健康食品管理法
臺灣新竹地方法院(行政),簡字,107年度,29號
SCDA,107,簡,29,20190531,2

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臺灣新竹地方法院行政訴訟判決      107年度簡字第29號
                   108年5月9日辯論終結
原   告 元安科技有限公司


代 表 人 吳信達 


訴訟代理人 呂紹聖律師
被   告 新竹縣政府

代 表 人 楊文科 
訴訟代理人 羅仁美 
      謝月媛 
      張雪會 
上列當事人間健康食品管理法事件,原告不服衛生福利部中華民
國107年6月6日衛部法字第1070009664號訴願決定,提起行政訴
訟,本院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項:被告新竹縣政府代表人原為邱鏡淳嗣後變更為楊 文科,業據狀請聲明承受訴訟,核無不合,應予准許。貳、實體事項
一、事實概要:緣宜蘭縣政府衛生局及新北市政府衛生局分別查 獲原告於106年6月27日在聯禾有線電視股份有限公司48頻道 /「momo1」購物頻道、6月29日在聯禾有線電視股份有限公 司81頻道/「momo3」購物頻道、8月12日在台灣數位寬頻有 線電視股份有限公司48頻道/「momo1」購物頻道,刊播「健 字號優青素不易形成體脂防強效破盤組」健康食品廣告,內 容分別述及「……整組吃完挑戰減6~12kg……只要8週有效 體重下降(16.4%)體脂率下降(27%)體脂肪量下降(34 %)降體脂→不復胖降腹脂肪量→內臟脂肪減少降體重→線 條瘦……解決任何肥胖體質……無復胖……腹脂肪量下降→ 內臟脂肪減少體重下降……」、「睡覺還幫你做代謝,睡覺 還幫你做運動,難怪起來輕輕鬆鬆」等詞句及使用前後比較 圖,涉及誇張或易生誤解,爰移由原告營業所在地所轄之被 告機關辦理。經查明原告上開健康食品廣告涉及誇大不實、 易生誤解且與衛生福利部核定健康食品保健功效宣稱「經動



物實驗證實:有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與 熱量控制,以及適當的運動條件下,適量攝取本產品有助於 不易形成體脂肪。」內容不符,違反健康食品管理法第14條 第1項規定,事實明確,被告機關爰依同法第24條第1項規定 ,處原告新臺幣(以下同)30萬元罰鍰(每1違規行為10萬 元,共計3違規行為)。原告不服,提起訴願,經衛生福利 部107年6月6日衛部法字第1070009664號訴願決定駁回後, 提起行政訴訟。
二、本件原告主張:
(一)按「一行為不二罰」原則即「禁止雙重處罰」原則乃現代 民主法治國家之基本原則,且為我國行政罰法所明定,如 係出於違反不作為義務單一意思之廣告行為,應為違反同 一行政法上義務之接續犯,屬一行為:
1.行政罰法第25條明規定:「數行為違反同一或不同行政法 上義務之規定者,分別處罰之。」就此,若一行為違反同 一或不同行政法上義務之規定者,不得重複處罰,否則即 屬違反一行為不二罰之規定,經最高行政法院107年判字 第253號判決著有明文。
2.臺灣高雄高等行政法院105年度訴字第476號判決提及:「 復按一行為不二罰乃現代民主法治國家之基本原則,亦為 行政法之基本原則(又稱「禁止雙重處罰原則」),意即 禁止國家對人民之同一行為予以相同或類似之措施多次處 罰,致承受過度不利之後果。詳言之,已受處罰之一行為 ,國家不得再行處罰;一行為亦不得同時受國家多次處罰 。」
3.健康食品管理法第14條第1項規定:「健康食品之標示或廣 告不得有虛偽不實、誇張之內容,其宣稱之保健效能不得 超過許可範圍,並應依中央主管機關查驗登記之內容。」 4.臺灣高雄高等行政法院105年度訴字第476號判決: 「又所謂一行為,可區分為自然的一行為與法律的一行為 ,自然的一行為係指單純的一個決意一個動作,或雖由若 干部分組成,但仍基於一個決意,且時間與空間緊密,旁 觀者通常視之為一個行為之謂;法律上一行為,係指多次 以相同或不同行為態樣來實現法律單一之構成要件,並以 此緊密關聯性而透過法律形成一事實行為,或屬持續性或 接續性行為,而法律上亦將其評價為單一行為。」 5.最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議: 「藥事法第65條:『非藥商不得為藥物廣告。』違反此規 定者,應依同法第91條規定裁罰。因此,藥事法第65條係 課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法



