臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1235號
108年4月11日辯論終結
原 告 台灣宇博數位服務股份有限公司
代 表 人 Francois P. Chadwick（董事）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
複 代理人 王明莊 律師
訴訟代理人 劉景嘉 律師
訴訟代理人 謝祥揚 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
訴訟代理人 陳政君
李元德 律師
吳子毅 律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民
國106年7月24日交訴字第1060013835號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件訴訟中，原告之代表人由Rob van der Woud e變更為Fra ncois P.Chadwick，並經新任代表人具狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所調查發現，原告以網 路招募司機，分別於附表所示日期，以如附表之車輛（下稱 系爭自用小客車），藉由UberAPP應用程式平台指揮調度車 輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由原告拆帳 分配金額予接受調度之司機，認原告有未經核准擅自經營汽 車運輸業之情事，爰被告以如附表所示民國106年4月7日第 20-20B00952號等5件違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱 原處分），各裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令 停止未經公路法申請核准之汽車運輸業。原告不服，提起訴 願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
參、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
二、原告主張：
㈠被告就本件汽車運輸業管理事件不具管轄權限，原處分自非 適法：
⒈依據現行公路法及汽車運輸業管理規則之規定，原處分所 稱之違章行為應屬未經核准經營計程車客運業之行為態樣 ，而現行公路法及汽車運輸業管理規則關於主事務所位於 直轄市，而未經核准經營計程車客運業之違章行為，僅限 直轄市政府具有裁罰之行政管轄權。被告逾越法律規定， 遽以原處分裁罰原告，自屬違法。
⒉被告處分所載之原告營運型態屬經營「計程車客運業」， 被告對於直轄市轄內經營計程車客運業之行為並無管轄權 限，是本件應由臺北市公路主管機關管轄始為合法。此外 ，被告所為之各該處分亦均有違反一行為不二罰原則之違 法，縱由具事務管轄之臺北市政府重為處分，亦無可能作 成與被告相同之裁處。
⒊依據公路法第3條、第37條第1項第3款、第78條第1項之規 定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為臺北 市政府，始為適法。又公路法第79條第5項未授權交通部 得自行變動管轄權，則交通部依法不得將該直轄市政府轄 內之業務委任於被告。況交通部102年7月22日交路字第10 250097788號函並未將直轄市轄區內之計程車客運業納入 被告辦理之事務，更可見交通部始終並無將直轄市內計程 車客運業之事務委任予被告，被告對於主事務所位於直轄 市經營計程車客運業之業者並無事務管轄權限。 ⒋本件自始無管轄爭議存在，行政院自無從依行政程序法第 14條第1項規定以106年7月24日院臺交字第1060182260號 函（下稱106年函）使被告合法取得本事件之裁處權限。 交通部公路總局組織法僅規定被告依法或其主管機關之授 權所得掌管之事項，屬一般性、抽象性之規範，惟公路法 第3條、第37條第1項及第78條第1項規定則係就9種不同類 別汽車運輸業之管轄機關為具體之劃分，是上開組織法本 無可能違反公路法「法定管轄」之規範。況該組織法未有 任何明文規定被告對於未經申請核准而於直轄市區域內經 營計程車客運業之行為有事務管轄權限。縱該函授予被告 對於未經核准於直轄市內經營計程車客運業有裁處權限（ 原告否認之），該函作成時間為106年7月24日，但原處分 所載之違反時間分別為105年10月之期間、作成時間分別 為「106年4月7日」、「106年4月11日」，被告亦無從溯 及依該函就原處分之裁處取得管轄權限，仍應由「原始」 權責機關即臺北市政府管轄（本院105年度訴字第1238號
判決意旨參照）。
