臺北高等行政法院判決
107年度訴字第755號
107年12月7日辯論終結
原 告 陳冲
訴訟代理人 蘇錦霞 律師
複代理人 林柏辰 律師
被 告 中央選舉委員會
代 表 人 陳朝建（代理主任委員）
訴訟代理人 賴錦珖
唐效鈞
馬意婷
上列當事人間公民投票法事件，原告不服被告中華民國107年5月
28日中選法字第1073550355號函，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原處分撤銷。
被告應依公民投票法第10條第4項至第8項規定辦理以原告為領銜人於107年3月8日所提出之「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。」公民投票提案。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由陳英鈐變更 為陳朝建，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合， 應予准許。
二、事實概要：
原告於民國107年3月8日向被告提出全國性公民投票案，主 文「您同意修法使選民可以投反對票（負數票）嗎？一人還 是只有一票，選民可以用其唯一選票表達反對某候選人應該 是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨贊成票較高者當選。 」（下稱系爭公投案）、理由書及提案人名冊正本、影本各 1份，提案人數計1,971人，已達最近一次總統、副總統選舉 選舉人總數萬分之1以上（按第14任總統副總統選舉選舉人 總數為1,878萬2,991人，公民投票案提案人人數應達1,879 人以上），核符公民投票法（下稱公投法）第10條第1項規 定；惟提案內容仍有疑義尚待釐清，以及其所附理由書內容 包含圖案，經被告107年3月13日第503次委員會議決議：「
審議通過，依法定程序發布公告及舉行聽證會，理由書內容 限於文字，俟聽證會後併同通知補正。」系爭公投案遂於同 年4月10日舉行聽證、紀錄亦經閱覽竣事，旋提經被告第505 次委員會議審議後，決議：「本案應具明理由函知提案人之 領銜人補正如下事項：（一）公民投票法第9條第2項規定， 主文及理由書內容僅得以『文字』為之，理由書有關圖案部 分，應予補正。（二）公民投票法第2條第2項規定，公民投 票案應於憲法規範架構下為之，惟憲法規定之選舉均屬相對 多數制。本此，本案可適用之選舉類型為何，應予釐清補正 。（三）候選人之『淨贊成票』為負值時，應為如何之立法 原則，殊欠明確，應予補正釐清真意。（四）理由書有關『 聯合國秘書長推選方式』與所稱『負數票投票制』侔不相同 ，與事實不符，應予補正釐清真意。」並以107年4月26日中 選法字第1073550245號函請原告於5月9日前予以補正，以釐 清相關爭點。嗣原告雖來函補正，惟經被告第506次委員會 決議：「本案經補正仍不符規定，依法予以駁回。」並以 107年5月28日中選法字第1073550355號函（下稱原處分）駁 回系爭公投案。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠被告所作之原處分係屬不當限制人民政治參與權利，違反憲 法以及公民與政治權利國際公約等相關規範。按憲法第17條 、第129條規定及司法院釋字第645號解釋意旨，人民享有公 民投票權利，係屬憲法上核心之重要原則。另參公民與政治 權利國際公約第25條、公民與政治權利國際公約經濟社會文 化權利國際公約一般性意見第25號及公民與政治權利國際公 約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條至第4條規定， 被告身為國家機關，其職權之行使應符合兩公約有關人權保 障之規定，避免侵害人權。原告所提之系爭公投案其目的係 為促進投票率、完整反映正反面民意及改善民主制度而設， 其係為具備正當理由之提案。然被告卻利用公投法未賦予機 關之實質審查權限，並以法無限制之圖案解說問題加以駁回 系爭公投案，明顯侵害憲法以及公民與政治權利國際公約所 保障人民參政、表達政治意見與公民投票之自由。 ㈡原處分已逾越公投法原定之形式審查原則，且對系爭公投案 施加公投法無規定之限制，應受司法機關審查並糾正。參最 高行政法院101年度判字第514號判決意旨，被告於公投提案 之審查，應限於形式審查而不及於實質審查。依公投法第2 條第2項、第10條第3項第4款規定所謂「憲法規定外立法原 則之創制」、「不能瞭解其提案真義」俱屬不確定法律概念 ，原則上行政機關就其概念之適用，應受事後之司法審查。
