食品安全衛生管理法
臺北高等行政法院(行政),訴字,107年度,1539號
TPBA,107,訴,1539,20190502,1

1/1頁


臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1539號
108年4 月11日辯論終結
原 告 杏一醫療用品股份有限公司


代 表 人 陳麗如(董事長)

訴訟代理人 盧建宏 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦(市長)
訴訟代理人 江昭諄
呂侑璁
許憶蘋
上列當事人間食品安全衛生管理法事件,原告不服衛生福利部中
華民國107年9月27日衛部法字第1070018088號訴願決定,提起行
政訴訟,本院判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
  事實及理由
一、事實概要:衛生福利部食品藥物管理署(下稱食藥署)依民 眾檢舉,查獲原告所屬網站(網址:http://www.medfirs t .com.tw/mobile/product.php?pid^for_show=3965&produc t_standard_sn=2535#prod ct_sc?re_info,網頁下載日期 :民國107年2月23日,下稱系爭網頁)刊登「南瓜菁萃複方 膜衣錠(60粒/盒)單盒台塑生醫Dr's Formula」(下稱系 爭食品)食品廣告,內容述及:「…改善攝護腺肥大、減少 攝護腺發炎…適應對象:35歲以上欲想提早保養者、已有攝 護腺肥大症狀…」等文字(下稱系爭廣告),移由系爭食品 製造商台塑生醫科技股份有限公司(下稱台塑公司)所在地 臺北市政府衛生局調查,經該局查認系爭廣告為原告刊登, 移由原告所在地之被告所屬衛生局查證屬實,被告審認系爭 廣告內容涉及醫療效能,原告違反食品安全衛生管理法(下 稱食安法)第28條第2項規定,依同法第45條第1項規定,以 107年5月14日府衛食管字第1070113175號行政裁處書(下稱 原處分),處原告新臺幣(下同)60萬元罰鍰,並於同年月 17日送達。原告不服提起訴願,亦遭決定駁回,遂提起本件 行政訴訟。
二、原告起訴主張:




㈠原告僅為系爭食品之經銷商,對於食品成分、功效之標示、 宣傳或廣告內容均來自上游供應商或製造商即台塑公司所提 供之商品介紹資料,因台塑公司為國內首屈一指的生技大廠 ,具有龐大之專業生技醫療團隊及先進之科技設備,並引用 國外臨床期刊醫學論文佐為認證,廣獲社會大眾信賴,該公 司在系爭食品銷售內容中,以放大加粗之文句載明:「醫之 方南瓜菁萃複方膜衣錠長庚團隊專業配方改善攝護腺肥大、 減少攝護腺發炎、增強體力」、「經提供給35歲以上男性連 續食用1個月後證實,醫之方南瓜菁萃複方膜衣錠可有效改 善攝護腺肥大不適之情形,有效改善人數超過8成以上。試 驗結果經『長庚專業團隊』評定,『醫之方南瓜菁萃複方膜 衣錠』已具改善效果。攝護腺的保養需從平日開始做起,長 期食用,可預防與改善攝護腺肥大」(下稱台塑公司銷售內 容),原告信賴台塑公司之商譽及科學實驗認證,認系爭食 品之成分、功效必無虛假不實之虞,而原告刊登之系爭廣告 皆摘錄自台塑公司銷售內容,亦無意圖誇大或杜撰商品療效 而增添其他之詞句來誤導消費者。原告對銷售之系爭食品已 善盡查證注意義務,並非故意或過失違反食安法第28條第2 項之規定,依行政罰法第7條,應不予處罰。
㈡關於南瓜子對改善男性攝護腺肥大不適、減少攝護腺發炎等 功效,國內、外均有諸多研究及相關報導,且為一般消費大 眾所熟知的食療資訊。原告不知因此會違反食安法第28條第 2項規定。原告信賴並使用台塑公司銷售內容,自信並不違 法,不瞭解為何遭被告認定違反食安法第28條第2項之規定 ,應屬原告屬對違法性認識的錯誤,且系爭食品銷售量為零 ,並無消費者購買而受有實際損失,原告亦未因此獲利,對 公眾利益之損害輕微,應依行政罰法第8條、第18條規定, 減輕或免除對原告之行政處罰。
㈢系爭廣告僅提到「改善」、「減少」、「保養」等文句,且 係經過專業醫學實驗及專業醫生證實,並非錯誤資訊。況被 告所提出食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療 效能之認定基準(下稱認定基準)第四點附表一、附表二修 正規定,有關附表一、維生素或礦物質例句,附表二、其他 營養素例句,可敘述之生理功能例句,如「有助於傷口癒合 」、「增進」、「幫助」、「促進」、「減少」、「活化」 等詞句,文義解釋上不知與「改善」、「減少」、「保養」 有何差別,何以不屬於宣傳醫療效能,消費者亦可能因此產 生錯誤認知與危險,延遲就醫措施最佳療復期間,故被告主 觀恣意認定原告違反食安法第28條第2項之規定,加以裁罰 ,實有違誤。並聲明:訴願決定及原處分均撤銷。



