臺北高等行政法院判決
107年度訴字第925號
108年5月2日辯論終結
原 告 財團法人華榮醫院籌備處
兼 代表 人 黃榮華
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇（部長）
訴訟代理人 陳曉祺 律師
谷逸晨 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 韓國瑜（市長）
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服行政院中華民國107年6
月6日院臺訴字第1070173983號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款、第5款規 定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加 他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（ 第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯 論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者 ，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖 有變更，但其請求之基礎不變。……。五、依第197條或其 他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」查本件原告於起 訴時，原僅列載內政部為被告，並聲明求為判決：「1.撤銷 訴願決定（即行政院民國107年6月6日院臺訴字第107017398 3號訴願決定）。2.廢棄（並非廢止）原處分（即被告內政 部106年8月14日台內營字第10608126901號函）。3.請求內 政部（營建署馬詩瑜、前署長葉世文、張健民）、高雄市政 府（水利局許文銓、黃國維）、（地政局主秘龔振霖）、（ 都發局不知名公務員）共犯違法以侵害原告之自由財產、生 存尊嚴基本權。從89.4.30起至今107.7.18起訴日共計18年 多，請求新臺幣（下同）2億元，並自起訴日起按年息5％計 ，負共同賠償責任。」（見本院卷第9至10頁之起訴狀）； 復於107年11月19日（本院收文日）具狀追加行政院環境保 護署南區督察大隊（按全銜應為行政院環境保護署督察總隊
南區環境督察大隊，下稱南區督察大隊）及高雄市旗山區公 所為被告，並追加變更訴之聲明為：「1.撤銷訴願決定。2. 廢棄（並非廢止）原處分。3.廢棄行政院環境保護署103.8. 21環署督字第1030069453號行政處分。4.請求內政部（營建 署馬詩瑜、前署長葉世文、張健民）、高雄市政府（水利局 許文銓、黃國維）、（地政局主秘龔振霖）、（都發局不知 名公務員）（並追加被告：南區督察大隊廖淑里及高雄市旗 山區公所陳佑瑞）共犯違法以侵害原告之自由財產、生存尊 嚴基本權。從89.4.30起至今107.7.18起訴日共計18年多， 請求2億元，並自起訴日起按年息5％計，負共同賠償責任。 」（本院卷第216至217頁）；再於108年2月26日本院準備程 序時，當庭撤回上開訴之聲明3，並改稱上開訴之聲明4之機 關為被告內政部及高雄市政府，括弧所列僅是其所隸屬之公 務員等語（本院卷第365至366頁），且當庭將訴之聲明變更 為：「1.原處分及訴願決定均撤銷。2.請求被告內政部及高 雄市政府給付2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日 止，按年息5％計算之利息。」（本院卷第366頁）。嗣於10 8年3月11日（本院收文日）始向本院提出訴狀載列高雄市政 府為追加被告，並載明同上訴之聲明。（本院卷第409至410 頁）。經核關於追加高雄市政府為被告部分，被告內政部係 明確表明不同意原告之追加（本院卷第366頁之筆錄、第481 至482頁之書狀、第491頁之筆錄），縱認依原告追加之主張 ，乃係向高雄市政府請求國家賠償，屬合於行政訴訟法第7 條所規定，得於同一程序中，合併請求損害賠償，並依同法 第111條第3項第5款規定，應許其為訴之追加，而為本件審 理範圍，惟原告追加之訴為顯無理由，應予駁回（理由詳如 後述）。至其餘變更聲明部分，因基礎事實同一，並無礙於 訴訟終結及被告內政部防禦，且被告內政部於其餘訴之變更 並無異議，而為本案之言詞辯論，本院認屬適當，自應准許 ，合先敘明。
