系 爭記載互為要約、承諾而合意訂立行政契約之實質： (1)依土地法第212條規定，國家為實施國家經濟政策、新設 都市地域或舉辦國防設備、公共事業等，得於一定區域內 之土地重新分宗整理，為全區土地之徵收，而實施區段徵 收時，被徵收土地所有權人如不欲領取現金補償，將其全 部或部分徵收土地應領之補償地價，以徵收後可供建築之 土地折算抵付，申請發給抵價地者，依土地徵收條例第40 條第3項前段規定，原所有權人對其被徵收土地之權利義 務，於接到核定發給抵價地通知時即告終止，依民法第75 9條規定，徵收為原始取得，不以登記為所有權取得之生 效要件，故於原所有權人之權利義務終止後，被徵收土地 之權利義務及相關負擔，原則上即由需用土地機關取得並 承擔之。
(2)其次，被告在系爭徵收案經原告以100年8月18日公告徵收 如附表一所示各該土地，為依土地徵收條例第40條第1項 規定申請發給抵價地而分別簽立之抵價地申請書，乃原告 提供空白例稿後再填載提出，並據原告陳明該空白例稿係 使用自內政部93年12月編印之區段徵收作業手冊附錄參、 參考範例29抵價地申請書，有被告簽立之各該抵價地申請
書與內政部編印之前述參考範例可資比對（本院卷一第29 至58頁、卷二第120至127頁），各該抵價地申請書乃原告 事先統一複印相同格式、內容而提交申請人即被告使用者 ，內容主要為表格而讓使用者可以依序檢視並填載個人資 料，系爭記載亦在原告事先印妥之範圍，經細觀系爭記載 之情形，並非另有切結書之形式，而僅存在於第1欄共4行 中之第3行末3字起至第4行中，前方第1至3行文字則均在 敘述申請人係依土地徵收條例第40條、土地徵收條例施行 細則第44條規定申請發給抵價地，及同意若實際領回抵價 地面積與應領抵價地面積有所增減時，同意依同條例第46 條規定繳納或領取差價之旨，系爭記載接續其後為相同字 型之記載，復未見有獨立標明或在系爭記載附近提供另行 簽名確認之欄位等方式，與前面文字主旨乃填載人「單方 」表示向原告提出申請之「表意方式」，二者實難以割裂 ，基於契約之成立須有相對立意思表示之合致，實難期填 載之被告使用同一份文書在向原告為單方之申請行為外， 尚得以認知原告有以預先擬撰且文字數量占比甚少之系爭 記載，對其等提出要約或要約引誘之意思表示，等候其等 承諾或提出要約之意，被告辯稱並無與原告另就系爭記載 為締約之意思表示，當較可採，被告簽寫抵價地申請書而 交與原告時，應同於申請之表意方式而屬片面就所載內容 向原告為同意之性質。
(3)再者，土地徵收係國家因公用或其他公益目的之必要，對 人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之 處分行為，但應儘速給予被徵收人民合理、相當之補償， 方符憲法保障財產權之意旨（司法院釋字第400號、第516 號解釋參照），在區段徵收程序上，土地所有權人向該管 直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地，即係行使其 公法上請求權，土地徵收條例第44條第1項第1款、第45條 、同條例施行細則第50條並有明文可得領回抵價地面積之 計算標準，原告就被告發給抵價地申請之審核，必須依法 定補償標準辦理，申請抵價地者之土地面積既係依原應領 之抵價補償費折算而來，關於原應領抵價補償費之計算， 復難認有將廢棄物存在與否作為調整因素，則原告是否及 發給抵價地若干，並不因被告是否同意承擔被徵收土地上 已存在廢棄物之清理責任而有不同，由此觀之，原告依法 為是否依被告申請發給抵價地之決定本身，與被告是否承 擔廢棄物清理責任間，並非直接對價關係，有何據以締結 契約之必要，容值存疑，則被告在此申請程序中當亦缺乏 須另與原告合意成立契約之認知，其等為發給抵價地申請
時雖有一併就系爭記載為簽名同意並提出與原告之行為， 至多僅屬被告就原告預先撰擬之系爭記載內容，是否同意 為單方面清理義務負擔之問題。從而，原告主張基於與被 告間有系爭記載之行政契約關係，依約定內容請求被告分 別為如訴之聲明所示給付，即無可採。
3.原告固得基於被告提交系爭記載時，即有同意負廢棄物清理 之公法上義務之情由，請求被告負公法上不當得利返還之責 任，但其主張被告所受利益如附表三所示金額者，因查無證 據堪認屬實，其此部分主張，即無從准許之：
(1)按行政處分之附款，乃行政機關以條件、期限、負擔或保 留廢止權等方式附加於行政處分之主要內容的意思表示， 以補充或限制行政處分之效力。故於我國行政實務上常見 由人民提出之書面承諾或稱切結書，雖行政機關嗣後因之 作有授益處分，若該承諾內容並未載明於行政處分中，且 因其亦非行政機關之意思表示，則其自非行政處分之附款 (最高行政法院97年度裁字第1224號裁定意旨）。又所謂 負擔，原則上係指行政機關作成授益處分同時，另片面課 予相對人一定作為或不作為義務。惟我國行政實務上，授 益處分有時可能著眼於相對人出具切結書，承諾履行一定 作為或不作為義務而後始決定作成，因此，授益處分的相 對人對行政機關負有切結書所宣示之義務，可認係一種「 負擔」，而其存在，也的確構成行政機關當初願意作成授 益處分的關鍵考量因素。此於學說上，有稱之為「準負擔 」或「處分外負擔」（下稱「準負擔」），與上開法文中 所謂之負擔雖不相同，但確實發揮與負擔相同的功能，且 無信賴保護之顧慮。是而，在相對人不履行該等準負擔時 ，行政機關應有權廢止原授益處分，惟廢止期限，為期法 律安定，必須於廢止原因發生後2年內為之，原因如持續 者，當然以原因終了時為據（最高行政法院104年度判字 第523號判決意旨參照）。
