臺北高等行政法院判決
107年度訴字第592號
108年2月21日辯論終結
原 告 邱義雄
訴訟代理人 毛順毅 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 黃景茂（局長）
訴訟代理人 龔紹徽
李育欣
薛佳青
上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年3
月19日府訴二字第10709073800訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告代表人為林洲民，嗣於訴訟程序中變 更為黃景茂，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院 卷第116頁至第117頁），核無不法，應予准許。二、事實概要：
緣坐落臺北市○○區○○段○○段○0000號建物（門牌號碼 為臺北市○○區○○○路0段00號地下1樓，以下稱為系爭建 物），面積登記為294.29平方公尺（使用執照記載為297.15 平方公尺，以下均以建物登記為準），於該建物民國69年間 取得使用執照時，乃作為防空避難室兼停車場及飲食店（2 處）使用。嗣原告於100年間買賣取得系爭建物所有權，為 使系爭建物供餐飲業使用，於106年4月18日向臺北市政府建 築管理工程處（以下簡稱為建管處）申請臨時兼作他種用途 使用，經建管處以系爭建物面積大於200平方公尺，依建築 技術規則建築設計施工編（以下稱為系爭規則施工編）第14 2條第6款規定僅以兼作停車空間為限為由，否准所請。原告 不服，提起訴願，經臺北市政府訴願委員會以行政管轄錯誤 為由決定撤銷建管處處分，嗣被告再依臺北市政府前揭訴願 決定意旨重新審查後，以106年12月11日北市都建字第10639 748100號函（以下稱為原處分）否准原告所請。原告仍不服 ，經訴願遭駁回後提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：
㈠臺北市建築物依法附建之防空避難設備申請臨時兼作他種用 途原則（以下簡稱為系爭原則），性質為法規命令，非行政 規則，且尚未被廢止。被告主張系爭原則與建築法、系爭規 則施工編第142條第6款相牴觸而無效，實乃忽略體系解釋、 行政自我拘束原則及信賴保護原則：
⒈按系爭原則第3點規定：本原則所稱「依法附建之防空避 難設備樓地板面積」係以該建築申請建造執照當時之法令 檢討。是系爭原則即揭櫫臺北市就防空避難設備未達300 平方公尺者，以建照申請時之法令作為檢討。
⒉次查內政部82年修訂之系爭規則施工編第142條，整體法 規範名稱、規範目的、規範範圍均針對設計建築物時，其 防空設備地下室等應如何設計，規範對象應為該規範修訂 過後設計建築之建築物。依體系解釋、和諧性解釋原則， 82年內政部系爭規則施工編142條修訂前，於臺北市內已 取得使用執照之建築物，其地下室防空避難設備應適用仍 為有效之系爭原則。
⒊再查系爭建物使用執照為69（使）字第0777號執照，建築 時之地下防空避難設備之大小在申請建照時即已確定，依 照系爭原則之規定而將防空避難地下室設計為297.15平方 公尺，無從變更設計。若再依系爭規則施工編變更設計， 對於人民之財產權信賴保護將產生難以預測之侵害。 ⒋系爭原則為被告機關依法令所發布之行政命令，至今尚未 被廢止，且被告亦不爭執尚未廢止，並登載於被告上級機 關之網站。倘若被告認定該命令為違法，理應廢止，否則 為行政怠惰且有違行政自我拘束原則。故解釋上基於人民 的信賴原則，自應依體系解釋、和諧性解釋原則，而不應 驟然認定系爭原則為無效。
㈡被告陳稱本件原告應向被告機關申請變更用途乙節，按內政 部67年5月9日台內營字第784542號函略以：「…此種使用並 不變更該地下室作為防空避難使用之性質，是地下室依上開 規定申請兼為其他臨時之使用者，顯非建築法第73條所稱之 變更使用，…」。是本件原告就系爭地下室向被告申請兼作 其他臨時使用，並不影響系爭地下室防空避難使用之性質， 故無須向被告申請變更使用自明。
㈢被告認除面積外仍須合乎建築法之規定，但本件不符系爭規 則施工編第142條，是本件被告唯一駁回之理由為面積不符 。然法律解釋必須透過體系解釋，以協調法規上之變動與人 民之信賴保護，而非機械式解釋，導致架空系爭原則之法規 意旨為是等情。並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分 。②被告應作成准許原告於106年度4月18日申請台北市○○
區○○○路0段00號地下一層防空避難室，臨時兼作他種用 途使用之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠查系爭原則係依據當時（78年11月13日至82年3月1日）系爭 規則施工編第6章第142條第6款訂定之行政規則，並於80年3 月12日發布實施。依系爭原則第2點、第4點，防空避難設備 樓地板面積未達300平方公尺者除得兼作停車空間使用外， 可依法申請臨時兼作他種用途使用。惟內政部於82年3月修 訂系爭規則施工編第142條第6款規定，現行法定防空避難室 大於200平方公尺，僅得兼作停車空間使用，爰有關系爭原 則第2點之規定，已牴觸中央頒訂之法律，依憲法第172條規 定、行政程序法第158條第1項第1款及中央法規標準法第11 條規定等法律優位原則概念，上開該系爭原則（行政規則） 已屬無效，不再適用。
