臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1482號
108年1月31日辯論終結
原 告 財團法人中華民國消費者文教基金會
代 表 人 雷立芬
訴訟代理人 徐則鈺 律師
被 告 衛生福利部
代 表 人 陳時中（部長）
訴訟代理人 簡宏明 律師
上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服行政院中華民
國107年9月26日院臺訴字第1070199877號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
原告代表人原為游開雄，於訴訟進行中變更為雷立芬，據變 更後代表人雷立芬具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許 。
貳、實體部分：
一、事實概要
原告以辦理黑心油事件團體訴訟－正義頂新案（下稱系爭訴 訟）提起上訴，須繳交律師報酬及訴訟相關費用計新臺幣（ 下同）2,057,200元，依食品安全衛生管理法第56條之1第4 項第1款規定，於民國106年9月27日向被告申請訴訟補助。 經被告送請食品安全保護基金運用管理監督小組（下稱食安 基金監督小組）3位委員初審，並於106年12月6日以衛授食 字第1061204515號函（下稱被告106年12月6日函）請原告說 明及補充資料後，提經106年12月18日食安基金監督小組106 年第2次會議（下稱食安基金監督小組106年第2次會議）決 議，不足以有補助所申請額度之理由，並經該次會議討論同 意補助451,000元。被告據以107年1月18日衛授食字第10712 00101號函（下稱原處分）復原告，本案核定補助451,000元 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：
（一）立法院於103年11月18日修正食品安全衛生管理法第56條 之1第4項第1款規定，明訂食安基金補助消保團體提起團 體訴訟應付之律師報酬，原告在為維護消費者權益與不肖 業者進行訴訟同時，被告非但未為適度之協助，竟違法扣 減原告應得之補助。
（二）原告提起系爭訴訟，共受讓295位消費者之損害賠償請求 權，被告即依食品安全保護基金補助辦法（下稱補助辦法 ）第6條第1項第2款規定補助原告第一審律師報酬100萬元 。二審時，由於一部分訴訟撤回，消費者人數減為257位 ，原告所受讓損害賠償請求權之消費者人數差別不大，僅 減少38位消費者，若依比例計算，人數減少之比例約為13 %。惟被告106年12月6日函認為二審部分之律師報酬應少 於一審律師報酬，完全未依補助辦法第6條第1項第2款規 定，依人數為審認，否則何以與一審律師報酬相比，在原 告所受讓損害賠償請求權之消費者人數差別不大之情形下 ，被告同意補助之第二審律師報酬451,000元，不及第一 審律師報酬100萬元之一半？被告顯未依補助辦法第6條第 1項第2款規定核算原告申請之第二審律師報酬，原處分自 難謂為適法。
（三）若謂二審支出之勞務明顯少於一審階段，何以民事訴訟法 第77條之16規定上訴審之裁判費用需加徵10分之5？被告 二審支出勞務成本較少之主張，顯對民事訴訟制度有重大 誤解。茲以原告提起之塑化劑團體訴訟為例，第一審臺灣 新北地方法院開庭共9次，第二審臺灣高等法院開庭共計 17次，幾乎達2倍庭期。塑化劑團體訴訟二審開庭17次， 絕對是兩造對於事實或法律上爭點互有攻擊防禦，二審法 院亦認為有調查審理之必要，才會定期開庭進行審理。被 告所謂「二審支出之勞務成本明顯少於一審階段」，係昧 於實務現況之錯誤認知。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分關於否准後開第二項部分均撤銷。 2.被告對於原告106年9月27日之申請事件，應再作成准予核 定補助1,606,200元之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告前就系爭訴訟於第一審之律師報酬及訴訟相關費用向 被告申請補助，業經被告104年12月31日依據食安基金監 督小組104年第2次會議審查決議，核定給予100萬元之補 助在案。
（二）原告於106年9月27日再行申請系爭訴訟二審補助，並於申