第24條規定:『本法所稱藥物廣告,係指利用傳播方法, 宣傳醫療效能,以達招徠銷售為目的之行為。』而『廣告 』乃集合性概念,一次或多次利用傳播方法為宣傳,以達 招徠銷售為目的之行為,均屬之。非藥商多次重複地利用 傳播方法,宣傳醫療效能,以達招徠銷售為目的之行為, 如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思,則 為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法 律上應評價為一行為,於主管機關裁處後,始切斷違規行 為之單一性。依題意,甲係出於同一招徠銷售『遠紅外線 治療儀』之目的,在民國103年2月1日至3月23日共41日期 間,擅自刊播該藥物廣告達76次,核其時間密集、行為緊 接,如無其他相反事證,應可認為是出於違反藥事法第65 條行政法上義務之單一意思,該當於一個違反藥事法第65 條行政法上義務之行為,為一行為而非數行為。」 6.最高行政法院106年判字第623號判決則以: 「(二)原判決以:系爭廣告載有『極塑溶脂』『優塑音 波拉皮』等文字,涉及醫療業務範圍,被上訴人將之刊播 於電視台宣傳醫療業務,以達招徠他人醫療,確有違反醫 療法第84條規定情事,應堪予認定。本院105年10月份第1 次庭長法官聯席會議決議雖非針對醫療法第84條規定作成 ,然觀諸醫療法第84條規定,係課予非屬醫療機構者不得 從事醫療廣告之不作為義務,核與藥事法第65條課予非藥 商不得從事藥物廣告之行政法上義務之類型相同,皆屬違 反行政法上『不得廣告』之不作為義務之接續犯,本於相 同之法理,上開決議就違規刊播廣告之行為數認定之見解 ,自得作為本件法律適用之參考。是倘非醫療機構之行為 人出於違反醫療法第84條之不作為義務之違規行為,於時 空密接下持續反覆出現,該違規事實於主管機關裁處前, 應評價為法律上一行為。被上訴人104年1月28日起至同年 6月27日期間內刊播系爭廣告之行為,自應整體評價為法 律上之一行為。從而,被上訴人於10 4年1月28日起至同 年6月27日期間內刊播系爭廣告之違章行為,均受上訴人 105年2月4日高市衛醫字第10530846000號函裁罰效力之所 及,不得重覆為處罰,否則即有違一事不二罰之意旨。然 反觀上訴人就被上訴人刊播系爭廣告之行為,於作成105 年2月4日高市衛醫字第10530846000號裁罰處分書後,復 於同日就被上訴人刊播系爭廣告之行為,作成105年2月4 日高市衛醫字第10530846001號函至第00000000000號函14 份裁罰處分書,並按次各裁處被上訴人25萬元罰鍰,合計 罰鍰350萬元部分,核屬對被上訴人單一違章行為之重複