⒌再者，本件管轄權瑕疵屬缺乏「事務管轄權」之瑕疵，與 缺乏土地管轄瑕疵無涉，被告雖辯稱本件僅係欠缺土地管 轄權之瑕疵，非專屬管轄或事務管轄之瑕疵（原告否認） ，惟依行政程序法第115條規定，因本件處分屬裁量處分 ，故有管轄權之機關非必然於調查事實及證據後為相同處 分。況原處分裁處顯已違反一行為不二罰之原則，有管轄 權之機關自「不得」為相同之處分，此亦有前開本院105 年度訴字第1238號等16則判決意旨足參。 ⒍小客車租賃業與計程車客運業係屬完全不同之營業類別， 其經營模式、型態及所受管制亦不相同，是被告不得就管 轄權爭議含糊答辯原告所經營者既屬計程車客運業亦屬小 客車租賃業。司機利用UberApp提供載客服務之行為，本 質上與經營計程車客運業並無差異，被告自無對該違規行 為為裁處及管理之權限，被告稱原告之營業模式同屬經營 小客車租賃業洵屬無理，被告自無作成本件處分之權限。 倘如被告所述，原告之行為既屬經營計程車客運業亦屬經 營小客車租賃業，則原處分之記載方式亦顯然已違反行政 程序法第5條、第96條第1項第2款之規定（最高行政法院 105年度判字第512號行政判決參照）。又倘若連被告等主 管機關均無從認定及區分原告所經營者屬何種營業類別， 則原告又該如何知悉其經營行為已違反公路法等相關規範 ，是縱使原告有被告所認之違章行為，原告亦無違反該行 政法義務之主觀上故意過失，則依行政罰法第7條第1項之 規定，被告不得對原告之行為予以處罰，原處分顯已違法 甚明。
㈡倘如被告所述，原告之行為既屬經營計程車客運業亦屬經營 小客車租賃業，則原處分之記載方式顯然已違反行政程序法 第5條、第96條第1項第2款之明確性原則規定： ⒈依行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定，書面行政 處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項 。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書 面行政處分更須具體明確記載行為人違規之主要事實，方 符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是 否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該 處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法 之行政處分，應予撤銷。
⒉原處分雖載列原告之違章行為係「未經申請核准利用網路 平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬…」，然依原處分 記載之內容，完全無從得知原告之經營行為已同時構成違
規經營計程車客運業及小客車租賃業。甚至被告至今都無 法由原處分之記載判定原告係從事何種營業行為，更遑論 原告得依原處分記載內容知悉其究竟係「如何」違反汽車 運輸業管理規則或公路法等相關規定。況被告自訴願程序 階段至本案訴訟均認原告利用平台指揮調度車輛之「攬載 乘客」行為違反汽車運輸業管理規則相關規範，然現卻以 其他與原處分記載無關之事實判定原告違規從事「租賃」 行為，該認定顯已使原處分喪失同一性，被告於訴訟中追 補理由顯然違法（最高行政法院105年度判字第512號判決 意旨參照）。
⒊是縱原告有被告所認之違章行為（原告否認），原告亦無 違反該行政法義務之主觀上故意過失，則依行政罰法第7 條第1項之規定，被告不得對原告之行為予以處罰，原處 分顯已違法甚明。
㈢原處分違反一行為不二罰原則：
⒈原告每次媒合行為雖或媒合不同汽車駕駛人或乘客，但該 媒合行為具反覆性、重覆性，屬經營行為，且縱使每次媒 介行為均與由不同駕駛完成運輸服務，亦不影響原告之經 營行為仍屬「法律一上行為」之結論。
⒉從而，被告於作成本件5件處分前，既已就原告相同之單 一行為對原告為裁處，基於一行為不二罰之原則，縱使原 告有被告所認之營業行為（然原告否認），被告仍不得重 覆就相同之單一行為再為裁處。原處分確已違法甚明，應 予撤銷。
⒊被告雖認原告與他人「共同違反行政法上義務」，然就原 處分所認之「他人」為何人，被告並未於原處分載明，此 亦不符明確性要件顯非適法。又原告縱有與他人「共同違 反行政法上義務」之行為（原告否認），依上揭最高行政 法院及本院判決之見解，被告所裁處之違章行為既為原告 之「經營行為」，則其行為數仍僅有一行為，不得割裂處 罰。
⒋再者，若以主管機關「處分送達時」作為切斷違規行為單 一性之時點：被告於作成本件原處分前，已作成多件前處 分，其處分日期、送達日期、目前爭訟情形，詳如「附表 2」所示。被告於「106年4月7日」同時作成原證1號至原 證3號之原處分、於「106年4月11日」同時作成原證4號、 原證5號原處分，就原告原屬相同、單一之行為分別裁處 ，已違反一行為不二罰原則。
㈣原處分違反比例原則：
⒈一行為不二罰原則除保障人民不因其單一違規行為受到國
家重覆裁處外，亦為現代民主法治國家之基本原理原則。 同樣的，無論國內外之判決或學術研究等文獻均認同，法 人所為之違章行為亦受一行為不二罰原則之保護，該保障 除為避免行政機關恣意裁處違反比例原則，亦為避免被裁 處者承受過度不利之後果。就原告與被告間類似爭議案件 而言，被告對於原告「發生於同一天」或「發生日期彼此 接近」之違章行為於「同一天」作成數件裁處，或就「原 告業已被裁罰之行為再次裁處」，實屬嚴重違反一行為不 二罰原則。
