臺北高等行政法院判決
107年度訴字第551號
108年3月28日辯論終結
原 告 黃漢主
杜金模
黃壬駿
共 同
訴訟代理人 張秉正 律師
林國泰 律師
複代理人 李佳怡 律師
被 告 原住民族委員會
代 表 人 夷將．拔路兒（主委）
訴訟代理人 林開福 律師
莊婷聿 律師
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國107
年3月9日院臺訴字第1070165415號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告等（其中黃壬駿原名黃錦洲）於民國93年間分別向財 政部國有財產局（102年1月1日改制為財政部國有財產署 ，以下簡稱國產署）臺灣北區辦事處（102年1月1日改制 為北區分署）花蓮分處（102年1月1日改制為花蓮辦事處 ，以下簡稱花蓮辦事處）承租花蓮縣卓溪鄉新生段119、 125、150-1、150-2、157、160、162地號等7筆國有土地 （以下合稱系爭土地），租期自93年至103年間。嗣被告 於94年11月3日申請無償撥用包含系爭土地在內之花蓮縣 卓溪鄉新生段1地號等228筆國有土地，經行政院以94年11 月15日院授財產接字第0940034564號函准予撥用，並辦竣 土地管理機關變更登記，將管理者變更登記為被告，花蓮 辦事處遂於94年12月16日以台財產北花三字第0940015719 號函原告等，終止雙方租賃關係，然原告等仍繼續占用系
爭土地，行政院爰於99年間跨部會組成花蓮縣卓溪鄉新生 段國有土地保安專案小組並召開多次會議決議，就其占用 之土地全數收回，並砍除所種植之茶樹及拆除工寮、灌溉 設施。原告等於100年4月7日請求被告作成給付補償金之 行政處分，旋以被告逾2個月未作成處分，依訴願法第2條 規定提起訴願，經行政院於100年11月3日以院臺訴字第10 00106332號訴願決定訴願不受理。其間，被告分別以100 年10月24日原民地字第1001053849號、第10010538491號 函復原告等請求系爭土地之補償，礙難同意。原告等不服 ，訴經本院101年度訴字第11號判決撤銷訴願決定及原處 分，並命被告對原告等坐落系爭土地上之地上物應作成准 予補償之處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院10 2年度判字第291號判決駁回上訴確定，被告復以原確定判 決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，提起再審 之訴，亦經最高行政法院102年10月11日102年度判字第63 4號判決再審之訴駁回。
（二）嗣被告依本院101年度訴字第11號判決撤銷意旨，通知原 告等出席105年6月24日系爭土地地上物查估補償案會議並 決議：㈠本案依據行政法院所判決結果為補償非賠償，請 律師向當事人釐清二者之差異，並重新檢視請求範圍。㈡ 本案當事人同意以花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補 償救濟自治條例（以下簡稱拆遷補償自治條例）作為查估 補償之依據，請當事人依該條例所規定之補償內容，檢視 有無未列入該會查估補償範圍內者，並於1個月內（105年 7月25日前）提供具體新事證及法令依據，以書面函送該 會。原告等於105年7月15日提出陳述意見書，經被告分別 以105年12月22日原民土字第1050076779號函請國產署及 106年6月23日原民土字第1060007816號函請花蓮縣卓溪鄉 公所（以下簡稱卓溪鄉公所）查復相關事項後，於106年8 月1日以原民土字第1060047833號函（以下簡稱106年8月1 日函）原告等略以「本案得補償之地上物為花蓮辦事處94 年12月16日終止租約時之地上農作物，原告等陳述意見書 表示係94年7月間購買茶苗，請於文到次日起15日內回復 茶苗種植之日期，並檢附佐證資料，俾利該會計算補償金 額，倘逾期未回復，將逕行辦理估算」等語。惟原告等逾 期仍未見復，被告乃分別以106年9月25日原民土字第1060 059189號、第10600591891號及第10600591892號函（以下 合稱原處分）原告等，以依本案地上物查估補償報告，查 估結果應補償原告等系爭土地地上物金額分別為新臺幣（ 下同）1,516,277元、850,479元及177,422元，該會將另