評價,即有違反一行為不二罰原則之違誤。是本件上訴人 所為之裁罰處分,除105年2月4日高市衛醫字第000000000 00號裁罰處分書係屬合法,應予以維持外,其餘105年2月 4日高市衛醫字第10530846001號函至第00000000000號函 14份裁罰處分書,於法未合,均應予以撤銷等語,經核並 無違誤。……………(四)本院105年10月份第1次庭長法 官聯席會議決議認藥物(醫療)廣告乃集合性概念,如刊 登行為時間密集、行為緊接,在法律上應評價為一行為, 乃係基於行為人之犯意、行為之本質、行為之危害、法律 上之評價等而為考量,並非僅著眼於刊登行為所造成之危 害,況刊登行為所產生之危害於主管機關裁罰時,即得考 量其危害情節之輕重,而決定裁處罰鍰額度之高低,尚無 因評價為一行為而有裁量違法或違反比例原則之虞。至於 上訴意旨所引103年度高等行政法院法律座談會提案6研討 結果,因與本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議 不符,尚無援用之餘地。上訴意旨主張廣告之本質在於以 不同方式致使不特定多數人得以收受該廣告所傳達之訊息 ,每一次廣告均向不同的顧客群訴求,則一次廣告或一次 宣傳即有其單一的危害性產生,自有獨立處罰之必要與價 值,故廣告內容縱使相同,惟刊登於不同的媒體,或不同 時間刊登,或基於不同時間的委託而予以刊登,均應認在 不同的媒體刊登,為不同的違規行為,應分別予以獨立處 罰云云,揆之以上說明,核屬無據。」
7.按前揭最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議 決議之案由原雖係針對藥事法第65條課予非藥商不得從事 藥物廣告之行政法上義務之類型,然決議內容明文:「『 廣告』乃集合性概念,一次或多次利用傳播方法為宣傳, 以達招徠銷售為目的之行為,均屬之」,該決議係針對「 廣告」為說明,適用之範圍自可包含所有類型之「廣告」 在內,不僅藥物廣告,醫療廣告甚至健康食品廣告亦應包 含在內。基此,同院106年度第623號判決所揭示醫療法第 84條規定係課予非屬醫療機構者不得從事醫療廣告之不作 為義務,與本件健康食品管理法(下稱健康法)第14條規 定健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容, 其宣稱之保健效能不得超過查驗登記之許可範圍,與藥物 廣告三者皆應屬違反行政法上不得違規「廣告」之不作為 義務之接續犯,本於相同之法理,前開各該最高法院決議 及判決就違規刊播廣告之行為數認定之見解,應得作為本 件法律適用之參考。
8.準此,行為人於一定期間內,持續反覆利用傳播方法刊登



廣告之行為如係出於違反健康法第14條規定不作為義務之 單一意思,則為違反同一行政法上義務之接續犯;所謂之 多次違規行為在法律上應評價為一行為,於主管機關裁處 後,始切斷違規行為之單一性。
(二)本件原行政處分為裁罰原告106年6月27日、29日及8月12 日之系爭廣告內容,惟此與臺北市政府衛生局所裁處106 年6月17日、19日、7月5日及27日之廣告均出於原告之單 純一個意思決意,應整體評價為法律上一行為,乃被告仍 作成原行政處分顯為重複處罰,已違反一事不二罰之意旨 ,應予撤銷:
1.經查,依一般電視購物業界之商業慣例,電視購物節目係 經過電視購物台事先審核廠商,合格之廠商取得「廠商編 號」後,分次以同一商品(可能一檔10次或15次,之後可 能再次以母帶進行另一批次10次或15次之重播)之「商品 品名及銷售口號」製作成為一個整體銷售組別(下稱商品 編號),再向電視購物台進行「提報銷售組數」之磋商, 經過電視購物台內部作業程序進行「商品安全性審核」, 再透過擇日進行之「製作播出前置會議」,會議後拍版定 案播出內容及播放該電視購物頻道「各播出日期」。本件 原告於電視購物台播出系爭廣告,目的即在銷售系爭商品 ,故於「製作播出前置會議」時即已富邦媒體公司(電視 購物台)共同設定「保證銷售目標」,並已確定「重播日 期」,期待進行銷售行為累積銷售數量以達到整體銷售目 標,方於106年4月6日至106年8月19日期間連續發送同一 銷售廣告,凡此乃有富邦媒體公司平台管理系統網路列印 資料可稽。
2.次查,系爭廣告與前台北市政府衛生局106年10月2日北市 衛食藥字第10638596500號裁處書所認定原告於106年6月 17日、19日、7月5日及27日之違規廣告之廣告內容相同, 且均為「同一產品編號」,並以銷售「同一產品」為廣告 目的,退步言,縱鈞院認系爭廣告已違反健康法第14條第 1項規定,惟如考量行為人之犯意、行為之本質、行為之 危害及法律上之評價等,原告所為系爭廣告之行為乃一次 或多次利用傳播方法為宣傳之集合性概念,以達招徠銷售 目的,與台北市政府衛生局106年10月2日裁處書之處罰顯 均係出於違反健康食品管理法第14 條第1項不作為義務之 單一意思,於時空密接下持續反覆出現,彼此間具有時間 、目的及內容之密接性及同一性,依最高行政法院105年 10月份第1次庭長法官聯席會議決議及同院106年度第623 號判決意旨,該違規事實於主管機關裁處前,應評價為法