⒉此外，該等裁處從公路法修法前1次行程15萬元之罰單， 至公路法修法後改為1次行程2,500萬元之罰單，前後已對 原告裁罰近20幾億之罰鍰，不僅對於原告經營造成無法彌 補之損害，亦嚴重影響原告苦心經營之聲譽。足見被告之 裁處足已使原告「承受過度不利之後果」，原處分確已違 法甚明，應予撤銷等語。
三、被告主張：
㈠原告利用UberAPP平台攬客並收取報酬之行為，其行為本質 與計程車客運業及小客車租賃業相當，被告自得以原告違反 公路法第77條第2項規定為由加以裁罰：原告利用UberAPP平 台攬客，而駕駛則分擔載客工作，並共同藉此獲有收益，其 等行為核與公路法第2條第14款所定：「汽車或電車運輸業 ：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」相符 。而原告利用UberAPP平台攬客並收取報酬之行為，其行為 本質與計程車客運業及小客車租賃業相當，而原告並未經申 請核准即經營計程車客運業或小客車租賃業，依本院92年度 簡字第5號判決所揭示「駕駛人不論係經營計程車客運業或 係由租車人僱用駕駛人之小客車租賃業，其均須符合管理規 則相關資格限制、證照齊備及向公路主管機關申請核准之規 定」之意旨，被告自得以原告違反公路法第77條第2項規定 為由，加以裁罰（最高行政法院107年度判字第364、199號 判決參照）。
㈡原告未經申請核准經營汽車運輸業，於作成原處分時，未區 分其業別，對之加以裁罰，或於訴訟中補充陳述，認為原告 實同時違規經營計程車客運業及小客車租賃業，係因應科技 發展而積極為法規適用之作為：
⒈按乘客係經由UberAPP傳送需求予原告，再由原告經UberA PP向乘客告知係由何台車及駕駛前往搭載乘客，故運送契 約之法律關係實係存在於乘客與原告間，司機則係負擔載 客之工作，其法律關係之結構實與代僱駕駛之小客車租賃 業相類，處分書之「違反事實」欄皆有記載「未經申請核
准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，與 前述法律關係相符，就本件而言，原告之行為實亦構成代 僱駕駛之小客車租賃業。因原告為新型態經營行為，其行 為本質為小客車出租載客營業，依實際進行模式，有可能 係司機巡迴待原告媒介以載客，亦有可能係司機待在一地 ，待原告媒介後，予以載客，此時，原告之經營行為即混 雜計程車客運業及代僱駕駛之小客車租賃業。原告以其Ub erAPP之科技手段，同時混合不同業別而為經營，此種科 技先於法規明文規定之型態，於解釋適用法律時，自應視 立法規範之客觀意旨而為解釋，俾利管制目的之達成。 ⒉公路法及汽車運輸業管理規則課予計程車客運業及小客車 租賃業不同規範，實係自數量管制（請參公路法第39之1 條第1項規定、汽車運輸業管理規則第91之2條）、資格管 制（請參公路法第38條規定、汽車運輸業審核細則第4條 、汽車運輸業管理規則第91條、第100條規定）、地域管 制及費用管制（請參汽車運輸業管理規則第91條第2項、 第102條規定）之角度，為避免運輸市場因過度飽和而崩 潰，進而設立相關規定。原告利用UberApp，突破前述法 規管制，實際上係同時侵害計程車客運業及小客車租賃業 之市場，並藉由科技技術違法豁免對於計程車客運業及小 客車租賃業之法規管制，進而有法規套利之情形。亦即藉 由法規未針對原告此類經營行為特別管制及嗣後立法管制 的時間差，經由降低成本之方式，形成對其他競爭者之優 勢，並獲取利益，破壞原有市場。
㈢被告對於原告未經申請核准經營汽車運輸業之行為確具有裁 罰之事務管轄權，是原處分應屬合法。縱認本件有土地管轄 之瑕疵（被告否認），然依行政程序法第115條規定，原處 分仍無須撤銷：
⒈直轄市政府依公路法第37條第1項第3款及第78條第1項規 定對於未經核准於直轄市經營計程車客運業者應亦具有裁 罰權限，故就民眾向直轄市政府檢舉之案件本應自行調查 裁處，惟直轄市政府認未經核准經營而以自用車營業者（ 即所謂白牌車），非屬計程車客運業，故其無管轄權限， 爰此產生管轄權之爭議。因交通部及其所屬被告為中央之 行政機關，直轄市政府為地方之行政機關，依法務部94年 9月30日法律字第0940036900號函說明二之意旨，共同上 級機關即行政院經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動 營運之特殊性，且為避免未來裁罰、救濟之複雜化等因素 ，爰依行政程序法第14條第1項之規定，以行政院106年函 決定由被告作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之
裁罰機關」。
⒉被告依組織法第2條第4款及第6款之規定，對於公路監理 及運輸業務具有事務管轄權，根據此組織法上之依據，被 告對於未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業 行為之裁罰，原即具事務管轄權，行政院106年函決定由 被告管轄即屬有據。行政院既已於行政權範疇內決定由被 告管轄前開裁罰事務，則依最高行政法103年度判字694號 判決意旨，自應予以尊重。