三、被告則以:
㈠依衛生福利部(下稱衛福部)106年3月16日衛授食字第1061 200468號令修正發布之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張 易生誤解或醫療效能之認定基準」(即認定基準),俾協助 各機關認事用法。而罰鍰之認定參酌被告106年6月1日衛食 管字第1060115584號令發布之「桃園市政府處理違反食品安 全衛生管理法案件裁罰基準」(下稱裁罰基準)附表項次30 規定。原告在其官方網站刊登系爭食品之系爭廣告,因內容 宣稱使用系爭食品可以「改善、減少」、「攝護腺肥大、攝 護腺發炎」等詞句,綜合系爭廣告整體觀察,已足認違反食 安法第28條第2項有關食品廣告之規定。系爭廣告之錯誤醫 療資訊內容可能對消費者產生之錯誤認知與危險。 ㈡食安法對於食品違規廣告之處罰,係以違規行為人為處分之 對象,故系爭廣告之責任歸屬,應就事實予以認定。次按84 年12月30日衛署食字第84076719號函及98年11月16日衛署食 字第0980033496號函規定(下稱系爭函),系爭廣告確實為 原告自行節錄系爭食品供應商台塑公司官網及電子報內容, 並完成上傳「改善攝護腺肥大」、「減少攝護腺發炎」等詞 句之廣告,參酌系爭函之意旨,被告認原告屬違規之行為人 ,並無疑義。又原告所為系爭廣告內容,即便引述自出版品 、或研究報導,客觀上以一般消費者角度及系爭廣告內容整 體表現觀察,與特定產品作連結已構成宣傳為具醫療效能廣 告效果之行為,而足產生消費者對於系爭食品有上述醫療效 能之錯誤認知之危險,進而招徠商業利益之效果,是其行為 業已違反食安法第28條第2項。
㈢按行政罰法第7條第1項規定,違反行政法上義務之處罰,不 限於故意之行為,縱係過失,亦應處罰;又同法第8條規定 ,應限於行為人有具體特殊情況存在,而導致其無法得知法 規範存在之情形,始足當之。原告自81年設立從事食品什貨 批發業、中西藥零售批發業,為全國首家由專業醫護團隊領 導之醫療用品連鎖服務企業、通路業主導,身為食品業者理 應熟稔前揭系爭食品之相關食品、藥品、保健食品等規定, 原告刊登系爭廣告,負確實遵守並落實食品廣告自主管理之 義務,是原告應注意能注意而未盡其責任,造成系爭廣告有 不實情形,原告縱非故意亦有過失。原告既欲於網站刊登食 品廣告,自有主動瞭解相關食品管理規範並確認廣告內容是 否合法之義務。
㈣系爭廣告刊登於原告官方網站,查其官網亦可透過Facebook 、line等連結,廣告內容所傳達資訊恐使一般民眾因該錯誤 醫療宣稱導致陷於錯誤,進而影響生命、身體健康,一次廣



告即可能造成民眾產生錯誤觀念、又延遲就醫錯失最佳療復 期間,復以原告所販售之系爭食品一組要價1,200元,就食 品而言價格亦屬不菲,被告於客觀事證已足認定相對人違反 行政法上義務之情節輕重程度或主觀上違反行政法上義務之 可非難性及可歸責性,故原處分僅裁處原告法定最低罰鍰額 60萬元,已考量原告違法情節,並依行政罰法第18條裁量, 並無裁量怠惰或違反比例原則之情事。並聲明:原告之訴駁 回。
四、本院之判斷:
㈠適用之法令:
⒈按「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」、「… 違反同條第2項規定者,處新臺幣60萬元以上500萬元以下 罰鍰。」食安法第28條第2項及第45條第1項中段分別定有 明文。
⒉次按「依本法所為之行政罰,其行為數認定標準,由中央 主管機關定之。」食安法第55條之1定有明文。衛福部據 此授權,訂定之行為數認定標準第3條規定:「實施違反 本法第28條廣告限制規定之行為者,依下列基準判斷其行 為數:一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三、 不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」同標準第4 條規定:「判斷前2條之行為數時,應斟酌下列各款情事 :一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義 務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」 此等將行為次數之認定與本應列入裁罰考量之因素(如行 為違反法令之動機、影響程度,所生危害及損害)相連結 之模式,雖然殊屬少見;但行政罰制度上之所以設計「行 為個數」之概念,無非以此作為法律效果之依據,依行為 個數決定為一個處罰或數個處罰。是以,何種行為應評價 為「一行為」往往繫於政策之考量,而非邏輯之所當然。 故此,行政罰法對於所謂一行為或數行為,並未予以定義 ,乃有意識地保留主管機關及裁判機關依具體個案事實解 釋認定之空間,以利各類行政法律不致僵化之規定,能各 自基於其規範目的而為相關體系間之平衡。是而,上開行 為數認定標準之制定,可認係立法者認知網路廣告行為樣 態具有隨時隨地可以取得之便利性,如何定其行為數而適 當對應裁罰,並予以抽象化為統一準則,尚非目前立法技 術所能掌握,遂基於「執法公平性」之考量(食安法第55 條之1立法目的參照),授權中央主管機關得將行為數之 認定及裁罰內容結合處理,俾求得國民健康維護與行為人 制裁間之衡平。基於前述行為數之認定繫於政策考量,以



