臺北高等行政法院判決
106年度訴字第685號
108年4月18日辯論終結
原 告 社團法人台灣蠻野心足生態協會
代 表 人 陳秉亨
訴訟代理人 侯領 律師
原 告 仲尤成
上二人共同
訴訟代理人 劉亞杰 律師
原 告 財團法人地球公民基金會
代 表 人 李根政
原 告 蔡忠偉
上二人共同
訴訟代理人 陳克譽 律師
張譽馨 律師
原 告 楊玉樓
訴訟代理人 謝孟羽 律師
原 告 劉雪婷
訴訟代理人 許文懷 律師
被 告 行政院
代 表 人 蘇貞昌（院長）
訴訟代理人 施春敏
黃守儀
參 加 人 金昌石礦股份有限公司
代 表 人 呂克甫
訴訟代理人 游成淵 律師
黃渝清 律師
謝礎安 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
6年3月24日院臺訴字第1060168038號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時原告有8人，嗣於訴訟進行中，原 告邱凱文於民國106年10月27日撤回起訴（見本院卷1第316 頁）、原告林其明於106年12月29日死亡（另以裁定駁回之 ）。㈡本件被告代表人原為林全，訴訟進行中，先後依序變 更為賴清德、蘇貞昌，茲據被告各新任代表人具狀聲明承受 訴訟，核無不合。上開事項均先予敘明。
二、事實概要：
㈠參加人為所領經濟部臺濟採字第5465號大理石、白雲石採礦 權礦區（下稱系爭採礦權礦區）申請核定花蓮縣秀林鄉克寶 山段（下稱克寶山段）1-1、2、3、22、23、24、24-2及26 地號等8筆礦業用地，面積104.4841公頃作為採礦場、緩衝 帶用途使用，並將前臺灣省建設廳58年4月21日建二字第298 71號函等核定面積10.7011公頃礦業用地併案註銷，爰申請 「金昌石礦申請核定暨變更核定礦業用地案（金昌、寶來及 合盛原石礦三礦聯合開採）」（下稱系爭申請核定案）。參 加人依規定向行政院環境保護署（下稱環保署）提出系爭申 請核定案環境影響說明書（下稱環說書），經審查有條件通 過環境影響評估審查，環保署以97年2月21日環署綜字第097 0013997C號公告（下稱97年2月21日公告）審查結論，系爭 申請核定案環說書（定稿本）經環保署備查。
㈡經濟部於環保署上開審查結論後，以98年4月2日經授務字第 09820106620號函（下稱98年4月2日函）復參加人，略以： 「符合礦業法第44條規定，認屬需要，同意使用，應予核定 暨註銷使用如附明細表㈠、㈡」，並請參加人依環保署97年 10月13日環署綜字第0970078251B號函及環境影響評估法（ 下稱環評法）辦理；參加人所送水土保持規劃書則依水土保 持法（下稱水保法）第12條第3項規定，函轉行政院農業委 員會（下稱農委會）96年4月9日農授水保字第0961855512號 函審定。又水土保持計畫經花蓮縣政府98年2月17日府農保 字第0980024146號函，以因考量「金昌石礦申請變更特定專 用區礦業用地計畫」（下稱變更礦業用地計畫）尚未經內政 部區域計畫委員會（下稱區域計畫委員會）審議通過，為避 免先行核定水土保持計畫後，與其他承諾內容等有所牴觸， 水土保持計畫核定時程應於目的事業主管機關為開發許可後 辦理。
㈢花蓮縣政府核發水土保持施工許可證情形：
1.參加人前於97年2月27日檢送花蓮縣秀林鄉和平水泥專業區 金昌石礦申請核定及變更核定礦業用地水土保持計畫案（下
稱系爭申請核定地案水土保持計畫），請經濟部礦務局（下 稱礦務局）東區辦事處核轉花蓮縣政府，花蓮縣政府於98年 5月7日以府農保字第0980073982號函（下稱98年5月7日函） 礦務局，請俟礦務局核准開發或利用許可後，轉知水土保持 義務人依行為時水土保持計畫審核監督辦法（下稱水土保持 監督辦法）第22條規定，辦理後續申領核發水土保持施工許 可證及申報開工相關事宜。
2.參加人依行為時水土保持監督辦法第22條規定及花蓮縣政府 98年5月7日函，於102年4月26日檢附相關文件，向花蓮縣政 府申領水土保持施工許可證及申報開工。經花蓮縣政府以10 2年8月20日府農保字第1020152804號函復參加人，所請經審 存在部分問題尚待釐清，先行退回。參加人復於103年3月13 日請花蓮縣政府儘速核准水土保持施工許可證及申報開工。 經花蓮縣政府以103年3月14日府農保字第1030047533號函復 參加人，參加人據於103年4月3日以其依花蓮縣政府98年5月 7日函要求，於98年7月22日檢送相關修正資料向內政部營建 署申請變更礦業用地計畫，內政部變更許可如後㈣。嗣花蓮 縣政府以105年2月26日府農保字第1050037687號函（下稱10 5年2月26日函）復參加人，同意核發水土保持施工許可證及 申報開工備查。
㈣內政部許可變更礦業用地計畫情形：