律上一行為。
3.抑有進者,台北市政府衛生局106年10月2日北市衛食藥字 第00000000000號裁處書乃係於106年10月11日送達原告, 本件系爭處分更直至107年1月30日才送達原告,然系爭廣 告原告於106年8月19日之次日即已停止刊播,而於系爭廣 告刊播期間,並無任何行政機關為裁處行為,原告無從知 悉廣告已有違規。此外,原告為前揭委託富邦媒體公司刊 播系爭廣告時,僅簽定一份契約、僅為一個委託行為,刊 登期間之廣告均為重播,廣告內容完全相同並未由原告為 修改,由此,更可見系爭處分所指之違規行為與台北市政 府衛生局裁處書之所處罰之行為應屬法律上一行為。 4.承上,原告就系爭商品之廣告播出系爭廣告之期間即106 年4月6日至106年8月19日內之刊播均應屬同一行為,此期 間內刊播系爭廣告之違章行為,均應受台北市政府衛生局 106年10月2日食藥字第10638596500號裁處書效力之所及 ,不得重覆為處罰,否則即有違一事不二罰之意旨。然查 ,台北市政府衛生局作成106年10月2日食藥字第00000000 000號裁處書後,被告復於107年1月30日就原告刊播系爭 廣告之行為作成系爭處分,並按次各裁處被上訴人10萬元 罰鍰,合計罰鍰30萬元部分,核屬對原告單一違章行為之 重複評價,即有違反一行為不二罰原則之違誤。(三)依健康食品管理法第24條第1項第1款及第3款「按次連續 處罰」規定之立法意旨,被告應按次將行政處分送達後方 能再次為處罰:
1.就有關「按次連續處罰」之處罰方式,最高行政法院99年 度判字第130號判決略以(另最高行政法院100年判字第15 18號判決、97年度判字第704號判決均同此旨): 「(三)所謂按次連續處罰,須為受有第1次罰鍰處罰及經 命令停止違規行為後,仍不停止,始該當按次連續處罰之 要件。亦即,在行為人違反另一行政不作為義務前,行政 機關不得以同一不作為義務之違反,而連續處分(罰)。 經查,於本件原處分之前,上訴人曾以被上訴人『違法時 間:94年8月。違法事實:貴公司有以遞送臺灣紙業股份 有限公司股務代理人台證綜合證券股份有限公司寄送簡君 、許君及張君之股東常會議事錄等為營業情事。』違反郵 政法第6條第1項規定,以95年2月27日交郵字第000000000 0號取締違反郵政法事件處分書,依同法第40條第1款處被 上訴人罰鍰50萬元,並命被上訴人停止遞送信函、明信片 或其他具有通信性質文件等營業行為;該處分書於95年3 月1日送達被上訴人等情,有該處分書影本附被上訴人卷



