臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1753號
108年5月8日辯論終結
原 告 巨石電腦有限公司
代 表 人 柏栗園
被 告 新北市政府交通局
代 表 人 鍾鳴時
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國10
6年10月13日106購申22036號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
（一）本件原告起訴時被告代表人為王聲威，於訴訟進行中變更 為鍾鳴時，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受 訴訟，核無不合，應予准許。
（二）行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀 送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意 或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴 之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意 變更或追加。」查原告起訴時，訴之聲明求為判決「申訴 審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。」嗣原告於訴 狀向被告送達後，因原處分即依政府採購法（下稱政採法 ）第101條第1項第12款規定通知原告應刊登政府採購公報 之行政罰部分，於本件行政訴訟程序進行中，已經刊登公 報，且其發生自刊登次日起1年內不得參加政府採購投標 或作為決標對象或分包廠商之停權規制效果，至民國107 年5月10日業已執行完畢，而無回復原狀可能（見下述關 於此部分爭訟概要事實之認定），故其於108年2月20日言 詞辯論期日，變更訴之聲明為續行確認行政處分違法訴訟 ，而為：「確認原處分關於刊登政府採購公報部分違法。 」，並追加一般給付訴訟之聲明，稱：「被告應給付原告 新臺幣（下同）200萬元。」被告於訴之變更、追加無異
議而為本案之言詞辯論，應視為同意訴之變更、追加，且 其撤銷訴訟審理中，才因情事變更發生難以繼續以撤銷訴 訟種類訴請權利保護，應認仍有即受確認判決之法律上利 益，其變更之訴部分也與行政訴訟法第6條第1項規定相合 ，是上述原告訴之變更、追加，應予准許，合先敘明。貳、實體方面：
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於：
（一）原告參與被告委請新北市政府採購處代辦招標事宜之「紅 燈倒數計時輔助設備」採購案（下稱系爭採購案），並以 「紅燈倒數計時輔助設備規範及規格說明書」（下稱系爭 規格說明書）為投標規格文件，要求參與招標廠商得標後 30日須提供樣品2組及通訊協定供被告於實際路口安裝測 試，樣品測試若無法達到被告要求之效果，被告將書面通 知限期改善，逾期無法改善完成，得與廠商解除契約。系 爭採購案於105年9月2日開標，於同年月7日刊登決標公告 決標予原告，被告並於同年12月22日與原告簽訂書面之採 購契約，約定履約期限以書面通知廠商交貨日期首次交貨 日期得給予廠商90日曆天為生產期限；最後交貨日期通知 期限為105年12月31日。而前開投標規格文件亦納為採購 契約文件之一部。