二、事實概要：
被告內政部於89年2月2日以台89內營字第8982281號函（下 稱內政部89年2月2日函）前高雄縣（99年12月25日與高雄市 合併）政府，副知原告財團法人華榮醫院籌備處（下稱原告 籌備處），關於原告籌備處申請在高雄縣旗山鎮（99年12月 25日改制為高雄市旗山區）旗山段177-15、177-31、125-18 地號等3筆編定為山坡地保育之農牧用地（下稱系爭土地） 開發「華榮醫院」之用地變更計畫案（下稱系爭申請案）， 業經被告內政部區域計畫委員會審查，申請人（即原告籌備 處，下同）並依決議修正完竣，被告內政部同意，並說明申
請人應配合辦理事項為按核可計畫申請開發及辦理土地使用 分區及用地變更，施工期間應確實做好水土保持，加強設置 臨時性防災設施，並應按分期分區施工，避免於颱風、豪雨 期間實施大規模之開發整地等。嗣高雄市政府水利局於106 年4月11日以高市水保字第10632118301號函附同字號處分書 （下稱高雄市水利局廢止處分）予原告籌備處代表人黃榮華 ，以其未依核定水土保持計畫施工，致生水土流失，經臺灣 高雄地方法院（下稱高雄地院）102年度訴字第600號刑事判 決有期徒刑定讞，核屬情節重大，依水土保持計畫審核監督 辦法第31條第1項規定廢止水土保持計畫，並依同辦法第31 條第2項規定一併廢止水土保持施工許可證。高雄市政府106 年4月25日高市府都發審字第10631480000號函（下稱高雄市 政府106年4月25日函）據以依非都市土地使用管制規則第21 條第1項規定報請被告內政部廢止原開發同意（即內政部89 年2月2日函）。經被告內政部以106年5月3日內授營綜字第 1060806705號函（下稱內政部106年5月3日函）通知原告黃 榮華及副知原告籌備處陳述意見後，被告乃以106年8月14日 台內營字第10608126901號函（下稱原處分）原告籌備處， 副知原告黃榮華，將原告籌備處申請系爭申請案之開發同意 予以廢止。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本 件行政訴訟，並為訴之追加。
三、原告主張略以：
㈠被依公司法組織定名財團法人華榮醫院籌備處發起（負責） 人黃榮華以及自然人黃榮華，均是原處分及訴願決定之對象 ，依行政訴訟法第4條第1項規定，均為（原告）當事人。原 告黃榮華應是原告籌備處之創辦人、主要財產捐助人，原告 黃榮華個人在憲法上之自由財產權應受保障。前行政院衛生 署（102年7月23日改制為衛生福利部，下稱衛生署）82年12 月7日衛署醫字第82079365號函（下稱衛生署82年12月7日函 ）核准依醫療法組織而於同年8月27日定名之「財團法人華 榮醫院」，與被告所指「依公司法組織定名之原告籌備處」 應予區分。被告蓄意創設原告黃榮華為「依公司法組織定名 的原告籌備處發起負責人」，但公司法組織僅有名為有限公 司、無限公司、股份有限公司，而不可能有名為財團法人榮 華醫院籌備處者，乃違反醫療法第40條規定（非醫療法人， 不得使用醫療法人或類似名稱），故無論原告是「公司籌備 處黃榮華」或「自然人黃榮華」，均並非「公司法上發起」 、「83年6月21日買地」、「83年6月21日至同年8月5日環評 審查」及「83年8月5日申請3筆3、4級山坡地開發利用」等 之行為人（即水土保持法上義務人）。
㈡高雄地院102年度訴字第600號、臺灣高等法院高雄分院103 年度上字第431號刑事判決、高雄高等行政法院93年度訴字 第985號判決及高雄縣政府89年9月11日府農保字第89001543 35號函核定，認原告於83年8月5日申請系爭土地（3項目） 山坡地開發許可之水土保持計畫書，在認事用法上均持「本 於適用水土保持法相關規定確信，基於經驗、論理法則自由 心證權」之立場，依水土保持法第33條第3項規定，判處有 期徒刑1年。然被告內政部（營建署綜合計畫組）卻以83年8 月5日原告黃榮華係向高雄市政府農業處主管水土保持法機 關申請系爭土地（3項目：1.