㈡第查系爭建物為地上12層建築物，依當時（67年1月14日至 71年7月15日）系爭規則施工編第141條第1項第1款第3目規 定，防空避難設備應按地面層樓地板面積全部附建，故該建 物防空避難設備應附建面積為207.4平方公尺，依使用執照 存根記載，本案防空設備面積為297.15平方公尺。再依現今 系爭規則施工編第142條規定，防空避難設備面積超過200平 方公尺者，以兼作停車空間為限。另系爭建物防空避難室亦 設2處飲食店（面積合計49.44平方公尺），雖違反現行建築 技術規則規定，惟按法律不溯及既往之原則，該飲食店得依 原核准用途繼續使用；然原告申請將防空避難室兼飲食店變 更為餐飲業一節，則須依現行系爭規則施工編第142條規定 檢討，且經檢視本案防空避難設備面積，顯未符系爭規則施 工編第142條之規定。
㈢另依內政部87年7月2日台內營字第8772186號函、內政部99 年3月17日內授營建管字第0990801942號函，超出部分申請 變更為他種用途使用時，應依建築法第73條、建築物使用類 組及變更使用辦法規定辦理，前揭變更行為如有增加容積率 之情形，應同時檢討符合都市計畫法、區域計畫法相關規定 。是以，系爭建物防空避難室臨時兼作他種用途使用之申請 ，未符現行建築技術規則相關規定，建管處業於106年5月11 日北市都建照字第10636829100號、106年12月11日北市都建 字第10639748100號函等，告知原告超出部分申請變更為他 種用途使用時，應依建築法第73條、建築物使用類組及變更 使用辦法規定辦理，以資適法。
㈣再查系爭原則係依當時系爭規則施工編第6章第142條第6款 及行政院79年7月27日臺內字笫21339號函所定之行政規則。
其係因當時建築技術規則尚未對建築物依法附建之防空避難 設備兼作他種用途使用之使用限制加以規範，爰授權地方政 府自行訂定，與原告所稱建築法第101條規定無涉。 ㈤另被告於準備程序中改以，原告對系爭原則有誤解，該原則 第2點後段規定，未達樓地板面積300平方公尺，除得兼作停 車空間使用外，亦得依建築法、都市計畫法臺北市施行細則 、臺北市土地使用分區管制規則等相關規定，申請臨時兼作 他種用途使用。即原告若要將防空避難室用作停車空間以外 之使用，即須依據建築法相關規定提出申請。然建築法、系 爭規則施工編第142條第6點已限制供防空避難室使用之樓地 板面積，達到200平方公尺者，以兼做停車空間為限（本院 卷102頁至103頁）。
㈥聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。五、本件原告前向建管處申請將系爭建物臨時兼作他種用途（使 用類組第22組：餐飲業），經建管處否准，該處分因原告訴 願而撤銷後，被告重新審查再以原處分否准原告申請等情， 有原告106年4月17日申請書（本院卷第49頁）、建管處106 年5月11日北市都建照字第10636829100號函（臺北市政府00 00-000號檔案卷，以下稱為前訴願卷，第4頁、第5頁）、臺 北市政府106年11月27日府訴二字第10600189500號訴願決定 書（臺北市政府0000-000號檔案卷，以下稱為訴願卷，第6 頁至第10頁）、原處分與訴願決定書（本院卷第14頁至第20 頁）附卷可稽，應可採為裁判基礎事實。原告主張系爭建物 合於系爭原則第2點申請臨時兼作他種用途規定，被告以系 爭規則施工編第142條第6款規定否准伊申請，乃錯誤解釋法 令，且有違行政自我拘束原則並侵害伊之信賴利益等情，請 求撤銷原處分並依伊106年4月17日申請，作成准許系爭建物 臨時兼作他種用途使用之行政處分。被告則否認原處分有何 違誤，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者，乃為原告依 系爭原則申請系爭建物臨時兼作他種用途，是否有據？被告 以原處分否准原告申請，於法是否違誤？
六、本院得心證之理由：
㈠按直轄市建築管理係地方制度法第18條第6款第2目所定之直 轄市自治事項，各直轄市得就此事項，依法定職權或法律、 基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則，同 法第27條第1項定有明文。次按基於法位階理論與法律優越 原則，上位階法規範，其效力優於下位階規範，若下位階規 範牴觸上位階規範即屬無效；又何者屬上位階、何者屬下位 階規範，則以訂定發布機關、或各該規範所以訂定之權源等 因素作為判斷標準。針對地方自治團體所訂定之自治規則，
地方制度法第30條第2項乃有位階效力之明確規定：「自治 規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自 治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」 ㈡本件原告主張被告應准許系爭建物臨時兼作他種用途，乃依 據臺北市政府於80年3月12日所發布之系爭原則第2點後段規 定。