（二）原告於105年9月22日提送樣品設備2組及通訊協定供被告 測試，後被告以105年10月13日新北市交工字1051977538 號函（下稱被告105年10月13日限期改善函），書面通知 原告樣品測試不合格，要求原告於接獲改善函次日起10日 內提送樣品2組供測試，如未提送或提送樣品經測試仍無 法達到要求之效果者，將與原告解約。嗣因原告逾期未依 上開限期改善函改善，被告認定原告未依契約規定履約， 且自接獲被告書面通知次日起10日內仍未改正，屬可歸責 於原告之事由，致被告解除契約，故以105年11月23日新 北交工字第1052250314號函（下稱系爭解約及通知刊登政 府採購公報函），向原告為上開解除契約之意思表示，並 通知原告合於政採法第101條第1項第12款規定應予刊登政 府採購公報情事，擬將其刊登於政府採購公報（此函關於 通知擬刊登政府採購公報部分，下稱原處分）。（三）原告對原處分不服，於同年11月29日向被告提出異議，經 被告以105年12月14日新北交工字第1052422010號函（下 稱被告105年12月14日函）維持原解除契約之處置，並於 106年4月25日以新北交工字第1060754128函（下稱異議處 理結果）重述對原告異議之處置結果，並附記原告如對處 理結果不服，得向採購申訴審議委員會提出申訴之救濟教
示。原告仍不服，提起申訴，請求撤銷原異議處理結果， 案經新北市政府以106年10月13日106購申22036號申訴審 議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回申訴。原告對通知刊登 政府採購公報之原處分猶有不服（原處分業於106年5月10 日刊登至政府採購公報，並自刊登次日起1年內不得參加 政府採購投標或作為決標對象或分包廠商，至107年5月10 日執行完畢），故提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）本件樣品測試不公、不法之過程：
被告於105年9月間進行第1次測試後，並無雙方簽名確認 之測試報告，即以105年9月29日以新北交工字第10518583 65號函（下稱被告105年9月29日通知改善缺失函），通知 原告於同年10月1日前完成所有缺失改善，否則解約。通 知改善期限僅1日顯不合理，尤其其中1項尺寸問題已於合 約型錄內容載明，被告表示尺寸部分原告可依契約規定提 送相關變更送審，原告來不及送審，該函卻限期在短時間 內改善，故意刁難原告。經原告反應改善時間應合理，被 告只同意以兩日颱風天為延長期限。被告預定於105年10 月6日進行第2次測試，因原告於第1次測試前曾要求陪同 測試，未經被告正面回覆，原告於105年10月6日再與被告 確認第2次測試時間地點，被告承辦人先回復下午2點於中 山民族路橋辦理測試，後因被告測試人員無法即時到達指 定地點，於下午3點30分臨時通知改於下午4點至新北市板 橋區新府路口辦理測試，原告反應臨時更改時間地點沒有 充裕準備時間辦理測試，不為被告所接受，又因系爭紅燈 倒數計時輔助設備（下稱系爭倒數設備）安裝需架雲梯高 空作業，至當日下午4時37分許才開始，被告測試人員也 於過程中忙於應接多起來電，待設備剛安裝好測試，遇有 倒數燈沒有倒數狀況，原告說明需再檢查倒數燈號內部指 撥開關是否與燈號之路口時相設定一致，因被告測試及承 辦人員認為已近傍晚5時交通尖峰期不適合繼績測試，且 系爭倒數設備2臺副機中之1臺也因時間不足未完成安裝， 測試人員又有多起電話聯繫似乎要務在身，故表示另找時 間測試。但隔日被告卻通知測試期間屆期不合格，並以10 5年10月13日限期改善函通知第2次測試仍未達需求，被告 此舉顯係故意刁難之違法行為。且上述2次測試都是由被 告之人員，未會同採購中心、政風室、主計室等監驗人員 進行檢驗，違反政採法第71條關於驗收之規定。後原告再 於105年12年15日提交樣品至被告政風室供第3次測試，被 告還於同年月28日檢送契約書正副本各一份予原告，當時