被告不但深入審究系爭公投案局部立法細節是否有違憲之虞 ，且對於其制度施行後之配套考量與舉例之關聯性等皆深入 審究，顯已逾越其本有之形式審查界限，其對人民公民投票 之提案權、言論自由等基本權利實然侵害甚鉅，原處分顯然 於法有違。系爭公投案既涉及人民基本權之限制，自應採較 高審查密度。被告非司法解釋機關，對於是否違憲之議題審 理並非專業機關，並不享有專業機關之特別裁量空間，且系 爭主文及理由書僅自一般民眾觀點出發是否足以釐清其主張 為足，與其他特殊專業知識無涉，故原處分之法律適用與判 斷仍應受高密度之司法審查。公投法第10條賦予被告審查公 民投票案主文及其理由書之目的，在於促進民主、釐清主題 且完善公民參與政治之權利，而非用以恣意限制人民公民投 票及提案之自由。被告一再違法爭執修法草案細節及相關執 行層面之適當性並以其作為駁回理由，顯然自行以行政機關 身分擴張法律無授權之裁量範圍，不但違犯公投法之法律文 義、侵害原告之言論自由，更嚴重違反憲法權力分立原則。 被告於中央選舉委員會第506次會議紀錄第十案中提出「如 果能否實現有疑義，基於公投提案合憲推定原則，有疑義時 推定有利於人民。」，即合憲性推定原則已常為被告所援引 ，且多次對外公布此項原則之適用，自應按行政自我拘束原 則平等審查每一件公投提案。被告對於他案多有遵守形式審 查原則及合憲性推定原則。然於本案，被告不僅要求原告預 先排除有「違憲疑慮」之可能性及適用範圍，並且積極實質 審理原告所提負數票制度上「是否可能日後違反憲法」、「 政策施行適當性」，顯然違反被告於前述他案所明示遵行之 形式審查原則、合憲性推定原則。是以，原處分顯然違反行 政法上平等原則、行政自我拘束原則。
㈢系爭公投案係推廣負數票制度，與參政、發表政治言論及公 民投票等自由權利相涉，應受憲法以及公民與政治權利國際 公約保障。依司法院釋字第499號解釋意旨，參政權與言論 自由皆明列於憲法第二章下第11條及第17條所保障，故應屬 於憲法上具有本質重要性之基本原則無疑。相對而言，憲法 增修條文第2條第1項及第4條第2項關於正、副總統及立法委 員全國不分區僑居國外國民及婦女保障名額等選舉方法之相 關規定（下稱系爭正、副總統及不分區立委選舉方法），則 不在上揭司法院釋字第499號解釋列示之範圍內。是系爭正 、副總統及不分區立委選舉方法，應僅為程序性之一般憲法 條款，與本質重要性之憲法基本原則無涉。被告忽略制憲者 之意向從未考慮有負數票制度之可能，亦無禁止負向偏好設 計或區分正向、負向偏好之考量。負數票係提供了多一種選
舉上選項，亦即增加了人民選舉的自由，並更完整呈現全體 選民之自由意志表達。另針對本案原有之聽證會爭點，原告 皆已補充說明並新增系爭理由書之內文，亦不致選民混淆其 意旨。原處分駁回之目的係為何種正當公共利益，既無法自 原處分得知，於法亦無理由。原告已於理由書中已對系爭公 投案之各項爭點做出回應，並同意刪除圖例，被告仍以原處 分駁回，使得所有將負數票制度於公民投票中討論思辯的可 能性全盤抹殺，難謂原處分為最小侵害。況舉行公民投票根 本尚未構成制度改變，僅是提供一個機會予全民共同研擬、 討論何謂較好的選舉制度。原告及全體人民參政、公民投票 權利所受之侵害甚劇，與被告駁回原告申請之利益相比，顯 不相當，違反狹義比例原則。原處分之駁回決定之公益目的 欠缺憲法基礎，且並非採取對人民侵害最小之手段，人民所 受之侵害被告所欲維護之利益相互權衡下顯不相當，是原處 分違反比例原則。