⒈查該原則乃臺北市政府依建築技術規則建築設計施工編第 6章第142條第6款之規定辦理，已據該原則第1點明白宣示 ，該原則於名稱使用上雖未符合地方制度法第27條第2項 之定名原則（即使用規程、規則、細則、辦法、綱要、標 準或準則定名），然該原則乃訂定於地方制度法公布施行 之前，用語本難期必符合事後始訂定之法律規定，且該原 則係由臺北市政府（地方行政機關）逕行訂定後發布，未 經臺北市議會（地方立法機關）審議程序，性質上更應認 係屬地方行政權作用而制定之自治規則；次查該原則之「 母法」即建築技術規則建築設計施工編，又係依據建築法 第97條之授權而訂定，則系爭原則係由臺北市政府依據法 律授權之法規之授權所訂定的自治規則，已甚明確。 ⒉再查建築技術規則建築設計施工編第142條第6款於系爭原 則發布時，其內容原為「建築物依法附建之防空避難設備 ，得兼作停車空間或他種用途使用。其使用限制由直轄市 、縣（市）政府訂定之。」系爭原則依據該條款授權，以 300平方公尺作為區分能否臨時兼作他種用途之標準，本 與該規則施工編並無衝突；惟其後系爭規則施工編該條款 規定於82年3月1日修正，內容變更為「供防空避難設備使 用之樓層地板面積達到200平方公尺者，以兼作停車空間 為限；未達200平方公尺者，得兼作他種用途使用，其使 用限制由直轄市、縣（市）政府訂定之。」而系爭原則並 未配合進行修正，因此與「母法」即系爭規則施工編產生 衝突。
⒊系爭原則係依據系爭規則施工編第142條第6款之授權而訂 定，本已不能逾越、牴觸授權「母法」之規定；況自治規 則與基於法律授權之法規牴觸者無效，前揭地方制度法第 30條第2項已經規定甚明，系爭原則第2點之規定既然與系 爭規則施工編牴觸，自無適用餘地，原告主張被告應依系 爭原則第2點之規定准許系爭建物臨時兼作他種用途的申 請，於法遂屬無據。
㈢原告又主張依據行政自我拘束原則、信賴保護原則，應准許 系爭建物臨時兼作他種用途之申請，惟：
⒈按行政自我拘束，乃基於憲法第7條之平等原則，要求行
政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理。行政機關 於個案中適用法規並有具體行政行為時，該行政行為即形 成行政先例，行政機關應受該先例拘束，對要件事實相同 之個案為相同之處置。惟憲法之平等原則係指合法之平等 ，不包含違法之平等，故行政自我拘束須以行政先例依當 時之法規範係屬合法者為前提，蓋憲法之平等原則，並非 賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。臺北市政府 於80年間所發布之系爭原則，其第2點規定因事後系爭規 則施工編第142條第6款之修正，已經牴觸上位規範，業如 前述，該原則第2條既然係屬違法，原告即無主張「行政 自我拘束」而要求被告作成違法處分之法律上地位可言。 ⒉次按公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不 限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變 更亦有其適用，固據大法官釋字第525號解釋闡釋甚明， 然行政法上信賴保護原則之適用，須具備①信賴基礎：即 有足以引起當事人信賴之國家行為；②信賴表現：即當事 人信賴國家行為而展開具體的信賴行為（包括運用財產及 其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係 ；及③信賴值得保護等要件，始足當之。查本件臺北市政 府於系爭規則施工編82年間修正後，並未配合修正系爭原 則，以致規範外觀上仍以300平方公尺作為防空避難設備 得否兼作他種用途之區分標準，對原告而言雖可認有信賴 基礎存在；然系爭建物自取得使用執照起，即係作為防空 避難室、兼餐廳（兩處）、兼停車場使用，系爭建物之臺 北市附建防空避難設備檢查申報表背面已經載明（本院卷 第45頁），迄原告於100年5月27日買賣取得系爭建物所有 權，再於106年間提出本件申請，該建物之使用情形並未 經被告以何作為予以改變，原告且未提出證據說明伊對系 爭建物之既有使用，將因被告否准兼作他種用途之使用而 受損害，則原告對於系爭建物之使用，既無具體之信賴表 現行為，伊以「往後可將系爭建物兼作他種用途使用」之 期待落空，認為將有信賴利益之損害，當屬誤解。七、綜上所述，本件原告依據臺北市政府於80年間發布之系爭原 則第2點規定，申請系爭建物臨時兼作他種用途使用，因該 原則第2點已經牴觸其後修正發布之系爭規則施工編第142條 第6款，依據地方制度法第30條第2項規定，遂無適用該無效 之系爭原則第2點的餘地，原告請求即無法規上基礎。至原 告主張被告應基於行政自我拘束、與信賴保護原則而准許伊 申請，則屬對於該原理原則之誤解，亦不能憑採。故本件原 告之申請為不合法，被告以原處分否准並無違誤，訴願決定
遞予維持，亦屬正確，原告猶執前詞，訴請撤銷原處分與訴 願決定，並請求被告作成准許伊申請之處分，為無理由，應 予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均 與判決結果無影響，爰不一一斟酌論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日 臺北高等行政法院第七庭 審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵
法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日 書記官 林俞文