並無解約或終止契約之意思，原告並於當年底及次年後親 往幾次詢問，均未接獲被告告知測試結果，被告又於106 年2月24日回復並提供錄影資料後，該問題已經排除。然 被告嗣卻以106年3月31日新北交工字第1060557784號函（ 下稱被告106年3月31日函），以原告提供倒數設備測試結 果異常，無法正常倒數為由，辦理解約。然而，系爭倒數 計時設備之測試涉及測試環境與參數設定問題，實屬原告 專業，原告多次提出協同測試要求，卻遭被告刻意排除於 測試過程，上述3次測試結果，未作成測試報告經原告簽 名確認，也未讓原告有合理說明機會，被告就單方發函認 定測試不合格，並逕予解約，未再交由第三方公正機關再 為測試，此等測試、解約程序有欠公允，顯不合理及違法 。
（二）本件樣品測試未先由廠商即原告陪同進行環境測試確認， 即草率對樣品測試，並以樣品測試不合格為由解約，並不 合理：
1.查「招標文件未針對工程重點項目訂定之檢查程序及檢驗 標準相關，無法確保工程品質」，為「內政部105年度稽 核案件所屬錯誤行為態樣彙整表」第1頁第6項所述常見採 購錯誤行為，本件系爭採購案所有招標文件，皆未明訂檢 查程序及檢驗標準，故被告測試結果，是否公正，有待釐 清。105年9月8日雙方召開「第一次工作協調會議」當中 已達成樣品測試應以兩階段測試方式進行的結論。亦即應 先進行環境測試，排除環境因素干擾，才得進行樣品測試 。蓋會議中原告曾擔心樣品測試可能會有現場環境因素造 成無法預期問題，並舉前在農會路口測試出現控制器模組 封包亂碼問題之前例，非被告自己有能力處理，被告所屬 股長稱在新埔路會先在現場測看是否正常，才將系爭倒數 設備掛燈箱測試，而達成兩階段測試協議。故樣品測試需 由雙方到場，經原告簽名確認並無環境障礙因素存在，才 得繼續進行樣品測試。但系爭採購案於105年9月間第1次 並未先行環境測試，第2次測試更是任意臨時修改時間及 地點，且未先測試確認環境因素，即指撥開關與倒數設備 設定是否正確，如此草率測試，根本違背雙方合意之測試 方式。
2.關於測試不能倒數問題，原告已於106年3月13日巨字第10 60313001號函說明所送樣品並無不能倒數問題，是通訊封 包出問題，應由專業人員解析、排除，才得解決並行測試 。105年10月6日路口測試之交通號誌燈頭有時相指撥開關 ，測試不能順利倒數，是被告未提供路口燈號時制計畫，
未提供燈號指撥開關說明書予原告，也未先確認燈號控制 器輸出訊號是否有問題，又臨時變更測試地點，讓原告欠 缺充分時間準備，以致於倒數設備未調撥至與燈頭一致之 正確時相，或燈號控制器出問題等環境因素所導致。原告 代表人當場有要求上去檢視指撥開關是否調校正確，再行 測試，卻因被告測試人員接電話忙於他務，又表示另找時 間再行測試才作罷。原告於次日凌晨5至6時許至該路口， 有見到倒數設備順利倒數之情形，並迅即通知被告，可見 該路口燈號該樣品並無瑕疵。況倒數設備連接到號誌燈組 安裝時，必須兩者時相指撥一致，且倒數設備在號誌紅、 綠燈階段，均處於未過電之休息狀態，等訊號控制設備送 出號誌應顯示黃燈之訊號，倒數設備才開始來電，才能以 電力載波解析電力封包、檢核碼確認封包是否完整、64群 組同電力迴路安全解碼等，需約3秒合理開機時間，才能 開始顯示倒數計時，故黃燈變換紅燈之後，再等2至3秒才 開始倒數計時，也是合理的，被告先前多次測試也沒反映 過此問題，被告未經原告說明就逕行解約，甚為荒謬，非 合約應有精神。另被告提供光碟勘驗顯示之室內測試經過 ，應是兩臺與原告系爭倒數設備無關之訊號控制器出問題 ，才測試不正常。