請書編列申請訴訟費用62,200元、律師費1,995,000元， 合計2,057,200元，前經被告依規定之審查程序，先行送 請食安基金監督小組3位法律相關領域之委員進行書面審 查提具意見，3位委員一致認定系爭訴訟第二審編列費用 顯然過高，尤針對律師報酬部分，審查意見並分別指出系 爭訴訟第一審已經整理相關事實及法律關係，第二審訴訟 代理相對應較為容易、原告上訴二審之理由，僅就其敗訴 部分提出法律見解之辯論，並無新事實新證據需調查，其 支出之勞務成本明顯少於一審階段。又被告以被告106年 12月6日函請原告補正說明事項，乃請其就所編列二審律 師費用高達1,995,000元，顯不合理情事，再說明編列律 師費計算基礎之理由，以利食安基金監督小組之後續審查 。惟依原告106年12月11日函復內容，僅簡略表示律師支 出之勞務於二審層級與一審並無差異，甚至因合議審判可 能增加出庭次數等語，對其究係何以消費者人數285人乘 上7,000元作為編列律師費之計價基礎，仍未提供合理說 明，且所附補充資料，亦僅有與系爭申請案無關之塑化劑 團體訴訟開庭筆錄清單。
（三）上述審查結果，乃經提報106年12月18日食安基金監督小 組106年第2次會議審議後，由學者、專家、消保團體代表 及社會公正人士組成之食安基金監督小組本於專業判斷併 考量補助效益，決議同意補助451,000元，被告尊重該會 議作成之判斷決定，爰依決議予以核定451,000元之補助 。
（四）原告僅以與本案無關之塑化劑團體訴訟開庭筆錄清單為例 ，誆稱其二審支出勞務於第二審及第一審並無差異，此核 與上開法義無涉，亦完全未盡舉證之說明及責任。矧食安 基金監督小組之委員同意原告所申請之各項訴訟費用，僅 針對高額律師費用存有疑慮，然被告於所請說明之重點、 即其申請編列高額律師費之理由及計算基礎，自始未有進 一步具體說明論述，亦未見列舉與本案有關開庭資料及其 投入人力物力之費用憑證，自難執為被告應就其申請金額 予以完全補助之論據。
（五）原告於104年11月23日向被告申請之申請書，一審申請費 用即已高達2,112,000元，二審又再要求補助2,057,200元 ，總額高達416萬多，本案件亦無補助辦法第6條第2項所 稱情況特殊有事證之例外情形，且若每次申請經費皆以起 訴時受讓請求權之消費者人數為唯一依據，即每一審級編 列預算每人7,000元，上訴至第二審級，再重複申請預算 每人7,000元，團體訴訟成本竟高達每人至少14,000元，
經過訴訟後實際可獲賠金額卻遠低於原告所提之預算，換 言之，本申請案一審判決結果，為獲賠405,000元，訴訟 成本卻高達416萬元，其訴訟實益有待斟酌。是原告未能 舉出申請補助經費之合理性，原處分所核補助並無違誤。（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按食品安全衛生管理法第56條之1第1項、第4項第1款及第 6項分別規定：「（第1項）中央主管機關為保障食品安全 事件消費者之權益，得設立食品安全保護基金，並得委託 其他機關（構）、法人或團體辦理。……（第4項）第1項 基金之用途如下：一、補助消費者保護團體因食品衛生安 全事件依消費者保護法之規定，提起消費訴訟之律師報酬 及訴訟相關費用。……（第6項）第4項基金之補助對象、 申請資格、審查程序、補助基準、補助之廢止、前項基金 運用管理監督小組之組成、運作及其他應遵行事項之辦法 ，由中央主管機關定之。」
（二）次按被告依據食品安全衛生管理法第56條之1第6項授權訂 定之補助辦法第4條第1項規定：「中央主管機關應就申請 案件辦理初審，申請人檢附之書表、文件或資料不完備者 ，得通知補正。申請人應於通知送達之次日起30日內補正 ，逾期不補正者，不予受理。」同辦法第5條規定：「（ 第1項）通過初審者，逕送本基金運用管理監督小組(以下 簡稱本小組)審查。（第2項）前項審查，得通知申請人提 出說明及補正相關證據資料；申請人至遲應於通知送達之 次日起60日內提出說明及補正；逾期不為完足說明或補正 者，應為不予補助之審定。」同辦法第6條第1項第2款及 第3項規定：「（第1項）律師報酬及訴訟相關費用，其每 案補助最高額度如下：……二、消費者保護法第50條之訴 訟，其起訴時讓與損害賠償請求權之消費者人數為20人至 49人者，新臺幣100萬元；50人至99人者，新臺幣200萬元 ；100人以上者，新臺幣300萬元。……（第3項）第1項費 用補助金額，應由本小組於額度內，依申請人書表所載支 用項目、費用明細及理由審查議決之。」