及行政罰法預留主管機關及裁判機關依具體個案事實解釋 認定行為數空間之意旨,行政機關就違反食安法第28條者 所作成之行為數認定,如係斟酌行為數認定標準第4條所 示情事,而擇定以該標準第3條特定款為基準作成行為數 認定,且於法定裁罰額度審酌各項加減及擴張情事時,並 未就雷同事由重複評價致失比例原則者,即可認係依法行 政。
⒊認定基準第3點規定:「涉及誇張、易生誤解或醫療效能 之認定基準如下:㈠使用下列詞句者,應認定為涉及醫療 效能:⒈宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病及特定 生理情形…⒊宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效… 」(本院卷第180頁)。
⒋裁罰基準附表項次30規定:「違反法條:第28條第2項… 裁罰基準:依違規次數處罰:㈠第1次:60萬元至100萬 元。…」(本院卷第189-190頁)。
㈡原告於所有網站之系爭網頁上刊登系爭食品之廣告,內容述 及:「…改善攝護腺肥大、減少攝護腺發炎…適應對象:35 歲以上欲想提早保養者、已有攝護腺肥大症狀…」之詞句等 情,有系爭廣告1份在卷可參(原處分卷第54-56頁)。又原 告之代理人王安琪於107年5月8日接受被告衛生局約談時表 示系爭食品屬於一般食品,系爭廣告係由原告刊登等語,另 有被告衛生局約談紀錄1份附卷可佐(原處分卷第5-6頁)。 是系爭廣告使用之文字,既已直接宣稱改善、減輕疾病或疾 病症候群,則原告本應注意、並能注意食品不得為醫療效能 廣告,卻未盡良善管理責任,於所有網站之系爭網頁上刊登 系爭廣告,宣稱系爭食品具改善、減輕疾病或疾病症候群之 廣告,縱非故意,亦難謂無過失。揆諸首揭規定,應屬違反 食安法第28條第2項及認定基準第3點第1項第1款、第3款無 訛。
故原處分以系爭廣告於網路上刊登,使用文字、圖片宣傳所 生影響、損害及應受責難程度,以違反食安法第28條第2項 裁處法定最低罰鍰60萬,均依法適切審酌原告之違規情節, 並未逾越法定裁量範圍,經核於法尚無不合。
㈢按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處 罰。」、「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情 節,得減輕或免除其處罰。」、「裁處罰鍰,應審酌違反行 政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上 義務所得之利益,並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第 7條第1項、第8條及第18條定有明文。又行政罰法第8條立法 理由略謂:「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或



適用,進而不知其行為違反行政法上義務時,仍不得免除行 政處罰責任。然其可非難程度較低,故規定得按其情節減輕 或免除其處罰。二、行政罰得予減輕者,於一定金額(罰鍰 )或期間等得以量化之規定方有其適用,此為事理當然,觀 諸本法第18條第3項、第4項之規定亦明,故於無法量化之裁 罰類型,行政罰之減輕即無適用餘地;另有關得免除處罰部 分,於無法量化之裁罰類型,則仍有適用之餘地。此部分實 務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量,加以裁斷 。…」經查:
⒈前述食安法、認定基準及裁罰基準均經依法定程序公告週 知,況原告自81年設立從事食品什貨批發業、中西藥零售 批發業,為全國首家由專業醫護團隊領導之醫療用品連鎖 服務企業、通路業主導,實際從事食品販售業務已有相當 時日,並具相當之規模等情,業據原告說明在卷,並有原 告商工登記公示資料查詢服務及原告公司簡介1份在卷可 證(本院卷第216-224頁),則原告基於業務之需求,對 於食品及藥品之區別,應有優於一般人之認識,且原告係 法人組織,因販售食品之業務本即受有相當獲利,應有較 多資源可尋求協助,以知悉其事業經營之相關法規,自不 能空言主張對法規不甚瞭解,以此脫免行政責任。原處分 未適用行政罰法第8條但書之規定減輕或免除處罰,尚難 認有違法情事。且原處分認定原告第一次違反食安法第28 條第2項規定予以裁罰,又罰鍰60萬元亦為裁罰基準第2點 第30項規定第一次違規基準之下限,從而原告主張不知法 律或無故意、過失等請求撤銷原處分云云,參照上開說明 ,並無可採。
⒉食安法第28條第2項規定:「食品不得為醫療效能之標示 、宣傳或廣告」之立法理由,乃為維護消費者之健康及權 益,故嚴禁食品為醫療效能之標示、宣傳或廣告。況依我 國現行法制,分別有食安法、健康食品管理法及藥事法等 ,就食品、健康食品及藥品之生產、銷售、廣告等定有不 同程度之管制規範,是單純供人飲食或咀嚼之產品及其原 料之食品,不僅不能涉及醫療效能,以與藥品有所區隔外 ,亦不能標示有提供特殊營養素或具特定保健功效之文字 ,以與健康食品有所區隔。故針對食品而有醫療效能之宣 傳或廣告之行為,即已違反食安法第28條之規定,此與食 品所含之營養素和維持身體器官健康營養均衡之關連性, 係屬二事。原告固辯稱:原告僅為系爭食品之經銷商,系 爭廣告內容是原告複製台塑公司企業雜誌電子報之內容。 且南瓜子對改善男性攝護腺肥大不適、減少攝護腺發炎等