案辦理補償金額撥付事宜。原告等不服原處分，提起訴願 ，經行政院107年3月9日院臺訴字第1070165415號訴願決 定駁回，原告等仍不服，循序提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張略以：
（一）依國有不動產撥用要點第8點規定，有關本件撥用土地所 生之糾紛以及申請撥用土地致改良物必須拆遷補償時，即 應由被告協議處理。又參酌財政部國有財產局89年11月22 日臺財產局接字第8900031676號函：「依國有不動產撥用 要點第六點規定，撥用土地上改良物必須拆遷補償時，除 法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理。其協議時 自得參考各縣市政府訂定之拆遷補償標準。」以及內政部 地政司所訂定之農作改良物徵收補償費查估基準第1點： 「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第三十一條 第三項規定訂定之。」、第11點：「直轄市或縣（市）政 府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告 之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良 物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員 會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將 各項農作改良物查估計算方法明列。」亦允許各縣市政府 依據該基準自行訂定依據。從而，被告自應依財政部國有 財產局89年11月22日臺財產局接字第8900031676號函文及 花蓮縣拆遷補償自治條例暨附表（即附表六、辦理徵收土 地農作改良物補償及遷移搬運費查估基準）等規定，作為 本件補償費之法令依據，並以前揭自治條例附表所載之金 額作為計算基礎，與原告等人進行協議補償等事宜。倘花 蓮縣拆遷補償自治條例有未明訂補償單價之項目（如灌溉 水管設施），則應參酌其他縣市之自治條例之相關規定為 補償基準。再查，國有財產法並未就補償項目、標準等節 為詳細規定，同條第2項後段雖授權財政部訂定相關標準 ，然而迄今均未訂定之，是關於國有土地撥用之拆遷補償 事宜，基於上開說明，自應類推適用土地法及土地徵收條 例相關規定，並參考花蓮縣政府所訂定之花蓮縣拆遷補償 自治條例暨其附表而為本件拆遷補償之基準。綜上，本件 係以國有不動產撥用要點第6點、國有財產法第44條第2項 及土地徵收條例第6條準用同法第5條作為補償依據，然而 國有財產法就補償相關事務並無明文規定，而須類推適用 土地徵收條例及其相關法令，則就補償相關事務之所有細 項即應一併類推適用土地徵收條例，並參考花蓮縣政府所 訂自治條例暨其附表等規定。
（二）原告主張與花蓮辦事處簽訂之「國有耕地族租租賃契約書
」（下稱系爭租賃契約）全部「終止」係在原告曾對被告 訴請確認耕地租賃權關係存在訴訟（臺灣花蓮地方法院10 0年度簡上字第40號）於100年10月11日敗訴確定時為契約 終止之日期。
（三）被告所為106年9月25日「花蓮縣卓溪鄉新生段119、125、 150-1、150-2、157、160、162地號等7筆土地地上物查估 補償報告」（下稱106年查估補償報告）實有法律上、事 實上之謬誤：