高雄市財團法人華榮醫院用地 變更案。2.高雄市旗山區財團法人華榮醫院用地變更案。3. 高雄市旗山區開發華榮醫院用地變更案。）在認事上推翻上 開刑事判決及行政判決，除可表明上開判決乃枉法判決外， 被告竟創設原告於83年8月5日起申請總計6項目不同性質之 山坡地開發利用案，以適用水土保持法相關審查程序及規範 。又83年8月5日並無高雄市政府之水土保持機關受理3筆3、 4級坡之山坡地開發利用申請案，該不同性質之案件不可能 同時存在，且是時距離水土保持法施行細則實施日（84年7 月2日）約11個月、距水土保持計畫審核監督要點實施日（8 5年6月29日）1年10月24天，非水土保持法受理及審查案件 。被告以子虛烏有之6項申請案為前提要件適用法規，違反 憲法第23條構成要件及處罰要件明確性要求之法治原則，原 處分及訴願決定有恣意濫權之違法。
㈢前提要件（申請案）既莫須有，即無從適用水土保持法相關 個別審查程序（山坡地開發流程）及規範（水土保持計畫審 核監督辦法），89年2月2日被告就無從審查核定總計6項目 之山坡地許可開發案，尚不得偷拿他人之公文證書（如被告 內政部依區域計畫委員會第74次審議會議於89年2月2日下達 執行訓令），加以加工變造成開發許可函之性質。承上，89 年9月11日高雄市政府農業局水土保持科核定之水土保持（ 工程）計畫書為非法貪污、偽變造等犯罪公文書，不得作為 可信證據及心證基礎。基此，原告即不該當水土保持法第33 條第3項不按計畫書施工致生水土流失罪，原告亦非系爭土 地開發之水土保持義務人，上開刑事判決為冤獄判決。 ㈣依國家賠償法第2條第2項規定，被告所屬公務人員等犯罪意 思連結及犯罪行為分擔之事實證據如下：營建署（馬詩瑜） 變造另立3假案，以包庇下級政府水土保持法機關非法核定 ；營建署（前署長葉世文、張健民）變造被告88年8月17日 區域計畫委員會審議會議紀錄；被告高雄市政府（地政局龔 振榮、都發局不知名公務員、高雄市旗山區公所陳佑瑞）變
造83年6月21日假契約以誣害原告，搶奪財團法人華榮醫院 已取得系爭土地不動產物權，及89年4月30日公告完成取得 （用地變更移轉登記）所有權未遂罪、被告高雄市政府（水 利局許文銓）非法核定3筆土地開發之水土保持計畫書，並 非法實施貪污、逮捕、侵奪事件。被告所屬公務人員以錯置 時空、變偽假造、順序顛倒、邏輯不通之彎道逆襲方法，劫 持既存確定之審議作業規範法律秩序，違反臺灣省政府83年 2月18日府財三字第10535號授權高雄市政府83年4月6日府財 產字第29859號之特別法律關係，同時非法利用職務上機會 或方法，濫用公權力以圖不法利益，嚴重侵害原告憲法保障 之自由財產生存尊嚴之基本權。
㈤內政部89年2月2日函說明三之內容並非系爭土地開發許可函 的內容，該函正本單位亦非高雄市政府農業局水土保持科或 地政處地政科，行政、司法單位包庇水土保持法機關圖利工 程顧問公司及國立屏東科技大學，毀謗栽贓原告為水土保持 法義務人。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.原處 分及訴願決定均撤銷。2.請求被告內政部及高雄市政府給付 2億元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％ 計算之利息。
四、被告答辯略以：
㈠緣原告黃榮華為原告籌備處之負責人，其於83年8月間向高 雄市政府申請開發系爭申請案。案經前高雄縣政府函請是時 臺灣省政府建設廳函轉被告區域計畫委員會審議通過，被告 內政部則以89年2月2日函知被告高雄市政府及原告籌備處上 開山坡地開發案審議結果，並載明申請人即原告籌備處「於 施工期間應確實作好水土保持，加強設置臨時性防災設施， 並應按分期分區施工，避免於颱風、豪雨期間實施大規模之 開發整地」、「因本基地屬泥岩地質，未來整地應注意現有 植被之保存及加強植被」等語。嗣原告黃榮華遭查獲未依核 定之水土保持計畫施工，導致水土流失，案經臺灣高雄地方 法院檢察署偵查終結，以其涉犯水土保持法第33條第3項前 段之違反水土保持規定致水土流失罪提起公訴，並經高雄地 院102年度訴字第600號刑事判決判處有期徒刑1年定讞。另 被告高雄市政府亦認定原告黃榮華未依水土保持計畫施工， 導致水土流失，核屬情節重大，爰依法廢止本件水土保持計 畫及水土保持施工許可證，並以高雄市政府106年4月25日函 請被告廢止前就系爭申請案所為之開發同意。