可稽,為上訴人所不否認,是該處分於送達被上訴人後, 始生效力。」是以,所謂「按次連續處罰」規定,須行為 人受有第1次罰鍰處罰及經命令停止違規行為後,仍不停 止,始該當按次連續處罰之要件,而以前次處罰送達行為 人後始生效力,行政機關方能再次連續處罰。
2.本件被告認定原告違反者為健康法第14條第1項規定,並 以第24條第1項第1款規定為處罰,惟按同條項之第3款規 定:
「前二款之罰鍰,應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為 止;情節重大者,並應廢止其健康食品之許可證。」基此 ,如被告機關欲就原告之違規行為依同法第24條第1項規 定再次處罰,應屬前揭條款按次連續處罰之情形,依前揭 最高行政法院判決意旨,被告需將前次處分送達原告命令 原告停止違規行為後,原告仍不停止,被告方得再次按次 連續處罰。申言之,健康法就多次違規行為之行政罰方式 自有規定,被告本應依健康法之方式為處罰,乃被告機關 認定原告違反健康法規定後,不依健康法為處罰,卻因健 康法未授權行政機關訂定行為數認定標準,即逕行依食品 安全衛生管理法(下稱食安法)授權之「食品安全衛生管 理法行政罰行為數認定標準」(下稱行為數認定標準)一 次寄出多份裁罰,顯然有違健康法「按次連續處罰」規定 之立法意旨。
(四)被告機關所援引之「食品安全衛生管理法行政罰行為數認 定標準」第3條於本件應無適用之餘地:
1.被告機關雖抗辯,原告所援引之最高行政法院及高等行政 法院數決議及判決所適用之法規分別為醫療法及藥事法, 故無本件之適用云云。惟查,被告機關所援引之臺北高等 行政法院106年度訴字第1234號判決、最高行政法院107年 度判字第629號判決及107年度335號裁定,也僅係針對「 食品安全衛生管理法」而非本件之「健康食品管理法」, 縱依被告之論述方式,其所引之實務見解於本件亦應無適 用餘地。
2.訴願決定及被告機關答辯意旨略以,原告所援引之最高行 政法院判決及聯席會議決議以及高等行政法院之判決之適 用法規為醫療法或藥事法,該二項法規並無授權訂定行政 罰行為數認定標準,另則援引按健康法第1條之立法理由 ,健康法係食安法之特別法,有關健康法規範未盡事宜, 應得參照食安法相關規定,食安法第55條之1規定授權訂 定之「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」第3 條規定得依不同日之刊播為基準判斷違規食品廣告之行為



數,原行政處分並無違誤云云。惟此等法律解釋方法顯然 錯誤,說明如後。
3.被告就本件法律適用之方法係以健康法第1條之立法理由 為據部分:
①按健康法第1條係規定:「為加強健康食品之管理與監督, 維護國民健康,並保障消費者之權益,特制訂本法;本法 未規定者,適用其他有關法律之規定。」;另該條文之立 法理由第二點則明定:「本法未規定者,依食品安全衛生 管理法等相關法律之規定。」是健康法第1條之條文及立法 理由均明定於該法未規定時,適用其他有關規定者乃係指 食安法等之「法律」而言。而按中央法規標準法第2條及第 3條分別規定:「法律得定名為法、律、條例或通則。」 、「各機關發布之命令,得依其性質,稱規程、規則、細 則、辦法、綱要、標準或準則。」對「法律」及「命令」 定義極為清楚,二者位階不同,並無混淆空間。被告所引 之「行為數認定標準」顯屬中央法規標準法所規定之「命 令」,乃被告機關將健康法第1條中所謂得適用其他有關 「法律」乙句之適用範圍擴大至將「命令」性質之「行為 數認定標準」亦包含在內,顯然混淆法規位階,已是違誤 。
②進者,健康法第1條規定所謂「其他有關」法律乙句,若 依被告之解釋方式,則「所有」其他有關法律之行政命令 均將可包山包海毫無限制地加以適用!甚至不僅法規命令 ,所謂之行政規則因屬命令之性質,亦可加以適用!又如 被告主張不包含行政規則在內,則其標準為何,理由為何 ?由此實可見被告之解釋方式極度不合理。
4.被告答辯理由以行為數認定標準係依食安法第55條之1規 定授權訂定乙節:
①被告稱依行為數認定標準第3條判斷違規「食品」廣告, 本件系爭行政處分並無違誤云云(請參被告108年1月29日 補充答辯狀,第9-10行),即被告將所謂之「食品」與「 健康食品」二者混為一談,已可見被告機關之恣意。 ②被告另稱行為數認定標準係衛生福利部依食安法第55條之 1規定授權訂定,符合法律保留原則。按所謂法律保留原 則,法律之授權需符合授權明確性原則,授權目的與範圍 應以法律為具體明確之規定。而查健康法第1條後段係規 定:「本法未規定者,適用其他有關法律之規定」,依文 義解釋,根本並未具體授權任何行政機關訂定任何行政命 令,已可見被告答辯所述亦違反法律保留授權明確性原則 。