㈣我國選舉投票制度並無既存亦無禁止負數票制度之創設，係 屬憲法規定以外之事項，是系爭公投案合於公投法第2條第2 項規定無疑。縱以被告逾越法定權限所作之實質審查觀之， 系爭公投案亦仍合憲合法。負數票制度乃提供當事人多一個 選項，提升整體投票率並完整呈現全體選民之意志，亦符合 「一人一票、票票等值」的精神，原處分稱「形同改變選民 之自由意志」云云，顯屬無稽。系爭公投案並無直接違憲之 虞，本案聽證會中之憲法解釋爭議皆針對立法後之法條制定 可能結果而言，並非對系爭公投案法律抽象原則之質疑，且 既無法確定系爭主文及其理由書整體顯然違憲，被告應作成 合憲之認定。參被告於另案同性婚姻公投提案中肯認申請人 於理由書中補正後之整體合憲解釋，原告於系爭公投案理由 書所為之補正應足以釐清爭議，係屬合法之補正無疑。依公 投法第9條第2項及第10條第2項第4款之規定，被告既得判斷 該圖示是否致影響其提案真意，即不需另以其他規定全盤否 定圖案之使用。再依憲法上法律保留原則，限制人民權利應 以法律為之。然前開條文僅對文字作出限制而不及於圖案， 故就圖案而言應解釋為法律不設限制，方符法治國原則。縱 認前開法條可作為限制於理由書放置圖例之法源，然換算系 爭圖示所佔之空間，再與文字相加，仍符合理由書2000字之 法定限制。且圖例有釐清之正面效果，系爭圖示對於全體選 民對系爭公投案之理解，應具有正面解說及釐清誤解之效果 ，應受法之所許。且如被告認定系爭圖示與公投法第9條第2 項規定不相合，至多僅能不予公告及刊登公報，而非作為駁 回之理由。是以，被告以系爭圖示不符公投法規定而駁回系
爭公投案，顯有逾越裁量權之違法。原告已因被告之要求而 於補正時刪除系爭圖示，被告卻仍認為違反原本之補正要求 (即刪除系爭圖示），經驗法則上顯不合理。被告將原告已 補正之事項認定為未補正，顯然違反依法行政原則。 ㈤原告對於系爭公投案各項爭點均有補正、回應及說明，均已 使系爭公投案清楚且不致混淆，原處分有逾越法定裁量權之 違法；縱認被告有其特定裁量權，原處分亦屬裁量權濫用。 負數票制度為一人一票，票票等值且直接無記名選舉之制度 ，與此憲法核心原則並無違背。被告對系爭公投案之審查， 係以單一機關之個別見解，阻絕原告提出系爭公投案之言論 發表自由、人民得就選舉方法上討論及選擇特定制度作為立 法原則之參政、公民投票自由，顯與公投法中保障民主法治 及人民參政權之本旨以及主權在民之原則不符。原告對系爭 公投案之主文、理由書中所作補正，應已符合公投法第10條 第2項第4款之規定，應為法之所許。被告基於形式審查原則 及依法行政原則，應基於原告形式合法之補正即應做出審核 完成並函請戶政機關查對提案人之處分。縱被告對於公投法 第10條第2項第4款有一定裁量空間，然依憲法人權保障、平 等原則、行政自我拘束原則、比例原則、合憲性解釋原則等 相關法律基本原則，被告對於系爭公投案之裁量空間已限縮 至零，然被告卻仍作出駁回決定之原處分，有裁量權濫用之 違法。是以，被告所作之原處分違反行政程序法第4條、第 10條及行政訴訟法第4條笫2項，應予撤銷。 ㈥被告舉行之委員會會議違反公開原則，違反憲法上之正當法 律程序。被告自行訂定之中央選舉委員會會議規則第18條第 1項規定被告舉辦之委員會審議過程原則上為不公開，然於 被告第503、505、506號決議紀錄中可知其審議過程完全不 予揭露，無論原告或任何利害關係人皆無法得知其審議過程 。是被告所訂之中央選舉委員會會議規則第18條第1項及其 相關實踐，違反司法院釋字第613號解釋，應屬違憲。聽證 會中聽證會中三位對於系爭公投案表示贊同之關鍵與會人士 見解，完全被排除在被告行政程序之討論範圍以外，渠等意 見均未受被告之委員會審議中進行考量評估，致整個審議程 序完全立於不完整不公正之基礎，勢必致生決議結果不合理 之偏誤，被告所為決議程序違反公平原則、正當法律程序甚 明。被告第505次會議紀錄於107年4月17日作成，惟卻於同 年5月16日始公告，顯已逾系爭提案內容得以補正之期限。 被告逾期拖延一個月餘對外公告，變相剝奪全體利害關係人 向兩造提供意見或參與行政程序之機會，有侵害利害關係人 程序利益之違法。被告於聽證程序中並未取得本案得以駁回
之依據，領銜人之代理人於聽證中所提之爭議亦未經被告任 何處理，亦顯然違背正當法律程序。本案聽證會中二位鑑定 人均為被告所單方選定，且立法機關於本案亦為重要之利害 關係人，卻並未列席於聽證會，程序難謂公允。被告僅片面 採用聽證會之一部分爭議討論作為駁回系爭提案，尚嫌速斷 。被告對於領銜人之代理人所提出之質疑，無論於聽證會中 或會後，均未對此無任何解釋或討論。被告並無於聽證會中 闡明或討論系爭圖示是否得因公投法第9條第2項之規定，直 接作成原處分，顯見被告濫用聽證程序，未賦予當事人實質 陳述、相互溝通之固有機能。