（三）又按衛生福利部食品安全保護基金補助訴訟案件作業要點 第2點第1項規定：「依本要點補助之範圍如下：（一）提 起本法第56條之1第4項第1款消費訴訟及第3款勞工訴訟之 律師報酬。（二）消費及勞工訴訟相關費用：指民事訴訟 第3章規定，應繳交法院之裁判費、訴訟文書費等相關費
用。（三）保全、督促及強制執行相關程序費用。」第4 點規定：「申請人申請補助，應填具申請書（如附件）， 並檢具相關文件、資料，以書面向本部提出，每一訴訟審 級，以補助一次為限。」同要點第6點規定：「申請案件 經初審通過者，應送請本基金運用管理監督小組(以下簡 稱監督小組)相關委員先行審查（每案至少3位），再提送 監督小組會議討論決議。」。
（四）行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範 圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於 不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高 度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學 業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之 判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值 取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則 基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而 承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷 採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及 其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包 括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或 不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無 明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或 牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般 公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事 物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之 判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關 ，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷， 是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、 公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解 釋理由參照）（最高行政法院107年度判字第112號判決意 旨參照）。
（五）本院經核原處分並違誤，玆分述如下：
1.經查：原告前就系爭訴訟於第一審之律師報酬及訴訟相關 費用向被告申請補助，業經被告104年12月31日依據食品 安全保護基金運用管理監督小組104年第2次會議審查決議 ，核定給予100萬元之補助在案，此有被告104年12月31日 部授食字第1041205672B號函附於原處分卷可參（見原處 分卷第105頁至第106頁)。
2.次查：原告於106年9月27日再行申請系爭訴訟二審補助， 並於申請書編列申請訴訟費用62,200元、律師費1,995,00 0元，合計2,057,200元，此有原告106年9月27日消總申字