（三）系爭規格說明書第1條第4項規定，未規範原告有再提送樣 品之義務，且原告是深感測試過程不公正，才要求提供樣 品同時，應同意由原告陪同測試，由原告進行訓練，並非 不願提出樣品。但被告怠惰、遲不回應原告要求，自無從 以原告未提供另2組樣品為由而解約。況縱使被告105年11 月23日函主張解約有據，然被告不僅於105年12月15日經 協議後，同意原告於同年月19日再提供2組樣品至被告政 風室供測試。被告也於同年12月28日將契約正副本函送原 告，復於106年間繼續測試倒數設備，更顯見系爭採購契 約並未於105年11月23日經被告發函即解約，系爭採購契 約仍有效存續，被告不得以解約可歸責原告為由，為刊登 政府採購公報之原處分。至被告嗣雖曾以106年3月31日函 主張解除契約，但該函並未特定究依系爭採購契約何條款 解約；況原告105年12月19日再送2組樣品供測試後，被告 僅於106年2月24日以新北交工字第1060316915號函（下稱 被告106年2月24日函），稱倒數設備並未正確顯示依時制 設計倒數計時秒數之情形，並未限期要求原告改善，豈能 在不到10日後，隨即以106年3月31日函解約，顯與系爭採 購契約第17條第1項第11款所定程序扞格，其解約並非適 法。
（四）況且，系爭採購案雖於105年9月2日由原告得標，但被告 遲未在採購契約用印完成簽約手續，經原告催促，兩造於 同年12月22日完成簽約手續才開始發生契約效力。故在得 標後、系爭採購契約簽訂前之期間，系爭採購契約法律關 係尚不存在。被告雖於105年11月23日以系爭解約及通知 刊登政府採購公報函向原告主張解約，但系爭採購契約當 時既尚未簽訂生效，即不生解約問題。縱認系爭採購契約 於決標日105年9月7日起即生效力，且被告曾以系爭解約 及通知刊登政府採購公報函向原告主張解約，但後續被告 又於105年12月19日接受被告提交之樣品，並於同年月28 日交付12月22日所簽署之契約，亦可知系爭採購契約於10 5年11月以後應仍有效存續。
（五）系爭規格說明書第1條第4項規定，在招標須知或契約中並 無相類規範，應優於其他契約文件而適用。故樣品測試不 合格仍屬材料送審，而非履約階段，此觀招標須知期程要 求每一分案以機關所定之期限履約，即可知系爭採購案屬 開口契約性質，履約以被告書面通知分案為始，原告未接 獲被告通知分案履約，自始無履約遲延情事。因此，假設 樣品測試無法達到要求效果，被告依系爭規格說明書而以 原處分解除契約，與約定尚稱相符。惟進而引用政採法第 101條第1項第12款規定刊登政府採購公報，則違背政採法 規定，蓋政採法該條款規定屬履約階段之情事，不能適用 於材料送審而非履約階段之情事。
（六）被告於105年9月間及同年10月6日進行兩次測試，都由被 告機關人員，未會同採購中心、政風室、主計室等監驗人 員進行檢驗，違反政採法第71條關於驗收之規定。且被告 主導兩次測試人員江智遠於原告至被告會議室簡報之後數 月，以私人與家屬名義申請與本案相同之專利，皆未利益 迴避，且測試過程有明顯疑點，違背政採法第1條規定之 公平、公開採購程序。此情曾經原告於協商時向被告反應 ，被告乃改派其他測試人員，印證確有違反政採法上開規 定。
（七）被告於106年5月10日將原告刊登於政府採購公報前，並未 事先將事實及理由通知原告，並附記得提出異議之救濟程 序，原處分刊登公報之程序有嚴重瑕疵，應屬無效而得予 撤銷。
（八）原告因原處分刊登公報而聲譽受損，導致原告於106年2月 間參與新北市抽水站水情資訊系統代操作維護工作開標廢 標，另於106年5月與訴外人榮金營造工程股份有限公司合 作未能順利簽約，影響超過200萬元，應由被告賠償。
（九）聲明：1.確認原處分關於刊登政府採購公報部分違法。2. 被告應給付原告200萬元。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭採購案是因先前倒數計時設備採學習式模式使用，當 號誌轉換因週期不同，常發生倒數計時暫不顯示、計時完 畢仍不變換燈號，或提早換變燈號情事，為改善此情，才 辦理系爭倒數設備之採購。因此，採購標的需無上述情形 ，才符合採購之規格需求。