臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1189號
108年4月24日辯論終結
原 告 陳培華
訴訟代理人 張樹萱 律師
林辰彥 律師
複 代理人 許凱傑 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 董妍均
游捷安
張雨新 律師
參 加 人 富都新開發建設
股份有限公司
代 表 人 王玉鳳（董事長）
訴訟代理人 劉立鳳 律師
複 代理人 劉樹志 律師
上列當事人間都市更新事件，原告不服臺北市政府中華民國107
年7月24日府都新字第10730955803號函，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告為門牌號碼臺北市○○街O巷O號O樓建物及臺北市大 安區金華段1小段721地號土地之所有權人（原告土地持分為 4分之1，下稱系爭房地），位於被告於民國103年3月11日公 告「變更臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為同 小段719地號等11筆土地更新單元」之更新單元內。該都市 更新案係由參加人擔任實施者，並委託弘傑不動產事業股份 有限公司（下稱弘傑公司）於103年8月28日向被告申請實施 都市更新事業計畫，被告於104年3月23日至104年4月21日辦 理公開展覽30日，同年4月15日在公展期間內召開公辦公聽 會，106年11月3日召開聽證程序，經臺北市都市更新及審議 處理審議會（下稱臺北市都更審議會）於106年12月25日第3 08次會議審議通過。被告於107年7月24日以府都新字第1073 0955803號函（下稱107年7月24日函）准予核定「擬訂臺北
市大安區金華段1小段719地號等11筆土地都市更新事業計畫 案」（下稱系爭都更計畫案，即原處分）。原告不服，提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）都市更新程序為「多階段行政程序」，後續事業計畫程序 之效力繫諸於在前的劃定單元程序審查結論效力，依司法 院釋字第709號解釋理由意旨，都市更新程序中各階段決 定均具備行政程序法第92條行政處分之要件，為達紛爭解 決一體性之訴訟經濟及依實務見解，應認得於「事業計畫 程序處分」階段一併對「劃定單元程序處分」表示不服。 本件都市更新程序，業已進展至「都市更新事業計畫」部 分，原告雖以被告107年7月24日函為原處分，對之提起行 政訴訟，原告一併針對「劃定更新區域或單元」、「都市 更新事業計畫」兩個程序表示不服，尚無違誤。（二）參加人就系爭都市更新計畫案，為換取容積獎勵，無視於 原告自始即不同意劃入更新範圍，仍予劃定，已有不當， 而被告未予審酌仍為「劃定更新區域或單元」之公告，並 准予核定實施，無視原告受憲法保障之財產權及居住權， 足見原處分違法：
⒈細繹本件都市更新程序，係依都市更新條例第10、11、19 及22條規定，由土地及合法建築物所有權人申請自行劃定 更新單元，則被告於103年3月11日公告「變更臺北市大安 區金華段一小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11 筆土地更新單元」，被告是否可逕依參加人之意見，即逕 為調整更劃定更新單位，殊有可議。又被告以上開公告變 更縮小更新單位，係因參加人無法取得同地段718、726、 731、732、733地號所有權人同意，可見在都市更新程序 中，所有權人本即有權利決定是否參加、列入更新劃定單 元，都市更新相關法規當無強迫所有權人參與之意。再者 ，原處分造成同街廓內相鄰之同小段726地號土地，無法 依臺北市都市更新自治條例第12條之規定，劃定為更新單 元，顯有違法。
⒉原告自始即不同意所有之土地及建物劃定為更新單元範圍 之內，並自103年10月7日起，多次以存證信函表達此意， 然自被告以98年6月12日府都新字第09802849000號公告（ 下稱98年6月12日公告）後，將原告系爭土地列入本件都 市更新程序中，且原告參與之協調會，參加人及被告均未 就「參與更新之意願」部分進行討論，造成原告「不願參 與更新之意願」自始未獲置理。究其原因係參加人欲以原 告共有之同小段721-1地號土地捐贈予被告，換取都市更
新建築容積獎勵辦法第4、5條所規定之容積獎勵，可見參 加人以破壞原告財產權之行為，換取參加人高額之財產利 益，當非都市更新之美意。
⒊依本件都市更新事業計畫案核定版資料所示，其核定時計 有土地11筆，所有權人14人；合法建築物18筆，所有權人 14人，但依據本更新案實施方式擬採全區段拆除重建方式 ，並以權利變換之方式實施都市更新事業，參與分配者以 「一房屋搭配一車位」為原則，更新後之戶數則遽增至81 戶，增加至少63戶，漠視「促進都市土地有計畫之再開發 利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」之 立法目的。