㈡查原告黃榮華因未依水土保持計畫施工，導致水土嚴重流失 ，業經高雄地院依據嚴格之刑事證據法則，認定原告黃榮華 違犯水土保持規定致水土流失罪，並判處有期徒刑1年定讞
。又經高雄市政府水利局調查，原告黃榮華確有未依核定之 水土保持計畫施工之情事，已然造成水土流失，情節確屬重 大，爰依水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第1款規定 ，廢止本件水土保持計畫書。再者，被告經依行政程序法第 102條規定函請原告黃榮華陳述意見後，詳予調查確認本件 水土保持計畫確已遭高雄市政府水利局廢止，是被告依非都 市土地使用管制規則第21條第1項第2款規定，以本件水土保 持計畫業經廢止為由，作成本件原處分，應無違誤。 ㈢被告內政部係依法經由「區域計畫委員會」審議始作成內政 部89年2月2日函，並無違法之處。原告亦據前揭開發同意推 動開發案之進行，是原告現恣意指摘被告自89年4月30日起 之諸多行政行為容有違誤之處云云，與事實不符，且與原告 請求撤銷本件原處分之訴無涉。再者，本件原處分乃依法為 之，且經被告詳予調查究明事實，審慎適用法規，被告所屬 公務員並無故意或過失不法侵害原告自由或權利之情事，原 告依國家賠償法第2條第2項規定請求損害賠償係屬無據。又 同法第2條第1項乃該法「公務員」一詞之定義性規定，同條 第3項則為賠償機關對具故意或重大過失之公務員之求償權 ，而與請求權人無涉，故上開條文均非國家賠償之請求權基 礎，則原告據此請求被告給付賠償，應屬錯誤適用法規。為 此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有內政部89年2月2日函（本院卷第19至 21頁）、高雄市水利局廢止處分（可閱覽訴願卷1第127至13 1頁）、高雄地院102年度訴字第600號刑事判決（本院卷第1 05至117頁）、高雄市政府106年4月25日函（本院卷第118至 119頁）、內政部106年5月3日函（本院卷第120至121頁）、 原處分（本院卷第91至92頁）、訴願決定（本院卷第28至35 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為 ：被告內政部作成原處分是否於法有據？原告是否有向被告 請求損害賠償2億元及遲延利息之請求權？
六、本院之判斷：
㈠關於原告為本件訴訟適格當事人之說明：
⒈原告係訴稱：財團法人華榮醫院已經前衛生署82年12月7 日函核准，即有法人能力，內政部89年2月2日函的對象應 該是已有實體法能力之財團法人華榮醫院，而與原告黃榮 華個人沒有關係，原告黃榮華只是原告籌備處之法定代理 人，而被依公司法組織定名財團法人華榮醫院籌備處發起 （負責）人黃榮華以及自然人黃榮華，是原處分及訴願決 定之對象，依行政訴訟法第4條第1項規定，均為（原告）
當事人云云（本院卷第266至267頁、第410頁）；被告則 答辯稱：原處分之對象為「財團法人華榮醫院籌備處代表 人黃榮華」，並未針對黃榮華個人等語（本院卷第269頁 ）。按行為時（75年11月24日制定公布）醫療法第10條規 定：「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署； 在省（市）為省（市）政府衛生處（局）；在縣（市）為 縣（市）政府。」第29條規定：「財團法人醫療機構之設 立，應檢具捐助章程及目的事業計畫說明書等文件，申請 中央衛生主管機關許可，共依法向該管法院聲請登記。」 第32條規定：「（第1項）財團法人醫療機構經許可設立 後，捐助人或遺囑執行人，應於30日內依捐助章程遴聘董 事，成立董事會，並將董事名冊於董事會成立之日起30日 內，報請中央衛生主管機關核備。（第2項）財團法人醫 療機構，完成法人登記後，捐助人或遺囑執行人，應於完 成登記之日起3個月內，將全部建築基地、房舍及推行醫 療業務之設備等財產移歸法人，並報請中央衛生主管機關 核備。」