且依系爭採購案之投標須知第 壹章「重要條款」第4條，系爭採購案屬於財物採購之性 質，是單純購買系爭倒數設備，由被告自行安裝於交通號 誌上，契約並未包括安裝服務，原告應提供「被告可自行 安裝並符合需求之產品」。又依系爭規格說明書第1條第4 項規定，原告須於得標後30日內提供樣品2組及通訊協定 供被告於實際路口安裝測試，測試合格後，被告將書面通 知交貨；若樣品測試無法達成被告要求之效果，將以書面 通知限期改善，逾期無法改善完成，即得與原告解除契約 。故原告應於得標後30日內，提供「符合被告自行安裝即 可使用」之產品樣品，供被告「自行」安裝測試，而非由 原告負責安裝供被告測試。另同說明書第2條則載明硬體 規格需求。此等樣品測試且無法達成效果應依書面通知改 善之義務，為履約程序的一環，若未依約定履約，且自接 獲被告通知次日起10日內仍未改正者，依系爭採購契約書 第17條第1項約定，被告得終止或解除契約之部分或全部 。而測試結果不合格之改善方式，系爭採購契約雖未明確 約定是提送新樣品，惟依契約約定內容及履約方式以觀， 應由原告提出新樣品；再者，依民法第235條之規定，原 告提出不合契約規定之樣品，也不生提出之效力，自應重 新提送之。
（二）本件原告於105年9月2日得標後，在同年月22日提送兩組 樣品設備與通訊協定供被告測試結果，發現無法正常使用 ，遂於同年月29日要求原告改善，後於同年10月6日再辦 理第2次測試，應原告要求由其一同出席測試（但依契約 並無會同測試義務），因無法完成測試後，被告另行測試 結果也不合格，才以105年10月13日限期改善函，通知測 試結果不合格，並要求原告應於10日內提送合格樣品2組 供測試，且於105年10月24日又以line通話方式提醒原告 承辦人員期限屆至，但因原告僅於105年10月24日以函文 說明，拒絕提供新測試樣品，被告才認定原告違約，自得 依系爭採購契約之約定，解除系爭採購契約，故於105年1 1月23日通知解約並將刊登政府採購公報。另原告於採購
申訴審議時，也承認系爭倒數設備樣品確有前3秒不顯示 的情形，其提出異議後提送政風室之樣品，測試結果除有 前3秒不亮外，更有倒數計時啟動較慢至1-2秒，而無法倒 數至1秒滅燈的情形。可見原告提供之樣品，確實不合契 約規範。
（三）原告所提樣品既經被告測試不合格，參照前開說明，應由 原告重新提出樣品供測試，而非修改周邊環境系統來配合 樣品。原告主張應由雙方會同測試，測試不合格是因被告 技術不佳，環境因素導致云云，難認有據。
（四）被告從未同意與原告共同進行樣品測試，契約也未規定需 配合各該路口訓練或調整相關設備，被告只是預告原告測 試時間，由其自行決定是否到場。105年10月6日當日雖因 故更改測試時間，但雙方共同完成測試之第1組樣品並未 正常顯示倒數秒數，該樣品安裝於燈號現場繼續運作2至3 日也未正常倒數，自顯屬測試不合格，無庸再測試第2組 樣品，也無另約改天再行測試之必要，可認定樣品測試不 合格。又原告有在現場參與測試，知悉樣品不符合契約要 求，卻未依被告通知限期改善，未提出解釋說明或任何樣 品，自屬故意違約，也顯難推諉過失。
（五）指撥開關是用以確認燈號變換符合路口幹道、支道時相之 分別。105年10月6日在新北市板橋區文化路口測試是被告 事前確認燈號裝置正常之預選路口。當日該路口燈號指撥 開關已經有經原告自己確認，也經測試人員江智遠確認與 系爭倒數設備調校一致的正確位置，沒有原告指稱因指撥 開關未調校而導致樣品測試不合格問題。原告當日見樣品 未正常顯示倒數，雖有要求再上燈號自行確認1次，或隔 日改期再測試，但未經被告同意。又倘若指撥開關時相錯 誤者，則不論夜晚或白天，系爭倒數設備也應顯示錯誤的 倒數時相內容，而非無法顯示倒數計時。但系爭倒數設備 僅在原告代表人隔日凌晨5時路過該路口時，稱有見到正 常倒數，即顯示兩者時相指撥開關一致，該樣品設備卻於 白天無法顯示倒數計時狀況，顯示系爭倒數設備之樣品確 有異常，與指撥開關的時相設定正確與否無關。（六）依最高行政法院98年度判字第38號判決意旨，及系爭採購 案投標須知第15條第2項規定，系爭採購案一經決標者， 契約即生效力，以決標日為契約生效日。原告未依被告10 5年10月13日限期改善函所定105年10月24日期限內提出合 格樣品供測試，且未提出任何書面說明回復，被告以系爭 解約及通知刊登政府採購公報函，已生解除契約之效力。 至於105年12月28日檢送契約書正副本，僅因用印程序完