參加人申請克寶山段1-2地號等13筆非都市土地，於開採中 變更為特定專用區礦業用地及國土保安用地作為礦石開採使 用，開發後再變更為特定專用區國土保安用地、林業用地及 水利用地，經內政部102年4月19日台內營字第10208026851 號函（下稱102年4月19日函）復參加人。 ㈤參加人檢送系爭申請核定礦業用地案環境現況差異分析及對 策檢討報告（下稱環現差分析及報告）情形：
參加人依環評法第16條之1及其施行細則第37條規定，於103 年3月12日檢送系爭申請核定案環現差分析及報告，經礦務 局以103年3月14日礦授東一字第10300252290號函（下稱103 年3月14日函）轉送環保署，環保署於103年3月20日以環署 綜字第1030022075號函復參加人，並副知礦務局略稱「無法 判認系爭申請核定礦業用地案應否依規定提送『環境現況差 異分析及對策檢討報告』審查，……」。參加人復於103年3 月31日提出本案環現差分析及報告，經環保署以103年4月11 日環署綜字第1030027226號函復參加人，略以：「……尚無 法判認系爭申請核定礦業用地案應否依規定提送『環境現況 差異分析及對策檢討報告』審查，請……洽經濟部礦業局釐 清後，再送本署審查。」嗣參加人詢據礦務局，該局以103
年4月25日礦授東一字第10300253040號函環保署，略稱參加 人未取得水土保持施工許可證及申報開工，故礦場仍不得開 發，並副知參加人。環保署復以103年5月1日環署綜字第 10300034540號函請經濟部就參加人所領系爭採礦權礦區得 實施開發行為時點之認定釋示。經經濟部103年5月7日經授 務字第10300576610號函（下稱103年5月7日函）復略稱： 「……，依環境影響評估法第16條之1規定，金昌公司所領 旨揭採礦權礦區開發許可時點，應以取得水土保持施工許可 證及申報開工為之。」環保署將上述經濟部意見以103年5月 22日環署綜字第1030042251號函（下稱103年5月22日函）復 參加人，請參加人於文到15日內，繳交審查費新臺幣20萬元 ，並將報告書名稱修正為「金昌石礦申請核定暨變更核定礦 業用地（金昌、寶來及合盛原石礦三礦聯合開採）環境影響 差異分析報告」等。嗣參加人於103年6月6日向環保署撤回 系爭申請核定礦業用地案環現差分析及報告。
㈥參加人依開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則） 第31條規定，以105年8月15日函環保署及礦務局，其預定於 105年9月1日進行系爭申請核定案開發行為施工事宜。分別 經礦務局105年8月19日礦局東一字第10500082550號函（下 稱105年8月19日函）復參加人同意備查，及環保署105年8月 26日環署督字第1050069777號書函復參加人收悉，並敘明請 依系爭申請核定案審查通過之各項環境影響評估書件所載內 容及審查結論切實執行。
㈦原告公益團體書面告知及環保署處理情形： ⒈原告社團法人台灣蠻野心足生態協會及財團法人地球公民基 金會，以其為公益團體，有依環評法23條第8項提出公民告 知與公民訴訟之資格。參加人自取得經濟部98年4月2日函核 定系爭申請核定案開發許可，已逾3年始實施開發行為，未 提出系爭申請核定案環現差分析及報告送環保署審查，違反 環評法第16條之1規定，於105年8月31日具公民告知函（下 稱105年8月31日書面告知）請環保署依環評法第16條之1規 定，命參加人提出系爭申請核定案環現差分析及報告，經礦 務局核轉環保署審查，於環保署未完成審查前，應命參加人 不得實施開發行為。
⒉環保署於105年9月1日與礦務局針對上開原告公益團體書面 告知召開研商會議（下稱研商會議），經濟部以105年10月 27日經務字第10504605390號函（下稱105年10月27日函）復 環保署，並提具意見後，經環保署於105年12月30日以環署 綜字第1050109432號函復公益團體並副知經濟部及參加人。 環保署另於105年12月30日以環署綜字第1050109432A號函（
下稱系爭函）參加人，並副知經濟部，略稱：參加人應依環 評法第16條之1，提出環現差分析及報告。
㈧參加人續於106年1月20日向經濟部申報開工，並換發礦場登 記證，經經濟部於106年2月8日以經務字第10602601610號函 （下稱106年2月8日函）復參加人，同意參加人沿用金昌石 礦礦場名稱申報開工，並請切實依照礦業法、礦場安全法、 水保法及環評法等相關法令規定辦理。另換發該部經礦政採 登字第0182號礦場登記證，原領該部經礦政採登字第0109號 礦場登記證併予註銷作廢登記。
㈨參加人不服環保署系爭函，提起訴願，經被告撤銷系爭函， 原告不服訴願決定，提起本件行政訴訟。本院於訴訟繫屬中 裁定命參加人獨立參加本件訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠程序部分：