嗣於93年4月28日修正公布醫療法第11條規定： 「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市 為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第42條規 定：「（第1項）醫療財團法人之設立，應檢具捐助章程 、設立計畫書及相關文件，申請中央主管機關許可。（第 2項）前項醫療財團法人經許可後，捐助人或遺囑執行人 應於30日內依捐助章程遴聘董事，成立董事會，並將董事 名冊於董事會成立之日起30日內，報請中央主管機關核定 ，並於核定後30日內向該管地方法院辦理法人登記。（第 3項）捐助人或遺囑執行人，應於醫療財團法人完成法人 登記之日起3個月內，將所捐助之全部財產移歸法人所有 ，並報請中央主管機關備查。（第4項）捐助人或遺囑執 行人未於期限內將捐助財產移歸法人所有，經限期令其完 成，逾期仍未完成者，中央主管機關得廢止其許可。」準 此，75年11月24日制定公布之醫療法所規定之「財團法人 醫療機構」，及93年4月28日修正公布之醫療法所規定之 「醫療財團法人」，均以經中央衛生主管機關許可及向該 管法院聲請辦理法人登記為設立要件。
2.經查，本件原告黃榮華為申請許可設立「財團法人華榮醫 院」事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關申請許可 ，經衛生署82年12月7日函復原告黃榮華略以：「…二、 本案經提本署醫事審議委員會第27次委員會會議決議：㈠ 照案通過，設置慢性病床200床、精神科急性病床50床及 精神科慢性病床150床。㈡建院土地係山坡地保育區，應
俟依法申請變更，得作為醫療建築用地後再予許可。三、 本案應請依前述決議事項，俟建院土地依法申請辦理變更 用途，得作為醫院建地使用，再報署許可。」等語，有衛 生署82年12月7日函在卷可考（本院卷第203頁），足認衛 生署82年12月7日函僅係同意原告籌設「財團法人華榮醫 院」，但尚未正式許可「財團法人華榮醫院」之設立。況 依原告提出之衛生署96年7月6日衛署醫字第0960027149號 函復「華榮醫療財團法人籌備處」略以：「……二、查該 法人前經本署82年12月7日衛署醫字第82079365號函，原 則同意於高雄縣旗山鎮設立財團法人華榮醫院，……在案 ，……擬依照新修正醫療法有關醫療財團法人之規定，將 法人之名稱由原財團法人華榮醫院，改為華榮醫療財團法 人乙事，本署原則同意。……。八、……。復查該法人尚 未完成醫療財團法人之設立程序，應請依醫療法第42條規 定，併本案於文到6個月內完成醫療財團法人設立。如無 法於上開期限內完成地目變更與完成法人設立事項，屆期 前除有特殊理由報經本署同意外，有關本署82年12月7日 衛署醫字第82079365號函（諒達），同意該法人於高雄縣 旗山鎮設立財團法人華榮醫院乙案，及本案說明二至說明 五之原則同意事項，將自動失效，並不另通知。……。」 （本院卷第204至206頁）。且「財團法人華榮醫院」確未 依前揭醫療法規定，向該管法院聲請登記，此為原告所不 爭執（本院卷第266頁），並有查詢法人登記資料、醫事 查詢系統在卷可佐（本院卷第271至272頁）。據上，原告 黃榮華申請「財團法人華榮醫院」之醫療財團法人之設立 ，迄今尚未經中央主管機關衛生福利部之核可，亦未完成 醫療財團法人之設立登記程序，則「財團法人華榮醫院」 尚未取得法人人格，應堪認定。是以，原告所稱財團法人 華榮醫院已經衛生署82年12月7日函核准云云，顯與事實 不符，並無足採。
3.次按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體， 有當事人能力。」行政訴訟法第22條固有明文規定。惟於 訴訟程序上承認非法人團體有當事人能力，係為迅速而簡 易確定權利並獲實現，基於訴訟經濟之考量，避免當事人 勞費支出及司法資源不必要之耗費，而於程序法上承認非 法人團體有形式上之當事人能力，但尚不能因之反推非法 人團體有實體法上之權利能力（民法第6條及第26條規定 、最高法院67年台上字第865號民事判例意旨參照），亦 即其實體法上享受權利負擔義務之權利能力，仍應由籌設 或組成該非法人團體之多數人所享有。是以，於此種實體