１、被告以105年6月15日原民土字第1050034982號函通知原告 等召開拆遷補償項目及計價標準說明會，該函所附具之「 地上物查估補償報告」（下稱105年查估補償報告）中， 「貳、補償項目」之「二、標的」中，記載因原告等之其 他建築物（工寮）及農業生產固定設備（灌溉設施）係委 由行政院農業委員會水土保持局（下稱水保局）辦理拆除 及清運工作，故依水保局「花蓮縣卓溪鄉新生段工寮及灌 溉設施清查清冊」所列有案者為補償標的，並經核對判釋 單位行政院農業委員會農業試驗所及國立臺灣大學所判釋 航照圖案地上有建物者與該清冊所列相同；而原告等之農 林作物之部分，判釋單位行政院農業委員會農業試驗所判 釋航空照案地上有茶樹，且國立臺灣大學判釋作農地使用 者為補償標的。就農林作物之部分，參酌花蓮縣拆遷補償 自治條例相關規定，認定原告等人之茶樹規格為3年以上 未滿5年，故補償單價為每株206元，原告三人共計應獲補 償14,558,350元；就農業生產固定設備－灌溉設施（水管 ）部分，參酌其他原住民鄉（鎮、市、區）所在之其餘11 個直轄市、縣（市），並以宜蘭縣、新北市、新竹縣、苗 栗縣及南投縣所訂立之相關法令以計算平均補償單價，並 依前揭條例第30條計算原告三人等應獲補償195,127元； 又其他建築物部分則依前揭條例計算原告黃壬駿應獲補償 180,999元。從而，本件被告參酌花蓮縣拆遷補償自治條 例之相關規定，並以上開第三方公正單位之判釋為補償之 範圍，核定應分別補償原告黃漢主、杜金模、黃壬駿3人 879萬1,666元、511萬2,702元、103萬108元。可知105年 查估補償報告既委請相關專業技術機構查估，並係經行政 院農業委員會農業試驗所及國立臺灣大學等第三方公正單 位判釋，原告等彼時雖於105年7月15日之陳述意見書中表 示補償項目有所缺漏而不予同意，惟105年查估補償報告 所計算之補償金額仍有一定之專業性及公信力，被告倘欲 作成行政處分，自應以105年查估補償報告作為其裁量之 基礎。
２、然被告其後卻默不作為，經監察院105年11月7日發函認定 被告行為不當，被告始於106年間重啟補償費發放事宜， 並於106年9月25日以原處分通知原告等，其另行核算分別 補償原告黃漢主、杜金模、黃壬駿3人151萬6,277元、17 萬7,422元、85萬479元，並附具106年查估補償報告為核 算基礎，惟細究該106年查估補償報告，不僅更動法令依 據而未將農業生產固定設備－灌溉設施（水管）及其他建 築物列為補償範圍，復認定原告等於終止契約時茶樹規格 未滿1年，故以每株36元之單價計算補償金額，實質上大 幅更改補償之標的及基礎。被告雖稱其於106年8月1日曾 發函詳述有關本案應補償之範圍，並限期請原告等回復查 苗種植之日期云云，惟本件既已有前開105年查估補償報 告，且經公正第三方單位判釋及確認並通知當事人到場陳 述意見，自應以此作為行政處分之基礎。且查106年查估 補償報告並無任何第三方公正單位進行查估之鑑定或判釋 等，又恣意推翻先前105年查估補償報告之結論，謂原告 等當年並無向國有財產局及卓溪鄉公所申請興建農業相關 設施，故上開設施非經出租機關許可所興建，無受補償之 必要云云，而認定本件僅有「農作物」方屬補償之範圍， 且針對原告等所種植之「農作物」規格為何，亦未進行詳 細之調查，而逕自認定本件茶樹規格未滿1年，誠非妥當 ，更未如105年間之查估補償程序，依行政程序法第39條 之規定通知相關之人即原告等到場陳述意見。被告竟直接 忽略先前所為之105年查估補償報告，大幅更改補償依據 而作出本件補償金處分，對人民之權益之侵害實屬重大， 誠有突襲之嫌，顯然違反誠信原則，應屬行政權權力行使 之濫用，而有裁量濫用之違法。
３、承上，於被告大幅更動補償依據之情形下，復查無本件有 行政程序法第103條「得不給予陳述意見之機會」各款情 形之適用，被告雖抗辯原告業已於105年6月24日出席系爭 土地地上物查估補償會議，更於同年7月15日針對「105年 查估補償報告」提出之陳述意見書，認定原告等已就同一 事件之重要事項業已陳述意見而無庸再給予陳述意見之機 會云云，惟該主張並非可採。且原告等105年7月15日陳述 意見書之標的，始終係針對105年查估補償報告之內容， 被告卻遲至106年8月1日始回函，且於上開函文內容中復 大幅改動補償之標的及基礎，故原告等陳述意見之標的， 與被告於106年9月25日所作成之原處分之裁量基礎即106 年查估補償報告，並非一致，換言之，自不得將原告等曾 於105年7月15日針對105年查估補償報告所提出之陳述意