㈦並聲明求為判決：原處分撤銷。被告應依公民投票法第10條 第5項(按為第4項之誤)至第8項規定辦理以原告為領銜人於 107年3月8日所提出之「您同意修法使選民可以投反對票（ 負數票）嗎？一人還是只有一票，選民可以用其唯一選票表 達反對某候選人應該是基本人權，贊成票扣除反對票後，淨 贊成票較高者當選。」公民投票提案。
四、被告則以：
㈠依公投法第1條、第2條第2項之規定，公民投票案乃須本諸 憲法主權在民原則，並在憲法框架架構下為之。依公投法第 1條、第2條、第4條、第7條至第10條、第12條、第13條及第 17條規定，公民投票案應符合創制、複決之定性、其標的有 其容許及排除事項、並應符合一定之法定程式及方法，始得 為成立與否之宣告；依同法第19條、第29條及第30條規定， 創制案或法律之複決案符合條件應即停止其程序之進行；公 民投票案投票通過後則應由權責機關實現其內容，投票不通 過則應作相應之公告或通知。又通過或不通過均有一定之拘 束期間，於該期間內不得變更或重提；亦即於審查確定公投 標的後，即屬恆定，俾依法作後續相應之處理。凡上開法定 事項均須予以審查，其審查之職權，依第3條之規定，屬被 告之權責。依司法院釋字第645號解釋理由書略謂，依修正 前之公投法第34條、第10條第2項、第3項、第14條第2項、 第3項及第55條規定，行政院所設之公民投票委員會審議全 國性公民投票案內容是否符合公投法之規定，是以「對全國 性公民投票案成立與否具有實質決定權限」。上開解釋雖係 對公投法修正前相關條文所為闡釋，惟公投法於107年1月3 日修正後與上開修法前之相應條文依舊存續，其部分內容雖 有更刪，惟其仍須由審查機關審核公投案是否合於規定之本 質，並未有所更張，僅不過將原審查機關（行政院公民投票 委員會）改易為被告（公投法第3條第1項）。是亦足徵被告 對於原告所提公投案是否合於相關規定，是否得予成立均有
實質決定之權限。被告對於全國性公民投票案是否合於規定 ，即有實質決定之權限，自應依法審酌各該公投案是否合於 公投法相關規定，而公投法並無「實質審查」或「形式審查 」之規定，更未作何謂「實質審查」或「形式審查」之立法 性定義，若果，自亦無所謂實質審查或形式審查之區分，是 原告指陳被告僅有「形式審查」權限而無「實質審查」權限 ，等節，乃不知所云，蓋其自行解讀，自行區分之「形式」 或「實質」所指涉內涵為何？殊欠明瞭，自無庸亦無從就之 予以置辯。
㈡按公投法第1條及第2條第2項序文之規定，公民投票案需本 諸憲法主權在民原則，並在憲法框架架構下為之。亦即憲法 仍為拘束直接民權（公民投票)行使的上位規範。當法律或 命令指摘違憲或違法時，而法令的上位規範則成為用以審查 這一對象之標準，也稱審查基準，至所謂審查密度係謂蕙法 法院或大法官對法令違憲與否，審查寬嚴態度之謂。由於公 投法之適法性與憲法規定作了聯結，立法授權賦與被告就公 投案之是否合憲及適法乃有行政審查之權限，上開行政審查 權限即為法律所賦與，被告自應依法為之。至於被告審查後 所為之決定，其司法審查之密度如何，自應由本院選擇，惟 依最高行政法院103年度判字第637號判決意旨，被告係依中 央行政機關組織基準法第3條第2款所稱之「獨立機關」，其 組織性質係「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另 有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」又依同 基準法第18條及中央選舉委員會組織法第3條第5條等規定， 被告置9人至11人，任期4年，委員除為合議制依據法律獨立 行使職權之組織外，委員中同一黨籍者，不得超過委員總數 之3分之1。復據同法第7條第2項及被告會議規則第5條之規 定，被告委員會議，委員應親自出席會議，開會時須有全體 委員2分之1以上出席始得開議，會議之決議，應有出席委員 過半數之同意；如遇重大爭議案件，開會時須有全體委員3 分之2以上出席始得開議，會議之決議，應以委員總額過半 數之同意行之。各委員對重大爭議案件之決議，得提出協同 意見書或不同意見書，併同會議決議一併公布。準此，被告 委員並不偏廢同一黨籍，在任期保障及任期交錯下，透過合 議制及審議程序，獨立行使職權，而以多數決方式共同作成 決定，存有判斷餘地，同上開判決意旨，本院對被告所為決 定合法性司法審查結果，若無確切證據足以證明其有逾越權 限或濫用權力或其他違法情事，似應予以尊重。 ㈢關於函請原告應就補正理由書中所列圖案予以補正部分，依 公投法第9條第2項規定及立法意旨，主文及理由書均僅得以