成，故將先前於105年9月2日已成立之契約書面寄送原告 而已，與契約是否得在此前解除無涉。又後續105年12月1 5日之協商、第3次測試等，均為異議程序中之協調過程， 僅為試行和解或調查證據之一環，並非雙方基於原契約繼 續之履行，原告主張依上開後續測試及協商內容可證契約 尚未解除，仍屬無據。
（七）本件105年10月6日之測試並無違反利益迴避情事，且依當 日測試情形影音紀錄之勘驗結果，樣品之指撥校對是原告 自行確認安裝完成，測試仍有問題，後續106年3月間再行 測試，也顯示設備裝置本身有問題，原告也不爭執有前3 秒不亮情形，難謂測試結果有何偏頗不公。
（八）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係是否已成立生 效？
（二）原告是否有可歸責於己之事由，致遭被告解除契約，因而 合於政採法第101條第1項第12款刊登政府採購公報之情事 ？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：
爭訟概要欄所載之情，為兩造各自陳明，且有系爭採購案 投標須知（見申訴審議卷，下稱申訴卷第37-55頁）、系 爭規格說明書（見同卷第36頁）、原告參與投標之標單與 詳細價目表（見同卷第59-60頁）、決標公告（見同卷第6 2-65頁）、系爭採購案契約書（見同卷第11-35頁）、被 告105年10月13日限期改善函（見本院卷㈠第114-115頁） 、被告解約及通知刊登政府採購公報函（內容含原處分， 見同卷第119-120頁）、原告異議函（見同卷第121-124頁 ）、被告105年12月14日函（見同卷第125-126頁）、異議 處理結果（見同卷第127頁）、申訴審議判斷（見同卷第4 3-91頁）、原告刊登於政府採購公報列為拒絕往來廠商情 形一覽表（見申訴卷第199頁）等附卷可供查證屬實。（二）原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係已經成立生效 ：
1.法理的說明：
A.按「……政府採購程序中的公告，……在締結採購契約 的過程中，應僅屬於要約引誘性質，而並非要約，然其 與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完 全相同。蓋在政府採購法第74條、第75條第1項第1款、 第2款，已經明文規定，招標公告後，若廠商對對招標
文件規定或對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或 補充有所異議，依該法規定之異議、申訴程序處理；而 且，若廠商依照招標公告而提出投標，採購機關並無法 隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最 低標或最有利標之投標廠商。此與一般要約引誘之情形 ，原則上潛在的交易相對者對於要約引誘之內容，在民 法上並無表示異議之權，且要約引誘人無必然要與某一 提議訂約者締結契約之義務，有所不同，……即以招標 公告為要約引誘，廠商之投標為要約，而採購機關之決 標，為承諾性質，且以決標時點意思合致為雙方契約成 立時點。準此，採購契約內容於決標時即已確定，而嗣 後契約之簽訂僅係將投標須知及公告相關事項，另以書 面形式為之，故簽約手續並非契約成立或生效要件，且 雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之 簽約日期視為契約實際成立時點，而應以決標日為契約 成立日。」（最高行政法院98年度判字第38號判決意旨 參照）。