⒋再者，本件都市更新程序之實施方式，尚有原住戶以原相 對位置分配更新後房屋之選配原則進行選屋，但考諸本件 都市更新事業計畫案核定版資料所示，更新後之一樓店面 為7戶，面積為35.25平方公尺至52.13平方公尺，而原告 現有1樓建物面積本有90.09平方公尺，顯然減少。而觀以 參加人所提都市更新權利變換不動產估價報告書摘要，並 未評估更新後1樓店面價值，若原告無法分配更新後原相 對位置之建物及面積，應如何以現金補償，隱晦而未提列 標準，侵害原告受憲法所保障之居住自由、財產權，且原 告所配1樓旁另有他人之小面積1樓房屋，外觀亦有可議之 處。
⒌參加人雖稱曾與原告多次協調，然協調會議均在103年3月 11日本件都市更新程序變更縮小更新單元公告以前，可見 參加人因認其已可依據都市更新條例規定之相當所有權人 同意實施本件都市更新程序，即不再與原告為任何溝通， 益證本件都市更新程序之實施方式、內容，對原告確屬不 公。
（三）被告自始即未通知原告等所有權人出席相關公聽、審議會 ，且送達程序亦欠完備，有違正當行政程序：
依司法院釋字第709號解釋見解，92年1月29日所修正公布 之都市更新條例第19條第3項前段業已因「……並未要求 主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外 之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達……」為由 宣告違憲在案，顯見都市更新條例未明文要求將相關資訊 合法通知送達予「其他土地及合法建築物所有權人」，已 無法通過「程序上正當程序」之檢驗。回顧本件都市更新 程序中，從「劃定更新區域或單元」公告起迄今，均僅以 「公告周知」之方式為之，可見被告從未為合法之送達程 序，確保原告之資訊知悉權，有公聽會紀錄中關於「已通
知更新範圍內全部土地、合法建物所有權人及其他權利關 係人」一欄未有註記乙節可明。準此，本件都市更新程序 具有嚴重違反憲法意旨之瑕疵存在，原處分當有撤銷之必 要。原告所有之系爭房地，目前均有與訴外人締結租賃契 約，顯見系爭房地尚不適宜納入本件都市更新範圍等語。 並聲明：原處分撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭都市更新計畫案產權持有情形為14位私人地主所有， 由參加人取得更新單元內符合行為時都市更新條例第22條 地主同意92.86%（同意13人/總計14人）、面積98.29%（ 同意1,748.50㎡/總計1,779㎡）；合法建物所有權人有92 .86%（同意13人/總計14人）、面積95.59%（同意1,951.0 8㎡/總計2,041.17㎡）比例，採「權利變換」方式實施。（二）原告自始都有參加相關都更會議，也都熟知系爭都市更新 案進度及資訊，今稱未受到被告通知公聽、審議會等會議 及未受原處分之送達，均非事實：
參加人於103年8月21日辦理自辦公聽會，當時原告親自出 席，並詢問參加人有關1樓店舖規劃方案；被告於104年4 月15日辦理公辦公聽會，已將開會通知送達原告住、居所 ，原告並委任律師出席陳述意見；被告於106年11月3日辦 理聽證時，也將聽證開會通知送達原告住、居所，原告親 自到場陳述意見，並發言後在聽證紀錄上簽名；審議會第 308次會議前，被告也將會議資料寄給原告，開會時原告 親自到場並委請律師陳述意見，被告核定原處分後也將原 處分併同都更計畫書光碟向原告送達。至於原告指稱公聽 會紀錄中關於「已通知更新範圍內全部土地、合法建物所 有權人及其他權利關係人」一欄未有註記乙節，乃因被告 審查參加人檢附召開自辦公聽會相關資料時，發現有漏未 通知「其他權利關係人」情事，故為空白註記，用以提醒 參加人補正。
（三）前階段劃定更新單元，並無違法及不當情形： ⒈被告就系爭都市更新案曾於106年11月3日召開聽證程序， 聽證內容為實施者「擬訂臺北市大安區金華段1小段719地 號等11筆土地都市更新事業計畫案」，並原處分也僅是核 定都市更新事業計畫，不包括前階段劃定更新單元。 ⒉按有關都市更新辦理階段，依其進程主要分為4階段，分 別為：劃定更新地區或單元、都市更新事業概要、都市更 新事業計畫及都市更新權利變換計畫。而上開都更4個辦 理階段，各個階段都具外部效力。其中，被告公告劃定都 市更新單元範圍，具有一般處分性質，原告倘不服，應循
訴願先行程序提出行政救濟。故原告倘對於被告核准訴外 人江春美申請劃定更新單元的決定不服，自應先循訴願程 序辦理，始符合行政訴訟法第4條規定。而原告所提新北 市都更訴訟案例，係因新北市並無類同臺北市都市更新自 治條例第12條、第15條規定，將劃定更新單元之階段列出 為單獨一個辦理階段，即新北市是將劃定更新單元與都市 更新事業計畫併同處理，故原告稱本院應將劃定更新單元 與都市更新事業計畫一併審理，省略訴願先行程序云云， 當無可採。縱原告可再循訴願程序辦理，惟被告於103年3 月11日公告「變更臺北市大安區金華段一小段718地號等1 6筆土地為同小段719地號等11筆土地更新單元」後，原告 於103年10月及11月間委請律師，先後向被告發出存證信 函陳情實施者與其協調無結果，亦無意參與該11筆土地更 新案，可知至遲在當時原告也已知悉其土地在更新單元範 圍內，依訴願法第14條第1項及第2項規定，已逾30日訴願 不變期間，原告此時就前階段劃定更新單元爭訟，程序上 已非合法。