見書，即認定原告等已就本件陳述意見，而認被告已踐行 給予當事人陳述意見機會之正當程序。再者，即令其認原 告等逾期未函覆被告106年8月1日函，惟被告於發函後， 對於茶樹規格之認定，仍有詳細、周延調查之必要，宜依 行政程序法第39條以書面通知原告等陳述意見，自不應寥 以曾請原告等回復茶苗種植日期云云即屬調查完備，而於 原處分及106年查估補償報告內逕認定茶樹規格為「未滿1 年」，實影響原告等之補償權益甚鉅。
（四）被告於系爭土地核准撥用前之94年11月9日曾召開「行政 院原住民族委員會續辦『撥用花蓮縣卓溪鄉新生段1地號 等228筆國有土地，作為原住民傳統領域土地事宜』」召 集相關單位開會討論，並做成決議，其結論為：「……（ 二）出租土地及占用地地上物，請財政部國有財產局（含 花蓮分處），在尚未撥用前會同花蓮縣政府原住民行政局 、卓溪鄉公所，辦理地上物之查估，並拍照存證；出租之 土地如係合法，俟契約終止後即補償地上物……」而被告 在尚未對系爭土地完成撥用前，除了未依上揭94年11月9 日會議決議內容辦理地上物查估事宜外，其於取得系爭土 地管理權後，依行為時國有不動產撥用要點第6點規定， 其應確實調查地上物改良物之狀況，並負責協議處理拆遷 補償事宜。而被告考量承租及遭占用土地面積龐大，地方 政府人力不足執行不易，乃於95年間委託花蓮縣政府督促 卓溪鄉公所委外辦理系爭土地之地上物查估補償事宜，惟 卓溪鄉公所因故並未完成發包作業，補償撥款事宜等毫無 進展。孰料行政院竟於99年間跨部會組成「花蓮縣卓溪鄉 新生段國有土地保安專案小組」，於99年4月12日至18日 間，在被告尚未完成系爭土地地上物補償查估工作和完成 補償費發放前，以及並未透過司法程序訴請原告返還系爭 土地之正當法律程序時，即以「行政凌駕司法」之強制力 ，率予帶隊強行將系爭土地上尚待查估補償之地上物予以 砍（拆）除殆盡，完全視原告等人補償費核發之權益於不 顧，因此對於本案發生查估補償計算之困難，其不利益不 應由原合法承租人即原告等承擔。
（五）查原告等人於合法承租系爭土地後，即與訴外人陳國仕等 人合夥共同經營茶樹種植事業，而委由陳國仕於94年間負 責種植茶葉工作，此有原告黃漢主於「臺灣花蓮地方法院 99年度訴字第259號詐欺得利等」案件之99年2月3日警詢 筆錄供稱：「陳國仕、詹帛霖是合夥關係，一起種植茶樹 」、「我於93年起間向國有財產局承租土地，…，與邱登 極、陳國仕、黃錦洲、杜金模…含我共14人合夥經營茶園
」、「我們合資種植茶葉迄今共計約6至7千萬元」、「我 於94年後開始種植茶葉」等語。另訴外人陳國仕於上該刑 事案卷99年2月3日警訊筆錄亦為相同之供述：「當初黃漢 主承租時有向我們說承租地是農牧用地」、「因我不是承 租人，所以不清楚實際耕作面積，我們種植茶葉，與黃漢 主、黃錦洲、杜金模…等含我共14人合夥經營茶園」、「 我們合資種植茶葉迄今共計新台幣6至7千萬元」、「我知 道土地有合法承租，但申請的時間和土地我就不清楚」、 「我們合夥種植茶葉於94年後開始使用土地的」、「於94 年種植茶葉時是以曳引機及人工方式整地耕作」等語。對 於茶樹更詳細之種植時間，訴外人陳國仕嗣於上開刑事案 件99年4月16日偵查時更補充結證稱：「是黃漢主和詹帛 霖跟我們說在第一及第二大隊都是他們承租的土地，並且 問我說適合種植的作物，我說那邊太潮濕，種植茶葉還不 錯」、「我全部的茶樹都是在94年6月份開始種下去的， 剛開始種的時候有四、五十公分高」等語。而原告等人在 之前對於被告於105年間完成之查估補償報告內容，亦表 示系爭土地上之茶樹係在94年7月間種植，當時樹苗約6至 8個月，亦與訴外人陳國仕證述之內容大致相符。又本件 茶樹規格，原告確實係於94年7月間向南投茶商購買6至8 月之茶苗。