B.另按「……招標則為要約引誘。要約之引誘僅為契約之 準備行為，本身並不具有拘束機關之效力，其性質為意 思通知。因此在機關提出招標文件後，仍可修改內容， 有正當理由亦可不開標或不招標。而廠商依據招標文件 所投遞之投標書，則是對於機關的一種『要約』，要約 具有拘束廠商的效力，是故廠商一旦遞出投標書，即受 到投標內容之拘束。又……等到機關開標決標後，表示 對特定廠商所為之要約的一種『承諾』，此時採購契約 在法律上已有效成立。故決標是機關對於特定廠商的要 約的一種『承諾』。蓋對於招標時已就工作物之規格、 工程底標及工程日期等重大事項加以規定，兩造意思表 示業已一致，至於嗣後機關與廠商約定若干日內完成簽 約手續，此所訂之書面契約，就承攬細節如工程進度之 約定、違約之處理等情形，詳為訂定，僅是為使契約內 容更加明確，並非於決標後另訂承攬契約，但如投標須 知規定得標廠商須完成各項訂約手續，逾期無故不辦理 簽約者，即視為不承攬等情形，是決標後機關與得標廠 商所成立者係招標契約，得標廠商僅取得與機關訂立工 程承攬契約之權利，必機關與得標廠商另行簽訂工程承 攬契約，其承攬關係始行發生，自應從其規定。」（最 高法院84年度臺上第848號民事判決意旨參照）。 C.綜合上述可知，政府採購招標文件已就採購契約必要之 點為要約引誘之公告，經廠商投標提出要約，並由決標
之承諾而意思表示一致者，原則上應認採購契約即已成 立生效；嗣後契約書之簽訂，僅是將投標須知及公告相 關事項另以書面形式為之的手續而已，並非契約成立或 生效之要件，應以決標日為契約成立生效日。除非投標 須知有規定得標廠商逾期無故不辦理簽約者，視為契約 不成立之情形，才得例外認定得標廠商僅取得與採購機 關締約之權利。而此等例外情形，以政府採購經廠商投 標，廠商即受其提出之要約拘束，且採購機關也不得隨 意拒絕投標，須按招標文件條件決標的情事而論，自應 採嚴格之限縮解釋。至於原告另舉臺灣高等法院臺南分 院92年度上易字第159號、上字第165號等民事判決意旨 ，主張廠商於決標得標後，僅取得與採購機關簽訂正式 採購契約之權，亦即僅與採購機關成立採購之預約，採 購契約關係需待正式簽定書面契約才成立生效等語，經 本院查閱該等民事判決理由內容，不過重述前揭最高法 院84年度臺上字第848號民事判決意旨，以投標須知中 定明「得標廠商須完成訂約手續，逾期無故不辦理簽約 者，即視為撤銷得標，採購機關得決標予其他機關，或 視為不承攬」等為前提，自不影響本院前開關於政府採 購契約原則上自決標日起成立生效為原則之說明，附此 指明。
2.原處分送達生效時，系爭採購案之契約關係已經成立生效 ：
經查：
(1)系爭採購案招標須知等招標文件是由被告所訂定，僅委 由代辦採購事務之新北市政府採購處公告，招標須知內 所稱採購機關均為被告，其中第貳章「一般條款」第15 條第2項已規定：「本採購案一經決標，契約即生效力 ，決標日即為契約生效日」，且該系爭採購招標須知對 於採購之標的、期程、定製性財物採購、採購標的單價 之決定方式（最低標決標）、採購總數量與採購總價以 機關視實際需要通知得標廠商履約數量及設備得標單價 計算的開口契約形式等，均已定明（見申訴卷第37-39 、49、52頁），招標文件中還包括規格說明書詳敘採購 標的之規格要求，以及於105年1月22日即定稿，嗣後於 同年12月22日才經兩造補行簽訂手續之契約書面樣稿（ 見同卷第40、36、12-35頁）。由此可見，招標須知之 公告，已經將系爭採購之契約關係必要之點，包含採購 當事人為被告與得標廠商，採購之標的內容與數量、採 購報酬之給付、期程等均已予定明，該招標須知更明載