⒊實則，原告並非無意願納入更新範圍一起更新，僅是更新 條件未與實施者議妥，此見原告提出原證2之協調紀錄內 容所載，自100年9月21日起實施者與原告在分配條件磋商 過程即可看出，原告主張財產權及居住權遭侵害之說，應 無可採。惟暫不論原告更新意願如何，在本件更新案內原 告所在4樓公寓，1樓為原告所有，樓上2至4樓地主都有意 願參與更新，並該公寓坐落721地號土地也是由該棟住戶 共有，也無法單獨排除原告1樓劃出更新單元。 ⒋系爭更新單元範圍之劃定符合臺北市都市更新自治條例第 12條第1項第3款規定，且與是否納入東側鄰地（即726地 號）應無關連。再者，該自治條例第14條係基於維護鄰地 地主更新權益而設，並非保障原告之規範，而該條第1項 僅是原則性規定，並非強制規定，原告就此指摘被告違法 亦有誤會。何況，就726地號土地併同更新部分，前經審 議會會議討論後決議要求申請人再召開協調會，以取得鄰 地地主更新共識仍不可得，被告再將案件提送審議會第15 1次會議確認後，才以目前11筆土地為更新範圍，並無原 告所指違法情節。
（四）本件原處分尚未及於後階段權利變換計畫： 按行為時都市更新條例第25條前段、第29條之規定可知， 都市更新事業計畫，原則上可與權利變換計畫分別辦理。 而本件從原處分之主旨欄及說明6所載內容可知，僅是核 定都市更新事業計畫，尚未及於後階段權利變換計畫。且
依上開條例第3條第5款、都市更新權利變換實施辦法第5 條等規定，系爭都市更新計畫案日後如何分配更新後房地 ，後續仍有待實施者先行調查更新範圍內權利關係人之分 配意願，擬具權利變換計畫，並經法定程序及被告核定後 始能實施。原告預先爭執欲分配更新後的店面，或如何現 金補償，甚或其權益已遭侵害云云，目前都言之過早。再 者，依行為時都市更新條例第31條第1項規定，權利變換 是以等價值比例交換概念，並非以更新前、後戶數多寡來 決定更新後房地分配，故原告徒以1戶搭配1車位選配原則 ，即謂實施者與原住戶所獲利益有失平衡，亦不免誤解； 又原告所指未與實施者達成協議合建，僅能領取現金補償 之說，因未有舉證，不知原告此種說法從何而來。其復援 引行為時都市更新條例第25條之1規定乃是實施方式為協 議合建加上權利變換的操作機制，此與本案僅循權利變換 方式辦理，本有不同，故原告謂不同意協議合建之權利人 亦應與同意之地主一併辦理選配，亦不知所云為何。至於 原告所指實施者未與其溝通協調更新條件乙節，此屬原告 是否另與實施者簽訂合建契約問題，為民法上雙方口頭或 書面合意之私權契約行為，非屬都市更新審議涉及之範疇 ，尚非被告所得過問。
（五）參加人協助開闢更新單元周邊設施，亦有依據： 參加人原本計畫欲取得麗水街719-1及721-1地號地主同意 ，協助被告開闢更新單元周邊公共設施，並將這2筆地號 土地捐贈予被告，故在「審議會版」都更計畫書有將原告 721-1地號持分3.25㎡土地納入，符合行為時都市更新條 例第44條第1項第2款及都市更新建築容積獎勵辦法第5條 第1項前段規定。惟因無法在原處分核定前取得原告同意 ，故在核定版都市更新事業計畫已將原告該筆土地持分排 除在捐贈土地範圍，並已載明「不捐贈」，即系爭721-1 地號從捐贈土地面積13㎡，調整為9.75㎡等語，資為抗辯 。並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人另以：
依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第12條第 1項第1、3款、第15條及臺北市未經劃定應實施更新之地區 自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準等相關規定， 原告之同意與否，並不影響本件都市更新單元之劃定。又原 告不同意其土地劃入更新單元之爭執，已逾法定30日之訴願 不變期間，但為求本件都市更新事業計畫之順利進行及圓滿 完成，參加人仍願意持續與原告溝通協調。而系爭721之1地 號土地並未劃入本件更新單元範圍內，係依臺北市都市更新
自治條例第19條規定擬捐贈予被告之道路用地，因原告未出 具捐贈同意書，故其1/4持分不捐贈。再者，本件都市更新 單元內共有合法建築物18戶，其中1樓含原告計有4戶；而依 更新事業計畫所擬重建之新建物之1層平面圖所示，1層共有 7戶，大於原住戶之戶數。故依本件都市更新事業計畫所載 未來於權利變換實施時參與分配者之房屋車位選配原則：「 一房屋搭配一車位」、「以原住戶相對位次選配」、「選擇 之房屋及車位權值不得超過可分配權值10％為上限」，符合 都市更新權利變換實施辦法第11條規定。準此，原告未來於 權利變換實施時，應不可能發生無法獲得分配1樓房地之情 形等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告103年3月11日公告（ 見本院卷第97至99頁）、參加人103年8月28日都市更新事業 計畫申請書（見同上卷第105頁）、被告104年4月15日公聽 會紀錄及照片（見同上卷第107至111頁）、被告106年11月3 日聽證紀錄（見同上卷第117至131頁）、臺北市都更審議會 106年12月25日第308次會議審議紀錄（見同上卷第133至139 頁）、原處分（見本院卷第27、28頁）、系爭更新事業計畫 核定版（外放）附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被 告以原處分核定參加人擬定之系爭都更計畫案，是否合法有 據？