⒊公路法第37條第1項第3款規定僅係土地管轄，非專屬管轄 之規定，是行政院106年函所為決定核無違反專屬管轄之 虞：自公路法第37條第1項第3款及汽車運輸業管理規則第 139條之1條第1項規定內容以觀，對於未經申請核准經營 計程車客運業者，交通部及直轄市政府實均有對於未經申 請核准經營計程車客運業者進行裁罰之事務管轄權。該等 規定實僅係依直轄市之區域內、外再區分土地管轄，核與 事務管轄無涉。就本件涉及以小客車出租載客而為營業此 一經營汽車運輸業之行為本身，與不動產無關。而依汽車 運輸業管理規則第91條第1項第3款規定計程車客運業雖有 營業區域之限制，然其營業區域依附表7（被證10）並未 限於主事務所所在地，亦包含鄰近區域，故亦非與地域相 關聯之權利，則依最高行政法院106年度判字第704號判決 意旨，原處分即無違反土地專屬管轄之情事。再者，公路 法第37條第1項第3款亦未明文規定對於未申請核准經營計 程車客運業者之裁罰於直轄市區域內由直轄市政府專屬管 轄，則依最高行政法院107年度判字第35號判決意旨，公 路法第37條第1項第3款規定確非專屬管轄，是行政院106 年函所為決定核無違反專屬管轄之虞。
⒋退步言，縱被告對於原告未經申請核准於直轄市經營計程 車客運業之行為所為裁罰有土地管轄之瑕疵（被告否認） 然因撤銷原處分後直轄市政府仍因原告確有未經申請核准 於直轄市經營計程車客運業之事實而應為相同處分，則依 行政程序法第115條規定，原處分實無須撤銷。 ㈣被告對於原告未經申請核准而經營小客車租賃業之行為亦具 有裁罰之事務管轄權：原告之行為本質與代僱駕駛之小客車 租賃業相當，就原告未經核准經營小客車租賃業部分，依最 高行政法院107年度判字第364號判決所引交通部102年7月22 日交路字第10250097788號函意旨，交通部業已依汽車運輸 業管理規則第139條之1規定，將公路法第37條第1項第1款所 定事項委任予被告，被告對於未經核准經營小客車租賃業者 ，確實具有裁罰之事務管轄權。
㈤對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁 罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權應由「自用車」之主管 機關即公路監理機關取得：
⒈由「自用車」之主管機關取得管轄權：依公路法第77條第 2項、道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、 第54條第1項及第76條第1項等規定，自用車係由公路監理 機關為車駕籍之主管機關，殆屬無疑。因此過去有關「自 用車違規營業」之裁處，一直係由公路監理機關為之，自 有其作用法之依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性 、必要性與合目的性。自行政程序法施行前，即由自用車 之主管機關（公路監理機關），管轄未經許可而經營汽車 運輸業之違規裁處。交通部亦曾於91年6月17日邀集被告 、臺北市政府交通局、高雄市政府建設局、臺北市監理處 及高雄市監理處等轄管監理業務之機關，為因應公路法第 77條第2項之修正，就有關未經許可而經營汽車運輸業之 違規裁量基準研修「自用車違規營業處罰裁量基準」，且 嗣後交通部於91年8月22日以交路字第091008184號函頒該 基準（106年1月6日名稱修正為「未經核准經營汽車運輸 業及計程車客運服務業裁罰基準」）。該會議並研商「監 警聯合稽查小組勤務規範」，由交通勤務警察及監理機關 稽查兼取締違規營業之各型車輛。
⒉由「汽車運輸業」之主管機關取得管轄權：然依公路法第 37條第1項第3款之立法，採「主事務所」定其土地管轄， 除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要係 著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之 車籍駕籍資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申登 係著眼於「車駕籍資訊」之取得，而「主事務所」僅具象 徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對「未申 登者」之管轄權，並不合於汽車運輸業之產業特性。 ⒊綜上可知，除作用法之依據外，過去有關「自用車違規營 業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之。依法務 部94年9月27日法律決字第0940034647號函說明二揭示之 管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為 不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民 得以預見並維持程序的安定性。而過去（含行政程序法施 行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之 裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待及法確 信。