第1060002002號函及所附相關資料附於原處分卷可參（見 原處分卷第1頁至第20頁)。前經被告依規定之審查程序， 先行送請食安基金監督小組3位法律相關領域之委員進行 書面審查提具意見，3位委員一致認定系爭訴訟二審編列 費用顯然過高，尤針對律師報酬部分，審查意見並分別指 出系爭訴訟一審已經整理相關事實及法律關係，第二審訴 訟代理相對應較為容易、原告上訴二審之理由，僅就其敗 訴部分提出法律見解之辯論，並無新事實新證據需調查， 其支出之勞務成本明顯少於一審階段、羅列之二審訴訟費 用僅為62,200元，其中證人及鑑定人日費僅列4,500元、 抄錄費1,500元，顯認為原審之證據調查似已足夠，二審 應為法律見解之爭。再者，系爭訴訟二審律師費用申請金 額高達1,995,000元，其計算基礎係以消費者人數285人乘 上7,000元，而得此一數額。如原告認二審僅為法律意見 之爭，何以編列律師費如此之高？如原告認為二審尚有諸 多證據待調查，何以編列訴訟費如此簡略？再者，原告編 列律師費之基礎，應敘明其理由，此有被告食品安全保護 基金補助訴訟案件審查意見表附於原處分卷可參（見原處 分卷第107頁至第108頁)。
3.又查：被告以被告106年12月6日函（見原處分卷第21頁至 第22頁）請原告補正說明事項，乃請其就所編列二審律師 費用高達1,995,000元，顯不合理情事，再說明編列律師 費計算基礎之理由，以利食安基金監督小組之後續審查。 惟依原告106年12月11日消總申字第1060002474號函及所 附相關資料（見原處分卷第23頁至第33頁)，僅簡略表示 律師支出之勞務於二審層級與一審並無差異，甚至因合議 審判可能增加出庭次數等語，對其究係何以消費者人數28 5人乘上7,000元作為編列律師費之計價基礎，仍未提供合 理說明，且所附補充資料，亦僅有與系爭申請案無關之塑 化劑團體訴訟開庭筆錄清單。
4.另查：食安基金監督小組成員係由被告依食品安全衛生法 第56條之1第5項規定，遴聘學者專家、消保團體、社會公 正人士組成，本案綜觀上述食安基金監督小組審查過程， 經就原告計畫書所載申請項目、費用明細及補充說明資料 由3位委員先行審查，提出完整之專業審查意見後，再提 經食安基金監督小組106年第2次會議審議後，本於專業判 斷併考量補助效益，決議同意補助451,000元，此有食安 基金監督小組106年第2次會議紀錄附於原處分卷可參（見 原處分卷第34頁至第42頁)。又上開食安基金監督小組會 議所為審查決議，並無超越不確定法律概念所容許之判斷
界限而有判斷逾越，或係基於錯誤之事實，或有與事件無 關之考量，顯然違反平等原則及一般公認之價值判斷標準 ，而有判斷濫用者，或組織不合法、未遵守法定程序，未 予當事人應有之程序保障外，本院採取低密度審查標準， 應予尊重，故被告依上開專業審查意見及所定審查程序， 乃以原處分核定補助原告第二審律師報酬及訴訟相關費用 計451,000元，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。 5.是原告主張：原告在為維護消費者權益與不肖業者進行訴 訟同時，被告非但未為適度之協助，竟違法扣減原告應得 之補助云云，不足採信。
（六）原告又主張：被告未依補助辦法第6條第1項第2款規定核 算原告申請之第二審律師報酬，原處分自難謂為適法云云 。惟查：
1.立法院於103年11月18日修正食品安全衛生管理法第56條 之1第4項規定，食安基金之用途為保障落實保障民眾飲食 安全權益，且妥善分配及利用基金資源，增進消費者得到 救濟之機會。原告為非政治性、非營利性的純民間公益、 公義財團法人，以推廣消費者教育、增進消費者地位、保 障消費者權益為主要宗旨，非可謂申請食安基金經費始有 力量提起訴訟，其即本應依其成立宗旨致力於維護消費者 權益與黑心廠商進行訴訟，食安基金用途僅為補助有關消 費者因食安事件提起之訴訟費用，非為補助原告整體經營 運作等等之非涉訴訟之費用，合先敘明。