功效,國內、外均有諸多研究及相關報導,且為一般消費 大眾所熟知的食療資訊云云。然查,原告將系爭廣告於網 路上刊登,系爭廣告使用之文字,既已直接宣稱系爭食品 改善、減輕疾病或疾病症候群,而違反食安法第28條第2 項規定,故系爭廣告內容是否真實,與原告違反食安法第 28條之規定為醫療效能廣告之行為乃屬二事,原告上開主 張與食安法第28條之構成要件並無關連性。且系爭廣告為 原告所刊登,原告依法即有主動瞭解相關食品管理規範並 確認廣告內容是否合法之義務,自無法諉過於系爭廣告所 引用之來源與出處,故原告上開主張,均難為有利原告之 認定。
㈣又系爭廣告中確有「改善攝護腺肥大」、「減少攝護腺發炎 」等文字,原處分依認定基準第3點第1項第1款、第3款規定 ,以系爭廣告涉及醫療效能、系爭廣告宣稱系爭食品對疾病 及疾病症候群或症狀有效據以認定原告違反食安法第28條第 2項規定。原告主張認定基準第四點附表一、附表二修正規 定之可敘述生理功能例句,文義解釋上與「改善」、「減少 」、「保養」有何差別云云。然查:認定基準第3點第1項第 1款、第3款規定係針對食品為規範,內容分別為:「涉及誇 張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下:㈠使用下列詞句 者,應認定為涉及醫療效能:⒈宣稱預防、改善、減輕、診 斷或治療疾病及特定生理情形…⒊宣稱產品對疾病及疾病症 候群或症狀有效…」,原告主張認定基準第四點附表一、附 表二修正規定內容,係分別針對維生素或礦物質例句、其他 營養素例句所為營養素成分可敘述生理功能例句,依認定基 準之規定內容,自與系爭廣告宣稱系爭食品對疾病及疾病症 候群或症狀有效之事實不同。系爭食品非屬認定基準第四點 附表一、附表二列舉之營養素,且系爭廣告「改善攝護腺肥 大」、「減少攝護腺發炎」等文字明確涉及醫療效能,並宣 稱對疾病及疾病症候群或症狀有效,而非適用認定基準第四 點附表一、附表二修正規定之內容至為明確。故原告片面斷 章取義認定基準第四點附表一、附表二修正規定其中部分文 字,與系爭廣告中之文字內容定義均屬有別,委無可採。五、綜上,原告主張各節,均無可採,原處分認事用法並無違誤 ,訴願決定遞予維持,亦無不合。原告仍執前詞,訴請撤銷 ,為無理由,應予駁回。
六、本件事證已臻明確,兩造其餘主張、陳述及證據,均無礙本 院前開論斷結果,爰不予一一論述,併予指明。據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第98條第1項前段,判決如主文。




中  華  民  國  108  年  5   月  2   日      臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮
法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決,應於送達後20日內,向本院提出上訴狀並表 明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判 決送達後20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人,並提出委任書。(行政訴 訟法第241條之1第1項前段)
四、但符合下列情形者,得例外不委任律師為訴訟代理人。(同 條第1項但書、第2項)
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者,得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人  │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件,上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一,經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件,具備會計師資格者│
│ ,亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件,具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時,其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形,而得為強制律師代理之例外,上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之,並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │




└──────────────────────────┘
中  華  民  國  108  年  5   月  2   日            書記官 陳清容

1/1頁


參考資料
杏一醫療用品股份有限公司 , 台灣公司情報網
台塑生醫科技股份有限公司 , 台灣公司情報網