③再者,食安法第55條之1係規定:「依本法所為之行政罰 ,其行為數認定標準,由中央主管機關定之。」所謂之「 本法」自係指「食品安全衛生管理法」,亦即僅針對依食 安法之所處之行政罰為授權;又行為數認定標準第1條規 定:「本標準依食品安全衛生管理法(以下簡稱本法)第 五十五條之一規定訂定之」;第3條規定:「實施違反本 法第二十八條廣告限制規定之行為者,依下列基準判斷其 行為數:……」,均明文針對食安法為規定,卻非係對健 康法違規行為所訂定之認定標準。
④進者,健康法各種行政違法態樣已屬多樣,食安法則更多 ,無論如何,健康法及食安法所規定行政罰之處罰類型不 盡相同,二者無法任意互為比附援引。且參行為數認定標 準第3條規定:「實施違反本法第二十八條廣告限制規定 之行為者,依下列基準判斷其行為數……」,條文明文僅 針對食安法第28條規定之違法類型,更可見因食安法所規 定於第44條以下之罰則所規定之行為態樣極多,即便依同 法第55條之一授權訂定之行為數認定標準第3條,亦無法 以單一條文窮盡所有食安法之行政罰行為,則本件更難以 行為數認定標準第3條任意適用於健康法任一之行政罰類 型。
⑤承上各點,系爭行為數認定標準因已涉及限制、剝奪人民 之權利義務之事項,方由食安法第55條之1授權行政機關 訂定行為數認定標準,該認定標準自僅係針對食安法之違 規行為(實則僅適用安法第28條之違規行為),至有關健 康法中行政罰之行為數之認定,應屬完全未曾授權行政機 關訂定命令。乃被告之以依食安法授權之行為數認定標準 適用於健康法之違規行為,其解釋完全違背食安法之立法 意旨,也未顧及人民權利之保護,更完全不符合法律保留 原則。
5.綜上各點,食安法第55條之一之立法意旨僅授權行政機關 就食安法行政罰之行為數訂定認定標準,根本未曾授權就 健康法之行政違法行為數訂定認定標準,乃被告機關移花 接木加以解釋,實屬恣意及輕率,於法顯有未合。而健康 食品違規「廣告」行為數概念於該法既未明文規定,自應 參照最高行政法院105年聯席會議決議之說明:「『廣告 』乃集合性概念,一次或多次利用傳播方法為宣傳,以達 招徠銷售為目的之行為,均屬之」,行為人如係出於違反 條文規定不作為義務之單一意思,則為違反同一行政法上 義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為 ,於主管機關裁處後,始切斷違規行為之單一性。