「一經決標，契約即生效力，以決標日為契約生效日」 ，原告按此要約引誘而為投標之要約，經代辦之新北市 政府採購處決標，即有代理被告對原告之要約而為承諾 之意思，原被告就系爭採購案之契約關係應已成立生效 。至於該招標須知第貳章「一般條款」第15條第6項雖 另規定：「未經本機關同意而逾期不辦理簽約時，視為 拋棄得標，除不退還押標金外，並依採購法有關規定辦 理」等語，其用語非以廠商不辦理簽約手續即視為契約 不成立，且前述採購契約必要之點既已定明由兩造以投 標、決標而意思表示合致，自仍應認採購契約關係，自 代辦採購機關代理被告為決標之承諾時，系爭採購契約 即已成立生效，所謂廠商逾期不辦理書面契約手續視為 拋棄得標之用語，只是定明廠商於系爭採購契約成立生 效後，須將契約內容形諸於書面之義務不履行的法律效 果明定，使契約嗣後因可歸責於廠商原因而失效，如此 不拘泥於所用辭句之解釋，方符合整體採購契約意思表 示之真意。
(2)承上，本件系爭採購案於105年9月7日刊登決標公告決 標予原告時，原、被告間系爭採購契約關係即已成立生 效。嗣後雙方於同年12月22日將招標須知前已公告作為 契約關係內容一部分之契約書面樣稿予以簽訂，參照前 開說明，只是補行將契約內容形諸於書面之手續，非契 約成立生效日。至於原處分乃於105年11月23日作成， 且由原告於同年月29日對之異議可知，在原告提出異議 前，原處分已對其送達而生效。因此，原處分送達生效 時，系爭採購案契約關係早已成立生效，當可認定無誤 。原告主張原處分送達生效時，同一份書函中雖為解約 之意思表示，但當時契約書還未簽訂，契約關係還未成 立生效，無從解約云云，容有誤會，並不可採。（三）本件系爭採購契約是因可歸責於廠商即原告而遭解除契約 ，原處分適法有據：
1.應適用的法令
(1)行為時政採法第1條、第101條第1項第12款、第102條、 第103條第1項第2款（附錄1）
(2)政採法施行細則第109條之1（附錄2） (3)民法第258條第3項（附錄3）
2.法理的說明：
(1)政府採購乃國家機關為滿足公共任務所必須之物質或人 力需要，而進行工程定作、財物買受、定製、承租及勞 務之委任或僱傭等採購交易之行政輔助行為。此等國家
機關從事私法形式交易之國庫行為，本於民主法治國原 則，國家行為應受憲法基本權利之直接拘束，縱使國家 係以國庫地位從事之政府採購，亦有別於純私人之採購 交易，僅受公平交易法等維護自由公平市場競爭秩序之 規範，在憲法第7條平等權之直接羈束下，關於採購交 易對象之擇定，即不容恣意、不合理之差別待遇，且政 府採購既以國家財務預算為其支出之本，採購品質亦關 乎國家任務之表現，政府採購之程序與採購事務之履行 ，即應講求效能與品質管理，避免國家財政資源浪費或 採購品質影響國家任務之遂行。故為建立公平、公開之 政府採購程序，並以健全之履約管理、驗收，及有效制 裁不法之罰則機制，提升採購效率與功能，確保採購品 質，立法機關特訂定政採法（同法第1條立法目的參照 ）。其中，廠商有行為時政採法第101條第1項各款所列 情形者，依該條項規定，採購機關應將其事實及理由通 知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報 ，且依同法第102條第3項規定，機關通知廠商後，廠商 未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不 予受理或申訴審議結果指明不違反政府採購法或並無不 實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公
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