又參諸原告於104年6月12日向被告請求補償之 律師函附件1所示之現場照片，原告杜金模於新生段160地 號土地上，確有種植茶樹，並非如被告報告中所載依航照 圖判釋並無地上農作物云云，被告該項主張應有誤會。（六）綜上所述，被告所為之原處分未踐行給予當事人陳述意見 機會之正當程序，對人民之權益之侵害實屬重大，顯有違 反誠信原則，且有裁量濫用之違法，是該行政處分核有不 當及違法之處，被告應以105年查估補償報告為裁量基礎 並補償原告等之損失，並聲明：１、訴願決定及原處分關 於第二項至第四項部分均撤銷。２、被告對原告黃漢主就 坐落花蓮縣卓溪鄉新生段119及125地號土地之地上物應再 作成給付7,275,389元補償費之處分。３、被告對原告杜 金模就坐落花蓮縣卓溪鄉新生段157、160及162地號土地 之地上物應再作成給付852,686元補償費之處分。４、被 告對原告黃壬駿就坐落花蓮縣卓溪鄉新生段150之1及150 之2地號土地之地上物應再作成給付4,262,223元補償費之 處分。５、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）按國有財產法第44條第3項規定：「公用財產類之不動產 解除租約時，除出租機關許可之增建或改良部分，得由承
租人請求補償其現值外，應無償收回；其有毀損情事者， 應責令承租人回復原狀。」系爭租賃契約第5條特約事項 約定：「承租土地，承租人確係自任耕作，種植農作物使 用，無擅自變更使用情事，如有虛偽不實，願負法律責任 ，並承認租約無效，交還土地，絕無異議。」其他約定事 項第（六）項亦約定：「租賃耕地，承租人應作種植農作 物之用，如須興建相關之農業設施，應先徵得放租機關同 意。」因此受補償之標的範圍應以經機關許可者為限。查 105年度查估補償報告僅係以99年4、5月間清除系爭土地 地上物當時之地上物為標的所為之估算初稿，該查估補償 報告固有將農業生產固定設備（灌溉設施─水管）及其他 建築物（鐵皮屋）予以查估。惟該灌溉設施─水管或鐵皮 屋，無一係受主管機關核准而興設，此由花蓮辦事處106 年6月6日回覆函文表示查無許可原告等人增建或改良地上 物之相關資料、卓溪鄉公所106年6月27日回函表示原告等 人並無申請容許使用或興建相關之農業設施等相關資料即 足為證。本案土地上可得補償之標的僅有「耕地租約終止 時之地上農作物」，而不能包括其他未經放租機關同意、 許可之增建或改良部分。故上開農業生產固定設備（灌溉 設施─水管）及其他建築物（鐵皮屋）均係原告等人擅自 裝設者，則自不得作為受補償之標的，故106年查估補償 報告將之剔除，自屬適法妥當。
（二）次查，原告等人與花蓮辦事處間乃係於93年10月6日至94 年4月13日間方簽署系爭租賃契約，是應可認原告等人應 係於93年10月6日以後，方可能進入系爭土地上耕作；復 參以系爭土地91年、94年及99年之航照圖，可明顯發現系 爭土地在94年間均仍處於「開墾作畦中」之狀態，並無茶 樹種植於其上；則縱以原告等人於105年7月15日就該105 年查估補償報告之陳述意見書所稱，其等係於94年7月間 購買茶苗，購買當時茶苗已達6至8個月等情，則在94年12 月16日租賃終止時，系爭土地上由原告等人所種植之茶樹 規格應未滿1年，被告遂參酌花蓮縣拆遷補償自治條例之 附表六〈辦理徵收土地農作改良物補償及遷移搬運費查估 基準〉之規定，應受補償之價格應以未滿1年之補償單價 即每株36元計算，故106年查估補償報告以此作為計算標 準，並無違誤。原告雖辯稱被告應以105年查估補償報告 作為裁量之基礎，故原處分應予以撤銷云云。惟106年查 估補償報告並未變更原告等人於系爭土地上所種植之農作 物之種類及每公畝之栽培限量，106年查估補償報告僅就 「地上農作物（茶樹）之補償單價」與105年查估補償報
告有差異。差異之原因在於參酌花蓮縣拆遷補償自治條例 之規定，農作物補償之單價將因農作物種植時間長短而有 所不同。為釐清原告等三人種植茶樹在系爭土地上之日期 ，被告於106年8月1日函詢原告等三人：「台端等3人陳述 意見書表示係於94年7月間購買茶苗，故請臺端等人於文 到次日起15日內回復茶苗種植之日期，並檢附佐證資料（ 如無，請附切結書），俾利本會計算補償金額，倘逾期未 回復，本會將逕行辦理估算。」然原告黃漢主等三人卻未 提供茶苗種植日期，被告乃依法認定截至系爭土地終止租 約時（即94年11月15日），系爭土地上農作物即茶樹之規 格為未滿1年，單價為36元，是106年查估補償報告並無可 議之處。