⒈原告仲尤成、蔡忠偉、楊玉樓、劉雪婷（下稱仲尤成等4人 ）等4人部分：原告仲尤成等4人居住在宜蘭縣○○鄉澳花地 區，皆位於參加人採礦開發行為5公里範圍內，即屬參加人 環說書中所列明採礦行為可能影響之範圍，訴願決定違法免 除參加人依環評法第16條之1之義務，剝奪原告仲尤成等4人 依環評法得參與環差審查之程序參與權。再者，自參加人97 年2月21日通過環評至今已將近9年，其中○○村和中地區在 101年8月遭受蘇拉颱風引發之土石流災情，現在也有蘇花公 路改善計畫同時施工中，其中南澳到和平段預計興建6處路 堤／路塹、6座橋樑及3座隧道，其中谷風隧道亦屬參加人採 礦開發行為半徑5公里所涵蓋之影響範圍。而和中到大清水 段預計興建4處路堤／路塹、2座橋樑及2座隧道，其中和中 到和仁之間炸山開挖中仁隧道等，上開環境變化並未在參加 人原本環說書的評估範圍之內，訴願決定免除參加人義務， 無視於和中地區環境因時空變化，環說書所預測之環境影響 程度與補救措施已與真正實施開發行為時之環境現況發生出 入，不能發揮環評制度的功能，致使原告仲尤成等4人之生 命、生存及財產等權利受到不利影響，是以依法規及實務見 解，原告仲尤成等4人具提起行政訴訟法第4條第3項撤銷訴 訟之原告適格甚明。
⒉原告社團法人台灣蠻野心足生態協會、財團法人地球公民基 金會（下稱原告公益團體）部分：
原告公益團體長期關懷環境及永續發展議題，自有依環評法 第23條第8、第9項提出公民告知與公民訴訟之資格，為環評 法明定得請求環評主管機關應執行相關環評法所定職務之公 法上權利與提起公民訴訟之訴權之權利主體。且於本件訴願
審理程序中，經被告依據訴願法第65條通知到場參與言詞辯 論程序並向被告陳述意見，依訴願法第31條規定，訴願決定 對於原告公益團體亦有效力，茲公益團體因訴願決定受有損 害，當屬行政訴訟法第4條第3項所稱之利害關係人，而有本 件訴訟之原告適格。
㈡實體部分：
⒈環保署以系爭函通知參加人依環評法第16條之1規定辦理， 於106年6月30日前提送系爭申請核定案環現差分析及報告， 並無教示救濟條款，且其內容僅係重申環評法第16條之1規 定，就已經成立之行政法律關係，向參加人單純為事實敘述 或說明理由，系爭函文性質並非「行政處分」；次查，系爭 函性質當非行政處分，被告應為不受理決定，是以訴願決定 竟誤為撤銷原處分之決定，顯然於法有違，應予撤銷。 ⒉退步言之，縱認系爭函為行政處分，依環評法第16條之1規 定之文義、立法理由及環評法施行細則第38條之1之刪除理 由，本件應以經濟部98年4月2日函為環評法第16條之1所稱 之「目的事業主管機關所核定之開發許可」，惟參加人三年 內皆未實施開發行為，迄經濟部106年2月8日函換發礦場登 記證，已約九年有餘，原環說書評估之時空背景顯有不同， 無論被告或參加人辯稱行政程序是否延滯，並無法免除提出 系爭申請核定礦業用地案環現差分析及報告之義務。 ⒊礦務局105年8月19日函並非依據礦業法就開發計畫得否進行 開發所為之總體綜合審查決定，而係依作業準則第31條第1 項規定，所為同意備查參加人採礦行為之施工通知，性質上 並非開發許可，自非環評法第16條之1所稱之「目的事業主 管機關核發之開發許可」，不得以此函之作成計算是否逾3 年始實施開發行為。
4.經濟部106年2月8日函亦非環評法第16條之1所稱「目的事業 主管機關核發之開發許可」，爰依礦業法第58條、礦業法施 行細則第11條、礦業法第五章之「礦場監督與獎勵」規定可 知，經濟部換發礦場登記證之函文，僅係「形式審查」相關 開工及換發礦場登記證之應備齊資料是否齊全所為之決定， 並非如經濟部98年4月2日函針對參加人採礦行為之土地利用 計畫進行「實質審查」所為之總體綜合審查決定，且前揭認 定標準並未以申報開工及換發礦場登記證作為認定應否進行 環評的認定基礎，況環說書名稱也非「金昌公司申報開工及 換發礦場登記證案」，故前揭經濟部換發礦場登記證之函文 ，性質上亦非開發許可，自非環評法第16條之1所稱之「目 的事業主管機關核發之開發許可」，不得以此函之作成計算 是否逾3年始實施開發行為。
㈢聲明：訴願決定撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠程序部分：
⒈原告仲尤成等4人部分：
系爭訴願決定，係審查環保署依公益團體於105年8月31日書 面告知，並依環評法第16條之1規定，通知參加人提出環現 差分析及報告，經礦務局核轉環保署審查，於環保署未完成 審查前，應命參加人不得實施開發行為之部分，是否合法妥 適。至系爭申請核定案環說書審查結論非為被告審議範圍內 。是原告仲尤成等4人自應回歸環保署97年2月21日公告之環 說書予以爭執，尚不得據以提起本件撤銷訴訟。故原告仲尤 成等4人自難謂符合本件訴訟當事人適格。