㈥本件應無一行為不二罰原則之適用：
⒈本件所涉事實與本院103年度訴字第1614號判決（經最高
行政法院104年度裁字第740號裁定駁回原告上訴確定）所 涉事實相似，係由不同之司機駕駛自用車或租賃小客車， 並接受不同之第三人委託載客，且有不同之出發點及目的 地，則依前開判決意旨，自非屬一事或一行為，且各該行 為，又分別違反公路法第77條第2項之管制目的，顯非行 政法上之「一行為」，故無違反一行為不二罰原則可言。 ⒉駕駛人係先有違反公路法第77條第2項規定之犯意，並經 由原告所創設之平台媒介，載運需用車輛之消費者。是以 ，駕駛人在此一共同違法的歷程中，實非如受僱人一般僅 擔任受指揮監督的角色。是此情形，駕駛人個人實具有違 反公路法第77條第2項之犯意，則原告與駕駛人個人合作 時，自亦有違反公路法第77條第2項之犯意，至為明顯。 原告以合作駕駛之方式，與駕駛人共同經營汽車運輸業。 而所謂合作駕駛，實係由原告與駕駛人個別建立合作關係 ，此觀被證1至4網頁即明，駕駛人具有相當獨立自主空間 。駕駛人個人倘擬經營計程車客運業時，即應依汽車運輸 業管理規則第92條規定申請核准始得經營，故原告就其與 每一駕駛人所成立之合作關係，自亦應個別申請核准經營 計程車客運業。原告與駕駛人成立合作關係時，並未申請 核准經營計程車客運業，故原告每與個別駕駛人成立合作 關係時，皆屬一次違反公路法第77條第2項所定「未經申 請核准經營汽車運輸業」之決意。而每次決意皆屬一次行 為，數次與駕駛人成立合作關係即屬數行為，既為數行為 ，即無一行為不二罰原則之適用。
⒊當駕駛人不同時，被告本得對個別駕駛人分別處罰，此時 對於與該等個別駕駛人有違反公路法第77條第2項規定之 意思聯絡的原告，被告自亦得針對原告每次與駕駛人建立 合作關係時所呈現違反公路法第77條第2項之決意加以處 罰，如此方得充分評價原告與個別駕駛人間之共同違反公 路法第77條第2項之行為。
⒋再者，原告所利用之UberAPP，其使用方式為消費者先經 由UberAPP傳遞需求予原告，再由原告傳遞消費者需求予 駕駛人，是原告每次傳遞消費者需求予駕駛人時，均係一 次違反公路法第77條第2項之決意，並經由傳遞需求顯露 其法敵對意識，侵害公路法第77條第2項之管制目的。是 原告每次傳遞消費者需求予駕駛人時，均係一次決意，皆 應認為屬一行為。
⒌本件若以「裁罰處分送達」作為切割行為數之時點，顯未 慮及依汽車運輸業管理規則第138條規定，對於未經申請 核准而經營汽車運輸業者，應先予舉發，而依汽車運輸業
管理規則第138條之1規定所附舉發違反汽車運輸業管理事 件通知單格式所載「應到案期限」為15日，是於前開「應 到案期限」15日內，原告可能又產生其他違法行為，即會 造成因以「裁罰處分送達」作為切割行為數之時點而對實 際上未受評價之前開「應到案期限」15日內的違法行為不 得再為裁罰之結果，與一行為不二罰原則係為避免重複評 價之意旨相悖，此亦有學者洪家殷、周佳宥之見解可參。 ⒍立法者105年12月16日修訂公路法第77條規定之背景實係 因最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決 議所致，而本件與最高行政法院105年10月份第1次庭長法 官聯席會議決議所涉事實之決定性差異，在於前開決議所 涉法律問題係針對單一公司刊播廣告之行為而為論述，然 本件原告係分別與個別駕駛人形成意思聯絡而違反公路法 第77條第2項規定，故應分別基於個別意思聯絡之情形而 處罰原告，如此方得充分評價原告之行為。可知原告對於 個別駕駛人顯然具有個別不同犯意，既有個別不同犯意， 原告之行為即非屬法律上一行為，核無最高行政法院105 年10月份第1次庭長法官聯席會議決議之適用餘地。倘依 最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議認 定原告之行為屬法律上一行為，則顯與立法者修改公路法 第77條規定之意旨相悖，且有助長原告破壞大眾運輸市場 秩序之虞云云。
肆、本院的判斷：
一、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲 就兩造主張之意旨及爭點，依下列各點敘明判決之理由。二、原告行為該當於公路法第77條第2項之處罰要件： ㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十 四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而 受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路 汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路 ，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運 業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客 車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營 業者。