（三）再由行政程序法第102條之規定可知，倘若行政機關就同 一事件之重要事項業已依行政程序法第39條規定基於調查 證據之必要通知相對人陳述意見，即無庸再於行政處分前 再給予陳述意見之機會。而本件被告於原處分作成前，業 已於105年6月24日召開系爭土地地上物查估補償案會議通 知原告等人到場說明，且原告等人更於105年7月15日提出 陳述意見書，而被告亦已以106年8月1日函回覆其陳述意 見書，併請原告等人回覆茶苗種植日期等，應屬已踐行給 予當事人陳述意見之正當程序，原告等人之指述實與事實 不符而無足採。
（四）國有財產法第44條第3項既已有「除出租機關許可之增建 或改良部分，得由承租人請求補償其現值外，應無償收回 」之明文規定，足證本件關於被告認定未經出租機關許可 之增建或改良部分，原告不得請求補償乙節，並無法律漏 洞之產生，且立法者係有意將未經出租機關許可之增建或 改良部分，排除於補償標的之外，故本件並無類推適用之 餘地。退步言之，所謂「徵收」係指國家因公益之需要， 向人民徵收「私有土地」者而言；倘係各級政府因興辦公 共事業需用「公有土地」時，應報經行政院核准撥用，自 不適用土地徵收之規定。故本件可得補償之標的僅「茶樹 」，不包括違反國有財產法第44條第3項規定之增建或改 良部分。原告辯稱因國有財產法第44條第2項授權財政部 訂定之各種基準迄未訂定，形成法律漏洞，應類推適用土 地法及土地徵收條例相關規定加以填補云云，顯屬有誤。（五）依最高法院52年台上字第4031號判例、兩造間有關補償事 務之前案確定判決（即本院101年度訴字11號判決）理由 可知，系爭租賃契約在94年11月15日行政院核准撥用系爭 土地予被告時，原告所享有之租賃契約之權利，已因不能
與需用土地機關（即被告）取得之權利併存而歸於消滅。 故前案確定判決已認定系爭租賃契約自94年11月15日已經 終止，並判命被告應准予補償之處分在案。原告稱本件租 賃契約書係於100年10月11日始終止云云，顯屬無據。（六）被告94年11月9日會議結論雖謂：「出租土地占用地地上 物，請財政部國有財產局（花蓮分處），在尚未撥用前會 同花蓮縣政府原住民行政局、卓溪鄉公所，辦理地上物之 查估，並照相存證；出租之土地如係合法，俟契約終止後 即補償地上物，如未依契約使用則依法收回。」等語，惟 該次會議紀錄既非法律，亦非命令，僅為被告內部會議結 論，對外不發生法律效果。且於該次會議後，被告多次行 文且召開會議督促花蓮縣政府督同卓溪鄉公所辦理地上物 查估委外作業，足見被告之行政行為，並未違反誠實信用 之方法。又99年間行政院跨部會組成「花蓮縣卓溪鄉新生 段國有土地保安專案小組」拆除系爭土地上之地上物，係 因系爭租賃契約已終止，惟原承租人即本件原告仍繼續占 用土地之緣故。復依當時「花蓮縣卓溪鄉新生段國有土地 上違規工寮及灌溉設施拆除及清運計畫」之附件即「花蓮 縣卓溪鄉新生段工寮及灌溉設施清查清冊」可知，於拆除 前被告有委託水保局清查系爭土地之土地現況，故於清冊 上系爭157、162、150-1、150-2、119、125地號等土地之 土地現況記載有「茶樹」。故被告並未否認本件補償之標 的有地上農作物「茶樹」，然兩造於105年6月24日始合意 參酌花蓮縣拆遷補償自治條例之附表六〈辦理徵收土地農 作改良物補償及遷移搬運費查估基準〉作為茶樹補償株數 及單價之標準，依該標準補償茶樹之單價，依茶樹之規格 而有不同，故自應由原告舉證系爭土地上茶樹係何時栽培 。是以，原告稱被告「以行政凌駕於司法」之強制力致本 案發生查估補償計算困難，不應由原告承擔云云，應屬無 據。