六、本院之判斷：
（一）按為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能， 改善居住環境，增進公共利益，制定有都市更新條例；行 為時（108年1月30日修正前）該條例第3條規定：「本條 例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序 ，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、 都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重 建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可 單獨實施都市更新事業之分區。四、實施者：係指依本條 例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利 變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建 築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物 、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更 新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金 比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。 」第5條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應就都市之 發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色， 進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別 訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事
業計畫之指導︰一、更新地區範圍。二、基本目標與策略 。三、實質再發展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。 五、其他應表明事項。」第10條規定：「（第1項）經劃 定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就 主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自 行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽 會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行 組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更 新事業機構為實施者實施之。（第2項）前項之申請，應 經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人 均超過10分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓 地板面積均超過10分之1之同意；其同意比例已達第22條 規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19 條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」第19條第1 項至第3項規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者 擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核 定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業 ，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公 告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人 、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人； 變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫 期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更 新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於 各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽 30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有 土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得 縮短為15日。」第21條規定：「都市更新事業計畫應視其 實際情形，表明下列事項：……」第22條第1項規定：「 實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10 條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之 都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法 建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合 法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新 單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5 分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積 均超過3分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都 市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法 建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合 法建築物總樓地板面積均超過4分之3之同意。但其私有土 地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其
所有權人數不予計算。」第25條第1項規定：「都市更新 事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之 。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收 或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地 及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式 實施之。」第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都 市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後 擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展 覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時， 權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦 理。」第32條第1項規定：「權利變換計畫書核定發布實 施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應 以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應 於受理異議後3個月內審議核復。但因情形特殊，經各級 主管機關認有委託專業團體或機構協助作技術性諮商之必 要者，得延長審議核復期限3個月。當事人對審議核復結 果不服者，得依法提請行政救濟。」可知都市更新為都市 計畫之一環，其辦理階段，依其進程主要分為4階段，分 別為：⒈「劃定更新地區或單元」（都市更新條例第5條 至第7條、第11條），旨在確認是否適於更新。⒉「都市 更新事業概要」（同條例第10條），旨在進行初步建築設 計及了解地主更新意願。⒊「都市更新事業計畫」（同條 例第19條），旨在確定地主同意更新比例、建築設計、容 積獎勵及更新財務可行性與妥適性。⒋「都市更新權利變 換計畫」（同條例第29條），旨在確定分配。（二）次按「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地 有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增 進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使 人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經 濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照）外，並 作為限制財產權與居住自由之法律依據。依都市更新條例 之規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市 更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地 及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄 市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委 託都市更新事業機構實施（本條例第9、10、11條規定參 照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體 或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所 擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元）所為之核准 （本條例第10條第1項規定參照），以及對都市更新事業