⒉原告公益團體部分：
查環評法第23條第8項及第9項所定人民或公益團體告知之規 定，賦予人民或公益團體有向行政法院提起訴訟之權利，應 限於主管機關怠於執行職務之行為時，始足當之。本件環保 署既已依原告公益團體105年8月31日書面告知，作成系爭函 ，命參加人應依環評法第16條之1提出系爭申請核定案環現 差分析及報告送環保署審查，於環保署未完成審查前，不得 實施開發行為，主管機關即無怠於執行職務之行為，原告公 益團體亦無由依環評法第23條第9項規定提起訴訟。至參加 人訴願案，因訴願決定是否撤銷或變更系爭函文，不影響原 告公益團體依環評法第23條第8項規定所得行使之權益，及 須另依環評法第23條第9項提起訴訟之情形，乃否准原告公 益團體所請依訴願法第28條第2項規定申請參加訴願程序。 惟該訴願案審理中，為釐清事實經職權審酌後，依行政院及 各級行政機關訴願審議委員會審議規則第14條第1項規定， 通知其他人員或有關機關派員到場備詢。綜上，原告公益團 體提起本件訴訟與環評法第23條第9項之規定未合，且訴願 決定撤銷系爭函，尚不足以影響原告公益團體之權益，或損 害渠等法律上之利益，亦不得依行政訴訟法第4條第3項規定 提起本件訴訟。
㈡實體部分：
⒈參加人前於103年3月12日提出環現差分析及報告，送經濟部 呈轉環保署審查，環保署則於同月20日函覆，請參加人說明 系爭申請核定案應提出之緣由。參加人於103年3月31日函環 保署說明，經濟部亦於103年5月7日函文環保署，環保署乃 據以103年5月22日函覆參加人略謂：系爭申請核定案尚無應 提送環現差分析及報告之情形等語；參加人爰於106年6月6 日撤回系爭申請核定礦業用地案環現差分析及報告。由此可
見，環保署認3年期限應自實際得實施開發行為開始起算。 是參加人依規定是否應提送系爭申請核定礦業用地案環現差 分析及報告，其3年期限，即應從其實際上是否得實施開發 行為開始起算，而非從經濟部98年4月2日函核定使用礦業用 地之日起算。
⒉經濟部98年4月2日函係依礦業法第43條規定作成礦業用地之 核定，敘明請參加人儘速辦理變更礦業用地計畫及系爭申請 核定礦業用地案水土保持計畫核定事宜後，向土地管理機關 辦理租用手續，並將系爭申請核定礦業用地案礦業用地界樁 豎立於現場，以利管理及查核，以之作為核發開發許可認定 之始點，允屬牽強。復查，縱礦務局105年8月19日函之同意 申報開工，非屬目的事業主管機關之開發許可，然經濟部業 於105年10月27日函提出意見，以系爭申請核定礦業用地案 開發許可之時點，宜以依礦務局105年8月19日函同意開工備 查之日為開發時點較符法律規定。即形同以目的事業主管機 關之立場，作出認定，屬同級行政機關之環保署，允應予以 尊重其權限；如認其程序上有不周延處，亦宜以跨部會協調 共謀程序之完備，而不應遽以否定其權限，是環保署系爭函 文就此即不無瑕疵。況經濟部已另於106年2月8日函參加人 ，同意備查參加人開工及同意其沿用金昌石礦礦場名稱申報 開工，另換發礦場登記證。系爭申請核定礦業用地案開發許 可時點之認定，其程序已予補正周全，依環評法施行細則第 38條之1規定，開發許可起始日即應依經濟部認定之日為準 ，尚未逾環評法第16條之1所定之3年期限，要求參加人應依 環評法第16條之1規定，提出系爭申請核定礦業用地案環現 差分析及報告送審查，即非有據。
⒊環保署以系爭函命參加人應依環評法第16條之1規定提出本 案環現差分析及報告送環保署審查，審查通過前不得為開發 行為。該函有命參加人為公法上義務之性質，且未依該函辦 理，亦有受環評法第23條第1項罰鍰處分之虞，故該函已實 質發生直接規制之效果，參諸司法院釋字第423號解釋意旨 ，縱未記載後續救濟途徑及期間，仍屬行政處分。原告所述 ，尚非可採。
㈢聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述要旨：
㈠程序部分：
⒈原告仲尤成等4人部分：
本件爭點為環評法第16條之1規定應如何解釋與適用，該規 定與原告仲尤成等4人引用法院案例涉及之環評法第8條規定 不同，環評法第16條之1規定並未如環評法第8條規定，賦予
當地居民參與程序審查之制度設計，而係交由環保署依職權 為審查開發單位提出之「環境現況差異分析及對策檢討報告 」，此規定係為保護抽象之環境利益，主要目的非在具體保 障當地特定居民之實體權益，故原告仲尤成等4人，並不具 備提起本件撤銷訴訟之當事人適格，應駁回其請求。 ⒉原告公益團體部分：