文字之特定格式為之，其字數亦作特定之限制，其主要考量 乃在於公投如果成案，則須將主文及理由書編製為公投公報 ，分送全國各戶，以公報之篇幅有限，故無法任令提案者， 毫無節制，以圖案擴增其刊登公報之版面。此外，亦在於降 低公投行政事務之爭議及困難，蓋領銜人對於公投主文及理 由書之形式爭議不休，將徒增公投行政事務爭議，並虛耗公 投行政事務成本與時間，不利公投行政事務之進行。除上開 技術上之原因外，格式與字數之限制，亦有公平性之考量， 蓋領銜人及相關機關於公辦的宣傳領域內（即公投公報）， 得有對等表達意見的空間。復因領銜人對於公投理由之表達 ，並不限於公投公報之單一形式，亦可用傳單、旗幟或文宣 品等方式宣傳，甚至透過平面或電子媒體傳達意見，故公投 主文及理由書限以文字為之，尚不致使領銜人之言論自由或 參與政治權利受到過度限制或萎縮。按公投法第10條第2項 、第3項所稱補正雖未明定其程式，惟其文義應指將不明確 、不合規定之文字予以明確匡正使合規定之意甚明。詎原告 就被告所要求補正之函復，除指摘官員質疑被告何以不能允 其使用圖示之陳述外，並謂「若貴會堅持要刪除此圖示才可 以讓本案進入連署程序，提案人暫時接受刪除以便進入連署 程序，但保留訴訟權利將來勝訴再加回圖示」。惟查公投法 屬程序法性質，其程序規定甚為嚴謹，前一階段程序未終結 確定，自不得進入下一階段之程序，是因而亦特重每一階段 程序之時效，並無先俟行政爭訟終結再回溯作行政程序之補 正或變更之可能。因之，原告補正函就圖示部分，僅以補強 說明理由或附帶條件之方式做模棱含糊而未作「明確」修刪 之補正，其所送理由書始終未作更刪，已不符公投法第10條 第2項之規定甚明，被告自應依法予以否准。
㈣關於函請原告就系爭公投案適用之選舉類型予以補正部分： 目前我國選舉之制，係由投票者於候選人中就其最支持之候 選人，投下所謂正向偏好之選票（下稱正向票）。原告所提 之公投案擬引入所謂負數票之制，是制並非對候選人中有正 向偏好者進行揀擇，而係由投票者於候選人中圈投負面偏好 者（下稱負向票），藉由正向票之票數，與負向票之票數， 兩相抵銷，而得出候選人淨支持贊成票，並由最高票者為當 選。惟查憲法增修條文第2條第1項規定係採行所謂相對多數 當選制，而非絕對多數制（二輪選舉制），故其中所稱「得 票最多之一組」並無所謂「負數票制」之容許空間。復依憲 法增修條文第4條第1項、第2項規定若引入所謂「負數票制 」則可能使獲正向票百分之5以上之政黨，喪失政黨比例代 表的席次分配，是故是制於立法委員全國不分區選舉亦無其
適用餘地，甚為灼然。此外，憲法及其增修條文對於其他種 類選舉雖未明文得否採行「負數票制」，惟揆諸憲法第17條 、第123條、第129條規定及司法院釋字第721號解釋意旨， 制（修）憲者似亦無採行是制之容許空間。蓋正向票之意義 旨在揀擇最強烈的正面偏好。但負向票並非對候選人中有正 向偏好者進行揀擇，而係吸引旨在鎖定淘汰最強烈的負面偏 好者，前往投票，如在應選名額1名且僅1名候選人參加競選 的情況下，正向票之票數，與負向票之票數，兩相抵銷，固 可得出淨支持贊成票。此種就正向票與負向票屬性不相同的 投票予以加減，就同一候選人而言，或等同於兩面俱陳的意 見表達，或確可較清楚地呈現全體選民之投票意旨，以確保 當選者具有相當地民意基礎，以杜倖進之士。惟此一兩面俱 陳式的投票，可以以二輪投票制或以法律明定最低當選票數 之方式，設立門檻，即可輕易解決候選人民意基礎不足之問 題。況此種制度在2名以上候選人（甲、乙、丙）之情況下 ，由於投票者僅能投選1張選票（正向票或負向票），無從 對所有候選人均作兩面俱陳的圈投，勢將造成對甲候選人投 下負向票（-1)，在效果上等同於對乙及丙候選人投下正向 票（+1)，反之亦然。