2.次查：補助辦法第6條第3項規定：「第1項費用補助金額 ，應由本小組於額度內，依申請人書表所載支用項目、費 用明細及理由審查議決之」其補助之訴訟相關費用及律師 報酬，並非如原告所誤解僅以起訴時受讓請求權之消費者 人數為唯一判斷標準，補助費用金額應就訴訟所支出之支 出項目、費用明細及理由綜合審查決定核發金額。又補助 辦法第6條第1項第2款規定：「律師報酬及訴訟相關費用 ，其每案補助最高額度如下：……二、消費者保護法第50 條之訴訟，其起訴時讓與損害賠償請求權之消費者人數為 20人至49人者，新臺幣100萬元；50人至99人者，新臺幣 200元；100以上者，新臺幣300萬元。」上開條文所指之 「每案」應係指自每一審級案件訴訟起（上）訴繫屬至訴 訟裁判結束止之完整訴訟流程。
3.又查：原告於104年11月23日向被告申請之申請書，一審 申請費用即已高達2,112,000元（見原處分卷第116頁至第 119頁)，二審又再要求補助2,057,200元（見原處分卷第 4頁至第6頁)，總額高達416萬多，本件案件並無補助辦法
第6條2項所稱情況特殊有事證之例外情形，況若被告未依 法確實審核原告之申請案件，原告所申請之經費將早已超 過補助辦法第6條第1項第2款所訂定之上限；又若每次申 請經費皆以起訴時受讓請求權之消費者人數為唯一依據， 即每一審級編列預算每人7,000元，上訴至第二審級，再 重複申請預算每人7,000元，團體訴訟成本竟高達每人至 少14,000元，經過訴訟後實際可獲賠金額卻遠低於原告所 提之預算，換言之，本件申請案經臺灣臺北地方法院104 年度消字第10號民事判決結果，為獲賠405,000元，此有 上開民事判決附於原處分卷可參（見原處分卷第140頁至 第141頁），訴訟成本卻高達416萬元，其訴訟實益有待斟 酌。
4.另查：有關食品安全衛生管理法第56條之1規定，食品安 全保護基金於團體訴訟之補助，為提供律師報酬及訴訟相 關費用，原告應依實際執行狀況核實報支始為適法。再者 ，有關經費編列應依照實際執行狀況填報，倘真有與案件 調查相關之所需支出，亦應編列於訴訟費用-其他訴訟或 程序相關費用之科目中，原告本該具詳加說明編列方式予 被告之義務，若實際支出確與案件相關，被告之食安基金 監督小組自會審慎評估並給予合理之經費補助，被告曾以 被告106年12月6日函予原告提供相關編列說明，惟原告上 開106年12月11日函覆，並未對其編列方式加以說明並舉 證以實說。是原告未能提出其申請補助經費之合理性，則 被告以原處分核定451,000元之補助，經核於法並無不合 。
5.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。（七）原告另主張：若謂二審支出之勞務明顯少於一審階段，何 以民事訴訟法第77條之16規定上訴審之裁判費用需加徵十 分之五？故被告所謂二審支出勞務成本較少之主張，顯對 民事訴訟制度有重大誤解云云。惟查：
1.經查：以原告申請補助第二審律師報酬及訴訟相關費用2, 057,200元，較第一審已補助金額100萬元，高達2倍以上 ，而所申請第二審訴訟相關費用補助金額計62,200元部分 ，經被告依食安基金監督小組會議決議依所請上開金額補 助，關於律師費用補助部分，雖經被告以被告106年12月6 日函（見原處分卷第21頁至第22頁）請原告詳細說明編列 高額律師費之理由及計算基礎，惟原告上開106年12月11 日函覆，僅回覆律師付出之勞務於第二審與第一審並無差 異，或可能增加出庭次數，及舉塑化劑團體訴訟為例，並 未針對本案所請黑心油事件團體訴訟編列高額律師費內容
為具體說明（見原處分卷第23頁至第33頁)；且原告亦未 提出與本案有關開庭資料及其投入人力、物力之費用憑證 。是以，原告未能提出本件申請補助經費之合理性，則原 告上開主張，自難執為被告應就其申請金額予以完全補助 之論據。
2.次查：民事訴訟法第77條之16前段規定：「向第二審或第 三審法院上訴，依第77條之13及第77條之14規定，加徵裁 判費十分之五；……」乃係規定上訴審之裁判費用需加徵 十分之五，此為給付予法院之規費，實與原告就本案有關 所投入人力、物力無涉，自難以上開規定作為原告主張其 二審支出勞務於第二審及第一審並無差異之法律依據。 3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分 ，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷及判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 書記官 陳可欣