⑴原告公益團體係經被告依行政院及各級行政機關訴願審議 委員會審議規則第14條規定，通知其等在訴願言詞辯論程 序中到場表示意見，其等根本不是本件訴願程序之參加人 。且訴願決定之效力並不及於原告公益團體，其等並不具 有提起撤銷訴訟之當事人適格，應駁回其請求。 ⑵原告公益團體於105年8月31日書面告知後，環保署已作出 系爭函，並無怠於執行職務之情形，原告公益團體之權利 已獲得實現，其等主張權利已因訴願決定受到損害云云， 顯非事實，其依此提起本件訴訟，並無理由。再者，依環 評法第23條第1項及第2項規定，必須有違反該法第7條第3 項、第16條之1或第17條，或違反第18條第1項、第3項， 或違反第28條規定之情形者，環保署才能處罰，然而參加 人並無環評法第23條第1項或第2項所指情事，原告公益團 體主張環保署應處罰參加人云云，顯然無稽。
㈡實體部分：
⒈系爭函係就具體事件，命參加人於106年6月30日前提送系爭 申請核定案之環現差分析及報告送環保署審查，環保署未完 成審查前，參加人不得實施開發行為。基此，參加人必須在 一定之期限內提送系爭申請核定礦業用地案環現差分析及報 告予環保署審查，且在系爭函生效後，該礦區即必須停工， 直到審查通過始可復工，倘參加人不遵守，環保署得依環評 法第23條第1項規定為處罰，顯見系爭函就具體事件已直接 對參加人發生規制之效果，其為行政處分。
⒉依環評法施行細則第38條之1第1項規定可知，本件開發行為 之開發許可，應由經濟部予以認定，而「開發許可」之時點 ，應以目的事業主管機關所認定「核發開發許可」而可實際 為開發行為時起算。再者，本件開發行為之目的事業主管機 關經濟部在103年5月間已明確認定本件開發案之開發許可時 點為參加人取得水土保持施工許可證及申報開工之時，環保 署當時亦肯認經濟部之認定，才發函告知參加人無須提送環 現差分析及報告，可見環保署當時亦不認為經濟部98年4月2 日函為環評法第16條之1所定「目的事業主管機關所核發之 開發許可」。是故參加人於105年9月1日開始進行礦區開發 ，並無環評法第16條之1所定「取得目的事業主管機關核發
之開發許可後逾3年始實施開發行為之情形」，原告等依環 評法第16條之1規定主張參加人應再提出環現差分析及報告 ，並無理由。
⒊經濟部98年4月2日函僅在核定土地使用面積，並未賦予參加 人實施開發行為之效力，參加人除須依礦業法第47條規定取 得土地使用權外，仍須向內政部、花蓮縣政府申請相關事宜 。既然在參加人取得經濟部98年4月2日函後尚無法進行開發 ，則該函自非環評法第16條之1規定所稱之開發許可。又參 加人在經濟部核定礦業用地後，即刻辦理相關手續，並向經 濟部礦務局申報開工，礦務局於105年8月19日函覆同意開工 備查，而經濟部於106年2月8日函覆同意參加人之開工申報 並換發礦場登記證，參加人始能實施開發行為。既然參加人 必須完成相關行政程序，並向礦務局申報開工後始能實施開 發行為，則經濟部103年5月7日函文指出：「金昌公司所領 旨揭採礦權礦區開發許可時點，應以取得水土保持施工許可 證及申報開工為之。」認為應以取得水土保持施工許可證及 申報開工後才是開發許可之時點，確有所據。
㈢聲明：駁回原告之訴。
六、爭點：
㈠原告是否為適格之當事人？
㈡系爭函是否為行政處分？
㈢參加人何時取得目的事業主管機關核發之開發許可？其是否 逾3年始實施開發行為？
七、本院之判斷：
㈠本件如事實概要欄所載事實，有各該函及訴願決定附原處分 卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
㈡原告為適格當事人：
1.按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認 為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服 其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期 間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。…… （第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定 ，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴 訟。」、「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一 、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為 撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第4條第1項、第3項及第 24條分別定有明文。「準此，原告提起撤銷訴訟，只須表明 其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法行政處分受損 害，即符合此部分之特別訴訟要件，至於其權利或法律上之 利益是否確實因違法行政處分而受損害，則屬其訴有無理由