法與程序法複雜交錯之情形下，基於尊重當事人之程序選 擇權，應容許當事人得選擇以實體法上之權利能力主體或 程序法上擬制為訴訟當事人之非法人團體為原告而提起行 政訴訟。準此，本件原告黃榮華為華榮醫院之創辦人（捐 助人），於籌設期間之華榮醫院籌備處雖尚未依醫療法相 關規定以完成財團法人之設立登記，然其既有一定之名稱 、事務所、一定之目的，並有獨立之財產及管理人，應可 認原告籌備處為訴訟法上之非法人團體，嗣應與其後依醫 療法等成立之財團法人華榮醫院併為一體，而將其設立行 為所生之權利義務移轉於其後成立之財團法人華榮醫院。 惟於財團法人華榮醫院尚未完成設立登記前，原告籌備處 僅於訴訟法上具有當事人能力，尚無實體法上之權利能力 ，而此時實體法上具備享受權利負擔義務之權利能力主體 ，仍係籌設原告籌備處之代表人即原告黃榮華所享有及負 擔。是以，原處分雖係以原告籌備處為受處分人，惟原告 黃榮華為原告籌備處之代表人，為實體法上具備享受權利 負擔義務之權利能力主體，則原告黃榮華提起本件行政訴 訟既堅持主張因訴願決定將原告籌備處代表人及其個人均 列為訴願人，因此原告黃榮華以其自然人及原告籌備處之 法定代表人地位提起本件訴訟（本院卷第266頁），則基 於尊重當事人之程序選擇權，由原告籌備處及原告黃榮華 均為本件行政訴訟之當事人，尚非法所不許，合先敘明。 ㈡關於訴之聲明第1項部分：
⒈按區域計畫法第4條規定：「區域計畫之主管機關︰中央 為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政 府。（第2項）各級主管機關為審議區域計畫，應設立區 域計畫委員會；其組織由行政院定之。」第15條第1項規 定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地， 應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使 用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地 ，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同 。其管制規則，由中央主管機關定之。」次按依區域計畫 法第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則 第21條第1項第2款規定：「申請人有下列情形之一者，直 轄市或縣（市）政府應報經區域計畫擬定機關廢止原開發 許可或開發同意：……。二、興辦事業計畫經目的事業主 管機關廢止或依法失其效力、整地排水計畫之核准經直轄 市或縣（市）政府廢止或水土保持計畫之核准經水土保持 主管機關廢止或依法失其效力。…」準此可知，水土保持 主管機關為廢止「水土保持計畫之核准」之行政處分，乃
屬區域計畫擬定機關廢止原開發許可之構成要件事實之一 部分。
⒉經查，原告籌備處之代表人黃榮華係於83年8月5日向前高 雄縣政府申請開發系爭土地之山坡地保育區農牧用地變更 使用，前高雄縣政府遂依79年2月14日修正發布之山坡地 開發建築管理辦法（於92年3月26日修正名稱為山坡地建 築管理辦法）第11條規定，將該開發案送請前臺灣省政府 建設廳轉送報請區域計畫原擬定機關即被告內政部審查， 被告內政部經審查後則以89年2月2日函通知前高雄縣政府 及副知原告籌備處，關於原告籌備處申請在前高雄縣旗山 鎮山坡地開發「華榮醫院」之用地變更計畫案，業經被告 內政部區域計畫委員會審查，申請人並依決議修正完竣， 被告內政部同意，並說明申請人配合辦理事項為應按核可 計畫申請開發及辦理土地使用分區及用地變更，施工期間 應確實做好水土保持，加強設置臨時性防災設施，並應按 分期分區施工，避免於颱風、豪雨期間實施大規模之開發 整地等情，此有前臺灣省高雄縣政府83年10月5日83府建 管字第172943號函、前臺灣省政府建設廳83年10月8日83 建四字第73219號函及內政部89年2月2日函在卷可稽（可 閱覽訴願卷1第18至19頁、本院卷19至21頁）；又觀諸卷 存內政部89年2月2日函所檢附開發計畫書圖（可閱覽訴願 卷1第181至400頁），其中之申請書，「申請人」欄內確 係記載「財團法人華榮醫院籌備處黃榮華」，且原告黃榮 華於本院審理時亦陳稱：上開申請書確是由伊委託設計後 提出，當時是依醫療法規定，於82年8月27日定名並經衛 生署82年12月7日核准而組織之財團法人華榮醫院（籌備 處），故以「財團法人華榮醫院（籌備處）」為該案申請 人，黃榮華只是該籌備處之法定代理人等語（本院卷第26 6頁準備程序筆錄及第492頁言詞辯論筆錄）。