計畫所為之核定（該條例第19條第1項規定參照），乃主 管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計 畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就 具體事件對特定人所為之行政處分。其中經由核准都市更 新事業概要之行政處分，在更新地區內劃定可單獨實施都 市更新事業之更新單元範圍，影響更新單元內所有居民之 法律權益，居民如有不願被劃入更新單元內者，得依法定 救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之 行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務 計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹 執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有 權人或其他權利人，乃至更新單元以外之人之權利受到不 同程度影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷 離其居住處所（本條例第21條、第26條第1項、第31條第1 項、第36條第1項等規定參照），故上述核准或核定均屬 限制人民財產權與居住自由之行政處分。」（司法院釋字 第709號解釋理由書意旨參照）。可知都市更新具有都市 計畫之性質，本質上屬於公共事務，應由享有計畫高權之 國家或地方自治團體自行為之。但如依法將相關事務交由 人民自行辦理時，國家或地方自治團體仍須負終局責任， 公權力仍應為必要之介入及監督，而負起一定的擔保責任 。為了避免國家因私人承擔公行政任務而弱化對於人民之 給付及保護義務，國家應依相關管制規範負起適當的監督 之責。準此，主管機關對都更程序之進行，須為必要之監 督及對人民負有保護義務。
（三）承上，都市更新程序屬都市計畫之一環，計劃之形成涉及 時間冗長及內容複雜之行政流程，為滿足廣泛賦予行政機 關對公益與各種私益為比較衡量權限，及計畫確定程序明 確化，導入人民積極參與程序，都市更新之實施程序具有 多階段（階段化）行政程序的特性。立法者將程序階段化 之目的，就行政機關而言，能克服複雜及不透明之決定客 體，經由階段程序所獲致之複雜行政決定之可掌握性，可 減輕許可機關對建設計畫審查與判斷之負擔；此外將複雜 之決定程序階段化，經由對複雜之決定程序之明確細分後 ，使行政機關與當事人，可更明瞭其合乎法治國對程序上 之要求，使程序更清楚與可掌握，亦使決定標準更明確與 更可預估（參見陳春生大法官於司法院釋字第709號解釋 之協同意見書）。衡諸同一都市更新計畫之數階段不同行 政審查程序中，後續事業計畫程序之效力繫諸於在前的劃 定單元程序審查結論效力，都市更新之內涵始逐漸具體化
，最後形成計畫確定之決定。在實務上案例觀之，人民對 於都市更新之功能多持正面肯定態度，對於都市更新帶來 提升衛生環境及安全舒適之居住環境，鮮少毫不考慮而一 口回絕；然隨著前開都市更新程序各階段之進行，人民始 逐漸浮現：實施者加諸於自己土地之都市更新計畫是何樣 貌、參與都市更新之實施是否影響原來的生計、是否會被 逐出原來的生活圈、原土地價值是否被低估等等問題，陸 續提出質疑，甚至持反對態度。因此，依前揭司法院釋字 第709號解釋理由書之意旨，都市更新程序中各階段決定 均具備行政程序法第92條行政處分之要件，當事人可對其 決定加以救濟；此等承認各階段決定之外部效力及早提供 救濟途徑固有其意義，然不應過分強調其反對理由歸屬於 何階段及各別決定之拘束力，否則一開始未表示同意被納 入更新單元之所有權人，等到具體之都市更新事業計畫出 爐時，即不得再行爭執其被納入都更所呈現之缺失，前揭 多階段之程序設計反而不利人民財產權之保障，自非立法 原意，且不符大法官解釋意旨。本件原告提起行政訴訟， 訴請撤銷之行政處分，固係被告於107年7月24日准予核定 之系爭都市更新計畫案，然原告主張被劃入更新單元致其 權益受損，揆諸上開說明，本院仍應予審酌。被告主張本 件原處分為後階段之核定都市更新計畫案，原告就前階段 之劃定更新單元為爭執，自非適法云云，不足採認，先予 敘明。