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營 汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬 元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之 車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或 吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定： 「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、
業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及 電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷 車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則， 由交通部定之。」依此授權訂定的汽車運輸業管理規則第13 8條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路 法第77條第2項之規定舉發。」此一規定乃執行公路法第77 條第2項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨相符且未 逾越母法授權範圍，自得適用。
㈡查本件系爭自用小客車並未申請核准經營計程車客運業，卻 於前揭時間、地點，透過原告的UberApp平台，搭載乘客並 收取費用等情，有UberApp平台乘車資料截圖（含行車路線 、時間、費用等）及車輛照片（本院卷1第203至212頁）可 稽，被告認定此等事實已該當於公路法第77條第2項規定的 客觀處罰要件，核屬有據。
㈢又依卷附原告招募司機加入UberAPP平台的官方資訊網顯示 （本院卷1第189至202頁），係以自用汽車或租賃汽車註冊 加入UberAPP平台的駕駛人，目的即在提供載客服務，賺取 費用，即駕駛人是以營利為目的，依自己意願透過平台攬客 謀取報酬，有反覆實施的意圖與準備，其提供的載客服務應 有反覆及繼續的特徵。而原告的營運模式是招募司機加入Ub erAPP平台，當乘客有用車需求時以UberAPP平台叫車，經該 平台指揮調度車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘 客以信用卡付費，再由原告拆帳分配金額給調度的自用車輛 ，乘客可從該平台上截取行車路線、車牌號碼及收據等資訊 。由此可知，司機加入UberAPP平台後，即由該平台提供的 乘客資訊，不定時、不定點為不特定第三人提供運送服務， 經原告結算分配金額給司機，顯見原告與其招募的司機是共 同合作，藉由UberAPP平台載運乘客並收取報酬，原告與駕 駛人有共同營業之意思，已該當公路法第77條第2項之主觀 處罰要件。
㈣原告雖稱並無利用該平台調度、派遣車輛並收取費用，並非 經營汽車運輸業云云。然查，依前開卷附原告網頁內容，原 告在臺架設公司網頁，廣告招攬司機及乘客加入UberAPP平 台，由司機實際提供載客服務，乘客則以信用卡繳付車資， 原告與司機基於共同從事計程車客運活動的意思聯絡，而為 不同的行為分工，事證明確。其他原告與第三人所生業務分 工、資金流動及利益分配等問題，尚無礙於原告所為已符合 公路法第77條第2項所定之處罰要件。
三、被告欠缺作成原處分之權限：
㈠原告與系爭自用小客車駕駛人係共同違規經營計程車客運業
的型態：
⒈公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸， 分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車 應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定 區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業： 以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」比 對前開規定計程車客運業與小客車租賃業之定義可知，計程 車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載 客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人 自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求 之消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及 司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業 的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量 。