(2)又按廢棄物清理法第11條第1款、第5款規定：「一般廢棄 物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者 ，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關 者，由所有人、管理人或使用人清除。……五、建築物拆 除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清除。」第 71條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）不依規定清 除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機 關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理 廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土 地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期
不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關 得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要 費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市） 主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押 、假處分。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關或執行 機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所 有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關 採樣、檢測、清除或處理等相關措施。……（第4項）直 轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1 項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除 、處理之。」可知前開規定中所定應負清除處理義務者， 其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規 定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行 為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容 許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清 除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管 土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之 狀態責任義務（最高行政法院104年度判字第663號判決意 旨參照）。
(3)本件被告所有如附表一所示各該土地經公告徵收後，依土 地徵收條例第40條第3項前段規定，就其等之徵收補償屬 申請發給抵價地之情形，其等對各該土地之所有權係在接 到原告核定發給抵價地通知時終止，準此，在被告向原告 提出包含系爭記載之抵價地申請書時，被告既執用原告提 供之空白抵價地申請書再自行檢視登載後提出，對於其內 存在之系爭記載，應難諉為不知，而此時被告仍為各該土 地所有權人，尚負有對各該土地廢棄物之清運責任，原告 基於各該土地所有權後手之地位，考量各該土地若存有廢 棄物，一旦將來發給抵價地行政處分作成並通知被告後， 廢棄物清理法第71條第1項規定之狀態責任（土地所有人 責任）即因而轉嫁由原告承受，又基於土地徵收關係下原 告屬原始取得人（原告亦為需用土地人），在法無明文下 難以如一般私法買賣關係等再向前手追償，若因此即由原 告負擔全部廢棄物清理責任，恐衝擊國家財政且有違社會 正義，固然，後續原告亦可責由廢棄物清理法主管機關（ 原告所屬環境保護局）向違規行為人課責，惟此途仍存在 因時間相隔已久、相關跡證追索費時而難以確實課責之虞 ，原告在廢棄物清理法第71條第1項狀態責任尚由被告負 擔之情況下，基於被告有自願同意就各該土地所有權移轉 國有後之廢棄物清理責任，事先承諾仍為義務負擔之故，
有關後續清理責任之風險得以適當分配而不再僅由原告承 擔，原告方同意在當下尚難以查究被告有無善盡廢棄物清 理法第71條第1項所定責任之「時點」（依土地徵收條例 第12條、第13條有關調查、勘測之規定，難認事先必然可 得進入為地下確切掩埋狀況之調查，第27條甚且規定原告 應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵 收土地內工作），即作成發給被告抵價地之行政處分，當 可認被告以系爭記載為義務負擔乙事，為原告「當時」即 同意發給抵價地之關鍵考量因素，被告基於系爭記載之效 力，即負有依承諾內容履行一定作為或不作為之公法上義 務，且以被告單方承諾時係為獲准發給抵價地以儘快移轉 各該土地所有權與原告而言，亦難認斯時被告有何僅向原 告重申當時尚有廢棄物清理法第71條第1項清運責任之必 要，被告此部分所辯，難認符實。
(4)進而，在被告未履行系爭記載之公法上清運義務時，除有 前述行政機關得斟酌情形決定是否廢止原授益處分之途外 ，若個案情況之最適選擇並非廢止原授益處分，以本件對 被告所發給抵價地之行政處分為系爭徵收案之一部分，牽 涉之被徵收土地所有人數眾多，原告復陳明系爭徵收案目 的為供臺北港特定區周圍相關設施之開發，在道路、公設