但正向票與負向票二者屬性不同，已 如前述，對甲候選人正向偏好（+1)，並不當然可將之轉換 成對乙候選人（-1）及丙候選人（-1）具有同等程度之負向 偏好。對甲候選人之負向偏好（-1），亦不得認係對乙、丙 之正向偏好乃屬當然，於此情況下，是否得謂投正向票或負 向票以其性質相同，其權值均屬相同，而作彼此之抵銷，自 非無疑。其間之矛盾在於投甲負向票者，也可能並不喜好乙 、丙候選人，但因祇能投1票，祇好投向最負向偏好的甲候 選人，但其所投負向票或多或少均將使乙候選人加重其當選 之權值，且亦會將本應亦屬乙候選人之負向票，無從同時顯 現，射倖式地成為乙候選人之正向票，變相加權式地給了乙 候選人，其投票結果不僅未因之更清楚顯現，反而無從辨明 哪一候選人最具民意代表性。此際，反而形同變更混淆了選 民自由意志之表達，自難謂負向票之權值與正向票為等值， 因而乃有違反憲法第129條票票等值之規定甚明。亦難怪是 制為世界各國所未採。鑒於原告所提公投案於總統副總統選 舉、立法委員選舉、應選名額2名或候選人2名以上之選舉， 即難謂有其適用，故原告究欲適用於何類型選舉？自應依本 會之函告予以補正。詎原告就此未作任何補正，自有違公投 法10條第2項補正之規定，被告予以駁回，自屬適法。 ㈤關於函請原告就本公投案候選人之「淨贊成票」為負值時， 應為如何之立法原則，殊欠明瞭，應予以補正部分：按憲法
第51條、增修條文第2條第8項、總統選罷法第63條第2項、 公職人員選舉罷免法第70條、地方制度法第81條第1項、第 82條第3項等規定，對於總統、副總統及各種公職人員之出 缺、補選均有期限及條件規定；對於單一候選人參選時，除 里長選舉外，均明定得票須逾一定票數之門檻，始得當選。 於原告所提負數票制仍甚寬泛，所涉法規甚廣，是故如候選 人之「淨贊成票」為負值時，應為如何之處理？乃屬原告所 提公投案之內容是否已臻成為立法原則，而屬該當於「立法 原則創制」之適格判斷。惟原告就此部分其補正函，略謂設 若所有候選人未有所謂之淨正票，「必須重選，而且重選時 前次已被選民淘汰者不得再參選，如此才符合民意。」並願 在理由書增加說明云云。上開回復仍屬過於含糊寬泛，姑不 論是否明確，已足轉成為「立法原則」之客觀形貌。但因原 告僅空言其說，對其所送理由書並未有所增刪，以其補正不 符程式，自難謂符合公投法第10條第2項第4款之規定。原告 訴稱其已作出合乎題旨之補正云云，自屬無理由。 ㈥關於函請原告就理由書有關「聯合國秘書長推選方式」為負 數票制，與事實不符，應予以補正部分：依本案聽證之鑑定 書之鑑定意見，聯合國秘書長之推選方式，一般認為係「同 意投票制」（approval voting)之著例，其程序首由安全理 事會之成員依同意投票制進行「假投票」，在同意投票制下 ，選民得對每一位候選人表示同意或不同意；在「負數票投 票制」下，選民僅得對其中一位候選人表示同意或不同意。 前者為正、負向兩面俱陳式，後者為單一負向式，二者之運 作規則有其不同。本案原告所陳之「負數票制」既與被告已 查知之事實不符，被告自應函請原告補正。詎原告補正函堅 持其所舉之例完全符合事實，但又反而要求被告應提出如何 補正之文字云云，其原送之理由書，並未作出任何之更刪補 正，於程式上即已不符公投法第10條第2項之補正規定，是 所陳其已作出合乎題旨之補正一節，乃無理由。 ㈦並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳 述，本件爭點厥為：⑴系爭公民投票案，被告以107年4月26 日中選法字第1073550245號函命原告限期補正，嗣以原告補 正後仍不符規定，而以原處分駁回，是否適法？⑵原告請求 被告應准予繼續辦理系爭公民投票案，是否有理由？茲分述 如下：
㈠相關法制說明：
1.按「中華民國之主權屬於國民全體。」為中華民國憲法第一 章「總綱」第2條所明定。「主權」，乃一國最高之權力，