之問題；同理，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人 以外之利害關係人之權利或法律上之利益直接受有損害者， 該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於 法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上 之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法， 至於其權利或法律上之利益是否確實因違法訴願決定而受損 害，則屬其訴有無理由之問題。」有最高行政法院103年度 判字第222號、第430號判決意旨可資參照。準此，與原訴願 人利害關係相反者，因該訴願決定撤銷或變更原處分，致損 害其權利或利益者，得提起撤銷訴訟。
2.關於「法律上利害關係」之判斷，通說實務見解係以保護規 範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規 定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人， 授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範 目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益 或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對 象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得 知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀 司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人 起訴主張其所受侵害者（與原訴願人利害關係相反者，因該 訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者亦同） ，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即為 具有訴訟權能。而按環評法第5條第1項第3款規定：「下列 開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估： 三、土石採取及探礦、採礦。」第7條第1項規定：「開發單 位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事 業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查 。」可見環評法有關環境影響評估之規定具有基於環境與生 命之永續發展，以保障開發行為可能影響範圍之當地居民生 命權、身體權、財產權，不因開發行為而遭受顯著不利影響 之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益） 。故學說及現行實務一致之見解，均認為環評法關於環境影 響評估之規定，應屬保護規範。再按作業準則第6條規定： 「（第1項）說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說 明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估 書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿 應檢送之圖件（附件五）規定辦理。（第2項）開發單位應 依第5條之1第3項範疇界定結果、附件三及附件五編製說明 書。」其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1 點規定：「地理位置圖，以比例尺1/5,000或1/10,000臺灣