(五)末查,本件原告健康食品之銷售廣告內容本有所憑而無虛 偽誇大不實之情,被告機關雖執此認定並作成原行政處分 ,尚非合法。究其因,實係「廣告」本涉及個人感觀,並 無固定性之「絕對標準」,「廣告詞句」判斷上本即有所 兼容性,如臺北市府衛生局宣導資料記載:廣告的整體表 現判斷,所謂「事業線」究屬特定身人體部位、人偶提公 事包前進之事業比喻或手掌上之紋路名稱,均有不同,故 國內衛生行政實務上常見「事前公告認定準則」與「事後 判斷裁罰」二種認定方式,其中後者「事後判斷裁罰」因 涉及上述廣告詞句兼容性,更屬於行政機關就公法上具體 事件所為之決定及公權力手段,故應再以行政行為具體明 確告知受處分之相對人後,始得令行為人知其決定,而可 有所信賴與遵循。
(六)綜上所述,原處分及訴願決定顯有違法,並聲明求為:1. 訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。三、被告則以:
(一)按「為加強健康食品之管理與監督,維護國民健康,並保 障消費者之權益,特制定本法;本法未規定者,適用其他 有關法律之規定。」「健康食品之標示或廣告不得有虛偽 不實、誇張之內容,其宣稱之保健效能不得超過許可範圍 ,並應依中央主管機關查驗登記之內容。」「健康食品業 者違反第14條規定者,主管機關應為下列之處分:一、違 反第1項規定者,處10萬元以上50萬元以下罰鍰…」為健 康食品管理法第1條、第14條第1項及第24條第1項第1款所 明定。次按,食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準 第3條規定「實施違反……廣告限制規定之行為,依下列 基準判斷其行為數:……4、不同日之刊播。」。(二)原告主張其刊登之廣告內容用語並非違反公共秩序善良風 俗之類,亦未使用不相關連欺枉他人之廣告詞句,廣告本 應容許一定程度之誇張云云。查原告於事實欄所述日期及 電視頻道之momo購物台刊播販售之「健字號優青素不易形 成體脂防強效破盤組」食品,領有衛生福利部核發之衛部 健食字第A00274號健康食品許可證(品名:優青素膠原藤 黃果膠囊),核准之保健功效為「不易形成體脂肪功能」 有衛生福利部審核通過之健康食品一覽表衛部健食字第A0 0274號(品名:優青素膠原藤黃果膠囊)影本可稽。惟其 刊播系爭「健字號優青素不易形成體脂防強效破盤組」健 康食品廣告,內容述及事實欄所載涉及誇張或易生誤解詞 句,與衛生福利部所核定健康食品「優青素膠原藤黃果膠 囊(許可證字號:衛部健食字第A00274號)」之保健功效



宣稱:「經動物實驗證實:有助於不易形成體脂肪。在嚴 謹的營養均衡與熱量控制,以及適當的運動條件下,適當 攝取本產品有助於不易形成體脂肪。」內容不符,涉及誇 張或易生誤解,且超出前揭健康食品許可證所載許可宣稱 保健功效之範圍,違反健康食品管理法第14條規定事實明 確。被告機關依規對原告裁處罰鍰,並無不合。(三)至被告援引最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席 會議決議認為106年6月27、6月29日、8月12日等接續廣告 之行為,均符合法律上之一行為;及主張臺北市政府衛生 局已於106年10月2日作成北市衛食藥字第10638596500號 裁處書,即應切斷106年10月2日以前不作為義務之法律效 果,被告機關所為本件處分係對同一事件重複裁罰,有違 一行為不二罰原則云云。惟按,健康食品管理法係食品安 全衛生管理法之特別法,關於健康食品管理法規範未盡事 宜之處,應得參照食品安全衛生管理法相關規定,為該法 第1條所明定。又查食品安全衛生管理法第55條之1授權訂 定之食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第3條規 定,應依不同日之刊播為基準判斷違規食品廣告之行為數 ,本件原告於106年6月27日、29日及8月12日不同日期刊 播系爭廣告,依上開規定以違規日數認定原告有3件違規 行為,與臺北市政府衛生局106年10月2日裁罰之違規事實 (106年6月17日、19日、7月5日及27日刊播)為不同日期 ,並無原告所指一行為二罰之情事,被告機關據此就每一 違規行為裁處法定最低10萬元罰鍰(併案裁處30萬元罰鍰 ),並無違誤。
(四)本件有關行為數之認定部分
1.自衛生福利部(以下稱衛福部)104年6月22日訂定發布「 食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」(以下稱行 為數認定標準)後,違反食品安全衛生管理法(以下簡稱 食安法)實務上違規行為數之認定如下:
①按食安法第55條之1規定:「依本法所為之行政罰,其行為 數認定標準,由中央主管機關定之。」以期建立執法之公 平性。而衛福部據此授權而訂定發布之行為數認定標準第 3條規定:「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者 ,依下列基準判斷其行為數:一、不同品項之產品。二、 不同版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數。四、不同日 之刊播。」考其立法理由為:「…二、本法第28條廣告限 制規定之立法目的,係為避免民眾受違法廣告影響認知產 生健康、財產等損害,考量不同產品品項、廣告版本(廣 告內容不同,即不同廣告版本)、傳播媒介及刊播日期,