為國家構成要素之一，缺乏主權之統治團體，縱有人民與土 地，亦不能稱為國家。「主權」既為國家最高之權力，屬於 全體之國民，所有之「政權」（選舉、罷免、創制、複決） 及治權（行政、立法、司法、考試、監察），皆由此而來， 故政權與治權之行使，均不得違反全體國民之意志，並應為 全體國民之利益而行使之，否則即違反憲法之基本原則。換 言之，國家一切機關之設立與人員的配置，都是為人民而存 在，並行使人民賦予之權限。憲法第24條亦揭明：「凡公務 員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負 刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國 家請求賠償。」為落實主權在民，94年6月10日修正公布憲 法增修條文第1條及增訂第12條分別規定：「（第1項）中華 民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案 ，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條 、第一百七十四條之規定。（第2項）憲法第二十五條至第 三十四條及第一百三十五條之規定，停止適用。」「憲法之 修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出 席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公 告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意 票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十 四條之規定。」又憲法第二章「人民之權利義務」凡18條（ 第7條至第24條），其中第17條、第23條規定：「人民有選 舉、罷免、創制及複決之權。」「以上各條列舉之自由權利 ，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序， 或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第十二 章「選舉、罷免、創制、複決」第136條規定：「創制、複 決兩權之行使，以法律定之。」中央法規標準法第5條規定 ：「左列事項應以法律定之：一憲法或法律有明文規定，應 以法律定之者。二關於人民之權利、義務者。三關於國家各 機關之組織者。四其他重要事項之應以法律定之者。」另「 憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公 共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受 憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規 定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法 機關，亦不得制定法律加以限制．．．，而憲法第7條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合 憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法 律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關， 應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許 合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必
須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其 他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權 主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之 原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得 由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便 或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受 法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利 益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要 ，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書第1段闡釋甚 明。