基上，內政 部89年2月2日函既係針對原告籌備處所提系爭申請案予以 同意開發，則被告89年2月2日函之處分相對人係原告籌備 處，惟因財團法人華榮醫院（嗣依93年4月28日修正公布 醫療法，改名稱為華榮醫療財團法人）尚未完成設立登記 前，原告籌備處僅於訴訟法上具有當事人能力，尚無實體 法上之權利能力，此時實體法上具備享受權利負擔義務之 權利能力主體，仍係籌設原告籌備處之代表人即原告黃榮 華所享有及負擔，應堪認定。
⒊次查，原告黃榮華係經高雄地院於103年3月28日以102年 度訴字第600號刑事判決認定，因其為原告籌備處之負責 人，購買系爭土地，於83年8月5日向前高雄縣政府申請用
地變更計畫案，經內政部89年2月2日函同意開發後，原告 黃榮華嗣未依照前高雄縣政府所核定之水土保持計畫書設 置相關排水、植生等工程及臨時防災措施等水土保持措施 ，造成系爭土地基地大量裸露、土壤流失往周圍低窪地區 漫流至慈濟農民休閒中心廣場，造成影響交通與環境狀況 ，違犯水土保持法第33條第3項前段之違反水土保持規定 致水土流失罪，並認明原告黃榮華在系爭土地進行開發行 為時，明知其為水土保持義務人，未依核定之水土保持計 畫書所規畫設置水土保持設施施工，有可能致生水土流失 ，竟仍違反水土保持規定致生水土流失之不確定接續犯意 ，未依核定之水土保持計畫書內容，設置臨時性防災設施 及水土保持設施，任意在該處開挖、整地，造成該處水土 流失，並溢流至慈濟農民休閒中心及其他鄰地，造成鄰地 使用人之生命、財產遭受威脅及不便、破壞該處之水土資 源，且多次經主管機關公務員制止勒令停工，均未予理會 ，仍繼續在該處違法開挖、整地，尤見惡性重大，應予嚴 懲，以收刑罰教化之效，並審酌原告黃榮華所造成水土流 失情況已十分嚴重，判處有期徒刑1年，嗣原告黃榮華不 服，提起上訴，迭經臺灣高等法院高雄分院以103年度上 訴字第431號刑事判決、最高法院103年度台上字第4413號 刑事判決均駁回上訴而確定，此有上開刑事判決附卷可考 （本院卷第105至117頁、第516至543頁）。又查，高雄市 水利局係依據上開高雄地院102年度訴字第600號刑事判決 原告黃榮華有期徒刑定讞，而認定原告籌備處之代表人黃 榮華前於89年2月23日華籌字第890223301號函擬具「財團 法人華榮醫院水土保持計畫」送核，並經前高雄縣政府89 年9月11日89府農保字第8900154335號函核定之「財團法 人華榮醫院水土保持計畫」及於98年2月23日府農保字第0 980028400號函核發第一期水土保持施工許可證（施工期 限於98年10月13日府農保字第0980197879號函核准展期至 99年4月15日止），已因原告籌備處代表人黃榮華未依核 定水土保持計畫施工，致生水土流失，情節重大，乃以高 雄市水利局廢止處分廢止前開水土保持計畫核定及水土保 持施工許可證等情，亦有高雄市水利局廢止處分存卷可考 （可閱覽訴願卷1第127至131頁）。是以，原告空言主張 其並非水土保持法上之義務人云云，顯屬無稽，並無足取 。
⒋按「行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其 他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行 政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該
先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者， 當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行 政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分 之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。」（最 高行政法院97年度判字第1086號判決意旨參照）。