地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里 範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物 、地貌、學校、社區與重要設施等。……」其附表五「開發 行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及 已完成之各計畫）」規定應摘要說明「開發行為半徑10公里 範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之計 畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。由 此可知，我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為如 對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審 查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行 為進行審查。故上揭法條規定有保障開發行為可能影響範圍 內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當 地居民，為利害關係人，具有當事人適格（此有最高行政法 院100年度判字第1601號判決意旨可參）。綜上，開發行為 範圍內之居民可認屬受開發行為影響之人民，具有提起前揭 訴訟之權能。
3.復按環評法第16條之1規定：「開發單位於通過環境影響說 明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許 可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析 及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前 ，不得實施開發行為。」、第23條規定：「（第1項）有下 列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰 ，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違 反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。…… （第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的 事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關 得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人三年以 下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣三十萬元以下罰金。」準 此，開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾 3年始實施開發行為時，應提出環現差分析及報告，若有違 反則不得實施開發行為並處罰，環評法第16條之1規定之環 現差分析及報告屬環境影響評估之一環，此規定具有預防及 減輕開發行為對環境造成不良影響之公益，兼具保護開發行 為當地居民之意旨，因此居住在受影響範圍內之人民對於開 發單位應否提出環現差分析及報告之爭議，具有法律上利害 關係，即具原告適格。
4.原告公益團體部分：
查原告台灣蠻野心足生態協會之成立目的為「透過相關法律 行動之支援，包括法規研究，舉辦研討會，舉辦環保相關、 且與法律相涉之公聽會及教育性行動，以及提供法律支援予
媒體及其他具教育性之活動，藉以使自然環境免遭不當對待 ，保存現有自然環境，以及幫助回復已遭破化之自然環境」 （見本院卷1第93頁即附件14）；原告地球公民基金會之成 立目的則為「以提昇人民環境意識並採取行動，善盡地球公 民之責任為宗旨」（見同上卷第94頁即附件15）。則原告公 益團體得依環評法第23條第8項規定，敘明主管機關疏於執 行之具體內容，以書面告知主管機關。次查原告公益團體以 參加人取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年後 始實施開發行為，違反應依環評法第16條之1提出環現差分 析及報告之規定，爰依上開規定以書面告知主管機關環保署 ，經環保署作成系爭函，命參加人依環評法第16條之1規定 辦理，應於106年6月30日前提環現差分析及報告送環保署審 查，環保署未完成審查前，不得實施開發行為，有系爭函可 稽（見本院卷1第47頁），系爭函為行政處分（即原處分， 詳後述），其命參加人提出環現差分析及報告之目的在於達 成預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，保護環境，遭 訴願決定撤銷，則原告公益團體告知環保署命參加人提出環 現差分析及報告，達成上開意旨之目的無法達成，即原先有 利於原告公益團體之權利狀態被除去，尚難謂系爭訴願決定 未直接損害原告公益團體之權利。依前述說明原告公益團體
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