（七）綜上，原告等人主張均與法不符，爰答辯聲明：１、駁回 原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，即本件原告主張應適用國有財產法第44 條第2項（解除租約所受之損失得請求補償），及請求補償 標準（類推）適用103年版拆遷物拆遷補償自治條例（詳本 院107年11月7日準備程序筆錄）為本件補償依據；而本件原 告對原處分依106年查估補償報告做成查估補償「金額」不 服，主張應依105年查估補償報告計算之金額（參照原告起 訴書載明裁量基礎，詳本院卷第16頁）為據；且兩造對上開 二件查估報告計算基礎（包含法令依據）、計算方式等並無
爭執；因此，上開二件（106年、105年）查估補償報告中最 大差異為原告等與花蓮辦事處簽訂系爭租賃契約書究於何時 終止（或解除）？即影響原告等合法於承租土地上㈠種植之 茶樹應計算至99年間或94年底？㈡灌溉設施（水管）及原告 黃壬駿於系爭土地上之建物（木造鐵皮屋）是否能依原告主 張之法令請求補償？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、國有財產法第38條規定：「（第1項）非公用財產類之不 動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但 有左列情形之一者，不得辦理撥用：一、位於繁盛地區， 依申請撥用之目的，非有特別需要者。二、擬作為宿舍用 途者。三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者 。（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫 及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財 產局同意後，層報行政院核定之。」第44條規定：「（第 1項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定 得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收 回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、承 租人變更約定用途時。三、因開發、利用或重行修建，有 收回必要時。（第2項）承租人因前項第一、第三兩款規 定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部 核定之。（第3項）非公用財產類之不動產解除租約時， 除出租機關許可之增建或改良部分，得由承租人請求補償 其現值外，應無償收回；其有毀損情事者，應責令承租人 回復原狀。」
⑴92年1月15日修正發布之國有不動產撥用要點第6點規定： 「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及 地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補 償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理， 撥用後如有糾紛，應自行解決。」又98年12月9日修訂之 「國有不動產撥用要點」第15點亦明文規定：「國有不動 產，於報奉行政院核准撥用後，應辦理下列事項：㈠國產 局應囑所屬分支機構，依規定辦理產籍異動。㈡申請撥用 機關應依規定洽地政機關囑託轄管地政機關辦理所有權移 轉或管理機關變更登記事宜；其屬須補辦編定或變更編定 者，應依規定辦理；其屬須補辦土地分割登記者，應於辦 竣登記後，檢附分割後各宗土地登記（簿）謄本及地籍圖 謄本或以內政部地籍資料相關系統列印之土地登記資料， 函送國產局所屬分支機構。㈢原管理機關訂有租約或其他 私權契約時，應由原管理機關辦理終止租約事宜。」