準此， 被告既已由高雄市政府106年4月25日函報而得悉高雄市水 利局廢止處分已將水土保持計畫之核准予以廢止，則被告 經通知原告黃榮華及副知原告籌備處陳述意見後，依據非 都市土地使用管制規則第21條第1項第2款規定，作成原處 分，以廢止內政部89年2月2日函，核屬於法有據。至於高 雄市水利局廢止處分，對於原處分而言，係具有構成要件 效力，則在高雄市水利局廢止處分未經撤銷、廢止或未因 其他事由失效前，即為有效之行政處分，高雄市水利局以 外之國家機關，包括法院，應尊重高雄市水利局廢止處分 ，並以之為行為之基礎，由於高雄市水利局廢止處分並非 本案之訴訟對象，本院並非高雄市水利局廢止處分之受訴 行政法院，並不能審查高雄市水利局廢止處分之合法性， 應由以該處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法 院審查之。且原告亦陳稱高雄市水利局廢止處分目前仍繫 屬於高雄高等行政院106年度訴字第486號審理中等情無誤 （本院卷第499頁），由此益證高雄市水利局廢止處分之 效力仍有效存續中。
㈢關於訴之聲明第2項部分：
⒈按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程 序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意 旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損 害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提 起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資 料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為 之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起 之立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求 時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為 勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。 ⒉經查，原處分係屬於法有據，已如前述，則原告訴請撤銷 原處分部分，即為無理由，揆諸前揭規定及說明，原告依 行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告內政部損害賠 償及遲延利息，即乏所據，應併予駁回。至追加被告高雄 市政府損害賠償及遲延利息部分，因被告高雄市政府並非 原處分機關，且非都市土地分區使用計畫之核定與廢止均 係由中央主管機關即被告內政部管轄，而本件原告既係主
張因原處分之違法而受有損害，其請求損害賠償之對象， 理應係作成原處分之被告內政部，而與被告高雄市政府並 無直接關涉，則其追加高雄市政府為被告，是否屬「同一 原因事實」而得依行政訴訟法第7條所規定於同一程序中 合併請求國家賠償，已非無疑，縱使認屬得於本件同一行 政訴訟程序中合併請求國家賠償，惟原處分既係屬於法有 據，則此部分請求，更顯乏憑據。是以，原告追加以高雄 市政府為被告，顯無理由，亦應予駁回。
七、綜上所述，原告提起本件撤銷訴訟，合併請求被告內政部損 害賠償及遲延利息部分，依其所訴各節，並為無理由，應予 駁回。至原告提起本件追加之訴，訴請被告高雄市政府損害 賠償部分，依其所訴事實，在法律上顯無理由，爰就此部分 不經言詞辯論，逕以判決駁回。
八、本件起訴事證已臻明確，原告及被告內政部其餘攻擊防禦方 法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。九、據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為顯無理由， 依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、 民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 5 月 23 日 臺北高等行政法院第一庭