準此，選舉、罷免、創制、複決，係人民受憲法保障之 基本權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。 2.次按為確保國民直接民權之行使，政府於92年12月31日制定 公布「公民投票法」，凡八章，64條條文，嗣於107年1月3 日修正，依修正後公民投票法第1條：「依據憲法主權在民 之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未 規定者，適用其他法律之規定。公民投票涉及原住民族權利 者，不得違反原住民族基本法之規定。」、第2條：「(第1 項)本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。(第 2項)全國性公民投票，依憲法規定外，其他適用事項如下： 一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創 制或複決。……」、第4條：「公民投票，以普通、平等、 直接及無記名投票之方法行之。」、第9條：「(第1項)公民 投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領銜人檢具公 民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份，向 主管機關為之。(第2項)前項領銜人以一人為限；主文以不 超過一百字為限；理由書以不超過二千字為限。超過字數者 ，其超過部分，不予公告及刊登公報。(第3項)第一項提案 人名冊，應依規定格式逐欄填寫，提案人應親自簽名或蓋章 ，填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、 縣（市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊。(第4項)主管機 關應建置電子系統，提供提案人之領銜人徵求提案及連署； 其提案及連署方式、查對作業等事項之辦法及實施日期，由 主管機關定之。(第5項)採電子提案及連署者，其文件以電 磁紀錄之方式提供。(第6項)公民投票案之提出，以一案一 事項為限。」第10條：「(第1項)第二條第二項各款之事項 ，公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次總統、副總 統選舉選舉人總數萬分之一以上。(第2項)主管機關於收到 公民投票提案或補正之提案後，應於三十日內完成審核。經 審核有下列情事之一者，應敘明理由，通知提案人之領銜人
於三十日內補正，並以一次為限，逾期未補正或經補正仍不 符規定者予以駁回：
一、提案非第二條規定之全國性公民投票適用事項。 二、提案不合前條規定。
三、提案有第三十二條規定之情事。
四、提案內容不能瞭解其提案真意。
五、提案人數不足本條第一項規定。
(第3項)主管機關依前項第一款、第三款、第四款及前條第 六項規定命補正者，應先舉行聽證會，釐清相關爭點並協助 提案人進行必要之補正。前項三十日內補正之期間，自聽證 會結束日起算。
(第4項)公民投票案經主管機關認定合於規定者，應函請戶 政機關於十五日內查對提案人。
(第5項)戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊，有 下列情事之一者，應予刪除：
一、提案人不合第八條第一項規定資格。
二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤 或不明。
三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。
四、提案人提案，有偽造情事。