由此觀之，依公路法第79條第5項規定「汽車及電車運輸 業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路 線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制 、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽 車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」所 授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款前段規 定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定： ……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由 出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」固然允 許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客 服務，然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主 軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時， 始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程 車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同 。
⒉原處分違反事實欄均記載：「未經申請核准利用網路平台經 營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等語（本院卷1第137至1 41頁），已指明本件違章係駕駛人駕駛汽車攬載乘客，而非 出租車輛供人使用，又原告以合作司機駕駛小客車載客，提 供客運服務，且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計 程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡 計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客 服務，尚無本質上的差異，原處分所指未經申請核准經營汽 車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。 ⒊原告招攬司機加入UberAPP平台的廣告資料顯示（本院卷1第 189至202頁），加入UberAPP平台合作駕駛的必備條件為： 年滿21歲、沒有犯罪或重大肇事紀錄、持有符合Uber條件的
車輛，亦即車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元200 6年以後、必須為4門車以上、不可為9人座以上等，駕駛人 應準備文件則有身分證、駕照、強制險證明、行照、良民證 等。由此可知，原告並非單純出租車輛供他人自駕使用，而 是著重人車合一的載客服務，此觀卷附UberAPP平台顯示乘 客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊等情甚明 。且原告要求駕駛人提供相關準備文件，對招募的司機與車 輛進行審核，並協助處理相關問題而為營業上管理，顯示駕 駛人因素的重要性。另車資收取標準也是按行車里程長短計 價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯然不同， 而與計程車客運業較為相當。此觀原處分所載乘車金額至多 僅為1百餘元，與一般所理解汽車租賃的租車費用有所差距 ，至為明確。無論就原告招募司機所設的條件，或乘客使用 UberAPP平台所選擇的服務內容，原告提供的載客服務必然 由司機自備特定車輛駕駛，難認有何只出租車輛，而毋庸提 供駕駛服務的業務內容，被告主張原告係兼營計程車客運業 及小客車租賃業云云，核不足採。
㈡公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交 通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府 。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，
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