（四）經查，被告於98年6月12日公告案外人江春美所提「劃定 臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為更新單元 」（見本院卷第91至93頁之公告及更新單元計畫圖）。惟 因部分土地地主參與更新意願低，江春美申請變更縮小更 新單元範圍，經提送臺北市都更審議會第144次審議會會 議討論，決議要求申請人再次召開東側鄰地（即同段726 地號土地）協調會（見同上卷第95、96頁之會議紀錄）； 惟東側鄰地多數地主仍無參與更新意願，被告再將該案提 送審議會第151次會議確認後於103年3月11日公告「變更 臺北市大安區金華段1小段718地號等16筆土地為同小段71 9地號等11筆土地更新單元」（見同上卷第97頁之公告） 。此更新單元位於臺北市○○區○○街O巷以南、○○街 以西、○○街O巷以北及○○街以東所圍之街廓範圍內； 而11筆土地包括臺北市大安區金華段1小段719、720、721 、722、723、727、728、729、730、739及739-11地號， 基地面積為1,779.00㎡，土地所有權人共14人（見本院卷 第101頁），其上有4棟合法建物，屋齡皆已逾40年。參加
人擔任實施者，取得更新單元內地主同意92.86%（總計14 人、同意13人）、面積98.29%（總計1,779㎡同意、1,748 .50㎡）、合法建物所有權人有92.86%（總計14人、同意1 3人）、面積95.59%（總計2,041.17㎡、同意1,951.08㎡ ）比例，採「權利變換」方式實施系爭更新案，並委託弘 傑公司於103年8月28日，依都市更新條例第10、11、19、 22條規定，擬具實施都市更新計畫書，向被告申請實施都 市更新事業計畫（見同上卷第105頁）。被告於104年3月2 3日至104年4月21日辦理公開展覽30日，同年4月15日在公 展期間內召開公辦公聽會，聽取更新住戶意見（見同上卷 第107至111頁之照片、公聽會發言要點）；被告於106年1 0月17日公告、同年11月3日召開聽證程序，原告有參加本 件聽證會並陳述意見（見同上卷第113至119頁之公告、聽 證紀錄）；經臺北市都更審議會於106年12月25日第308次 會議審議通過（見同上卷第133至140頁之會議紀錄）；被 告於107年7月24日核定「擬訂臺北市大安區金華段1小段7 19地號等11筆土地都市更新事業計畫案」（見同上卷第27 、28頁及外放之系爭都更計畫案核定版）等情，為兩造所 不爭執，且有上開資料在卷足憑，堪以認定。從而，參加 人擬具之系爭都更計畫案，符合前揭都市更新條例相關規 定，被告以原處分予以核定，於法並無不合。
（五）原告雖主張自始未同意參加都市更新程序，然參加人逕將 其所有系爭房地劃定為更新單元範圍之內，違背都市更新 意旨；又東側鄰地（即同段726地號土地）未併同納入更 新範圍有違反臺北市都市更新自治條例第12條及第14條規 定，故原處分違法應予撤銷云云。惟按都市更新之目的， 旨在消除衰敗頹舊，改善居住環境，促進都市土地有計畫 之再開發利用，復甦都市機能，並增進公共利益，因此， 須有強制參與之作法，不以全部土地所有權人同意為要件 。且被告於103年3月11日公告「變更臺北市大安區金華段 1小段718地號等16筆土地為同小段719地號等11筆土地更 新單元」（見本院卷第97頁之公告）前，原告與實施者先 後於100年9月21日、101年5月10日、102年4月17日、103 年3月2日進行數次協調會議（見本院卷第339、340頁之協 調紀錄）。是被告依行為時都市更新條例第11條、臺北市 都市更新自治條例第12條第1項、第15條及臺北市未經劃 定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境 評估標準等相關規定，劃定本件都市更新單元，於法並無 不合，原告之同意與否，並不影響本件都市更新單元之劃 定，原告主張自始未同意參加都市更新程序，原處分顯有
違誤云云，容有誤會，不足採認。至原告所指東側鄰地（ 即同段726地號土地）未併同納入更新範圍，有違反臺北 市都市更新自治條例第12條、第14條云云。惟查，被告認 系爭更新單元範圍之劃定，符合臺北市都市更新自治條例 第12條第1項第3款：「街廓內鄰接2條以上之計畫道路， 面積大於該街廓4分之1，且在1千平方公尺以上者。」規 定而劃定，並無違反該條情形，且與是否納入東側鄰地應 無關連。另臺北市都市更新自治條例第14條第1項規定： 「主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築 物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第12條之規定 外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原 則。」核屬原則性規定，並非強制規定。就系爭726地號 土地併同更新部分，業經臺北市都更審議會會議討論後決 議要求申請人再召開協調會，仍無法取得共識，被告提送 該審議會第151次會議確認後，以目前系爭11筆土地為更 新範圍，核無原告所指違法情節，原告此部分主張，亦無 理由。又系爭同段721之1地號土地並未劃入本件更新單元 範圍內，因原告未出具捐贈同意書，故其1/4持分不捐贈 （見外放之系爭都市更新事業計畫案核定版第8-1頁）， 原告主張參加人執意將其系爭土地納入都更範圍，係參加