均係向民眾認知產生多次危害,故應分別計次違法行為, 按次處罰至其停止刊播為止,方能符合社會通念及政府遏 止違規廣告之制裁意義。三、廣告傳播媒介多元化,不同 之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體,並具不同閱聽族 群,故屬不同媒介傳播,應以數行為認定,不同之電台頻 道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案(如: 看板、廣告牌、海報等)張貼處所、傳單發送者等行為數 認定,亦同。」又行為數認定標準第4條規定:「判斷前2 條之行為數時,應斟酌下列各款情事:一、違反之動機及 目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、 違反義務所致之所生危害及損害。」考諸其立法理由為: 「一、查違法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』 乃個案判斷之問題,並非僅就法規與法規間之關連或抽象 事實即可認定,必須就具體個案之事實情節依據行為人主 觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益,斟酌被違反行政 法上義務條文之規範目的、立法意旨、期待可能性與社會 通念等因素綜合判斷決定。二、考量違規行為樣態繁多, 且食品業者之營業規模與型態差異甚大,故有關違反不作 為義務之行為數及違反食品廣告規定之行為數,除分別依 本標準第2條及第3條判斷外,仍應考量本條各款規定,依 具體個案之違規情節綜合判斷之。」次按「一行為違反數 個行政法上義務規定而應處罰鍰者,依法定罰鍰額最高之 規定裁處。但裁處之額度,不得低於各該規定之罰鍰最低 額。……。」「數行為違反同一或不同行政法上義務之規 定者,分別處罰之。」行政罰法第24條、第25條分別定有 明文。而因個別行政法規管制目的不同、行為人違法行為 態樣各異及主觀不法意識有別等,關於違反行政法上義務 之行為,究應評價為「一行為」或「數行為」,須根據個 案之具體事實情狀,斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義 (含處罰目的)、期待可能及社會通念等因素綜合判斷之 。此參諸上開行政罰法第25條立法理由謂:「行為人所為 數個違反行政法上義務之行為,若違反數個不同之規定, 或數行為違反同一之規定時,與前條單一行為之情形不同 ,為貫徹個別行政法規之制裁目的,自應分別處罰。此與 司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違 。」等語,亦同斯旨。又食安法第28條規定食品廣告不得 有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之資訊,否則依 同法第45條規定予以處罰,旨在保障消費者獲得真實而完 整之資訊,維護國民健康與閱聽大眾之消費權益,已論述 如前,則衛福部為貫徹食安法第28條之立法意旨及制裁目



的,於行為數認定標準第3條規定,依廣告產品品項、廣 告版本、刊播媒介及刊播日期是否不同,作為違規廣告行 為數之認定標準,經核亦無違反期待可能及一般社會通念 ,自得予適用(臺北高等行政法院107年度訴字第143號判 決、107年度訴字第652號、107年度訴字第1013號可參照 )。
②次按食安法之中央主管機關即衛福部發布之行為數認定標 準,則該標準係為中央法規標準法第7條所稱之授權命令 (或稱法規命令),允無疑義。而「至於授權條款之明確程 度,則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱 。…法律授權主管機關發布命令為補充規定時,須自授權 之法律規定中得預見其行為之可罰,其授權始為明確…其 由授權之母法整體觀察,已足使人民預見行為有受處罰之 可能,即與得預見行為可罰之意旨無違,不以確信其行為 之可罰為必要。」司法院大法官釋字第680號解釋理由書復 闡明清楚,核食安法第28條第1項規定:「食品、食品添加 物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食 品容器或包裝,其標示、宣傳或廣告,不得有不實、誇張 或易生誤解之情形。」同法第45條第1項則規定:「違反 第28條第1項…者,處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰

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參考資料
新臺北有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
聯禾有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
吉隆有線電視股份有限公司 , 台灣公司情報網
台證綜合證券股份有限公司 , 台灣公司情報網
元安科技有限公司 , 台灣公司情報網