⑵公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行 使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公 平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理， 行政機關基於公益考量，撥用公（國）有土地與需地機關 ，致公（國）有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定 之非公用財產之租賃契約者，宜認屬依法行使公權力造成 特別犧牲之損失補償之一種態樣。至應給予何種程度之損 失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第425號 、第440號及第516號等解釋意旨以觀，係採「相當補償原 則」。而何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權 利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之；參 照最高行政法院101年度判字第848號判決意旨即採相同見 解。因此前揭國有財產法第44條第2項規定「解除租約所 受之損失，得請求補償」，應屬上開解釋之體現。又就遇 有上開國有財產法第44條第1項第1款「基於國家政策需要 ，變更為公用財產時」等規定得「解約收回」；且符合第 1款情形時，依最高法院52年臺上字第4031號判例意旨， 固係因政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該 土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂 歸於消滅（終止）；惟解釋上自不因該法律關係消滅原因 與條文用語「解約」不同，即認因權利不能並存歸於消滅 情形不在該條補償規定範疇，否則該國有財產法第44條第 2項關於承租人因前項第1款規定，解除租約所受之損失， 得請求補償之規定，將無以適用。末查，此項補償規定， 乃「公法上之請求權」，亦應再予敘明。
⑶又依前揭國有財產法第38條公地撥用後，依同法第44條於 撥用前依法承租國有土地之承租人權益，即因租賃關係消 滅（租賃契約終止）而受侵害並有損失之可能，且於終止 契約之意思表示到達承租人時，該承租人其損失補償請求 權已然發生而處於得請求狀態；至該承租人未依約將原承 租之國有土地交還而繼續占用，甚或另行私自擴墾、濫墾 行為，固非合法；然與承租人於土地撥用（租賃契約終止 即承租人租賃權歸於消滅）前，承租人本於租賃契約所為 使用（種植農作物，經機關同意興建相關農業設施），自 屬合法行為；承租人依國有財產法第44條第2項規定請求 損失補償者，即屬該「租賃權」因國家撥用行政行為歸於 消滅所受特別犧牲之損害。
⑷綜上，承租人依據國有財產法第44條第2項規定請求「解 除租約所受之損失補償」，固屬公法上請求權，且補償範 圍應以承租人之「租賃權」因國家撥用行政行為歸於消滅
所受特別犧牲之損害為限。兼參照上開國有財產法規定可 知，得出租並已出租之國有耕地乃非公用財產類之不動產 ；此非公用財產類之不動產，因其他政府機關為公務或公 共所需而申請撥用經核准者，該非公用財產即因而變更為 公用財產，該公地管理機關自得依國有財產法第44條第1 項規定終止租約收回耕地；相對地，承租人亦得請求原管 理機關或繼受管理機關地位者補償其為改良土地所支出之 費用、尚未收穫之農作改良物等因終止耕地租約而喪失租 賃權之損失，惟承租人就不動產改良部分雖得請求補償， 然以其改良行為係經出租機關許可者為限，始得請求。參 照高雄高等行政法院104年度訴字第346號、105年度再字 第7號判決亦採相同見解。
２、花蓮縣興辦公共工程用地拆遷物拆遷補償救濟自治條例（ 即花蓮縣拆遷補償自治條例）第1條規定：「（第1項）花 蓮縣政府（以下簡稱本府）為劃一本縣境內辦理興建公共 工程之用地範圍內各種拆遷物之補償及救濟作業，特制定 本自治條例。（第2項）辦理各種拆遷物之查估補償時， 除法律或法規另有規定外，依本自治條例之規定。」第2 條規定：「本自治條例所稱之拆遷物，係指下列各款：一 、合法建築物。二、其他建築物。三、工廠生產設備。四