臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第37號
上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司
代 表 人 Francois P.Chadwick（董事長）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師
劉景嘉 律師
被上訴人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯（局長）
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
7年1月9日臺灣臺北地方法院106年度簡字第150號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。 理 由
一、程序事項：本件上訴人起訴後，其原代表人Rob van der Wo ude已遭解任，茲由上訴人現任唯一董事Francois P. Chadw ick為代表人並具狀聲明承受訴訟（本院卷第274頁），核無 不合，應予准許。
二、事實概要：被上訴人所屬臺北市區監理所調查發現，上訴人 以網路招募司機，於民國105年12月23日14時44分許以OOO-O OOO號自用小客車，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度車 輛營運載客，司機接案載客完成後，乘客將以信用卡付費， 再由上訴人拆帳分配金額予接受調度之司機，認上訴人有未 經核准擅自經營汽車運輸業之情事，嗣被上訴人以106年1月 24日第20-20B00805號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁 處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴 人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院106年度簡字 第150號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴 。
三、上訴人在原審起訴主張：
㈠被上訴人於106年1月24日作成原處分，以上訴人未經申請許 可利用網路平台經營汽車運輸業收取報酬，認上訴人違反汽 車運輸業管理規則，依公路法第77條第2項規定裁處罰鍰。 惟姑先不論上訴人並未經營汽車運輸業，被上訴人遽認上訴 人涉及經營汽車運輸業，顯有違誤，況原處分另有違反一行 為不二罰之原則，同屬違法。
⒈縱謂上訴人涉及經營汽車運輸業（上訴人否認），然其所謂
「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議：「按次連續處罰既以違規事實持續存 在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行 為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次 數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔 及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之 情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之 違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如 適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任 意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之 管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準 ，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時 段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實 ，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一 次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續 處罰之立法本旨不符而於法有違。
⒉又按最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決 議：「藥事法第65條：『非藥商不得為藥物廣告。』違反此 規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條係 課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法第 24條規定：『本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳 醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。』而『廣告』乃集 合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售 為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法， 宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反 藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政 法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行 為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。依題意 ，甲係出於同一招徠銷售『遠紅外線治療儀』之目的，在民 國103年2月11日至3月23日共41日期間，擅自刊播該藥物廣 告達76次，核其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證， 應可認為是出於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思 ，該當於一個違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一 行為而非數行為」。是依上開最高行政法院決議意旨，行為 人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，則應 為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律 上應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為 之單一性。而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處 ，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處 罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。
⒊是上訴人縱有如被上訴人所稱之違規營業行為（上訴人否認 ），惟已因被上訴人先前其他處分之介入而區隔為一次違規 行為，被上訴人自不得再就先前處分前之同一違規行為再為 處罰：查被上訴人認上訴人自103年12月起涉有公路法第77 條2項未依本法申請核准經營汽車運輸業，至今已做成600餘 件之處分，並前於105年12月23日作成有10件裁處（下稱被 上訴人「前處分」）。從而，上訴人縱有如被上訴人所稱之 違章營業行為，該違章行為亦因被上訴人前處分而經區隔為 同一行為，被上訴人自不得就發生於前處分之營業行為再為 處罰。然如前述，本件原處分所載「105年12月23日」之「 違章行為」均係發生於被上訴人作成前處分（105年12月23 日）之前。則上訴人於被上訴人前處分作成前縱有「違規營 業行為」，亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被上 訴人既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就原 處分所載「違章行為」另為裁處。從而，原處分顯已違反一 行為不二罰之原則，均有違失，難以維持。況且，被上訴人 已於前處分分別作成10件裁處。然被上訴人就前處分作成前 之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則，更顯然牴觸 比例原則。
㈡原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有遠 反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字 第2號判例之違法：
⒈按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據， 不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意 。」、第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應 斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則 判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」又認定事 實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證 據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以 證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。據此，行政 機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人 並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對 自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
⒉次按最高行政法院39年判字第2號判例：「當事人主張事實 ，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證 明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有 所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法 事實之存在，其處罰即不能認為合法」。
⒊查被上訴人自始即未依職權調查，致使被上訴人無從辨明上 訴人所謂與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？上訴
人究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實 未經查明之下，被上訴人即驟然認定上訴人有經營汽車運輸 業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取 報酬等違章行為云云，惟此均與事實有間。被上訴人未憑證 據，遽認上訴人涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷 。被上訴人正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟 酌有利於上訴人之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作 成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定 及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷 。
⒋倘容任被上訴人於毫無明確事證之下，即對上訴人課處裁罰 ，無非形同要求上訴人提出證據證明自己並無違章行為，並 以上訴人未能證明違章行為不存在，遽為不利於上訴人之認 定，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁上訴人負 擔，與前述行政機關應依職權調查證據之規定及法理、最高 行政法院判例意旨，均顯相違背。
㈢被上訴人並未證明上訴人與他人「故意共同實施違反行政法 義務之行為：
⒈被上訴人雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條 處罰之」。惟查，被上訴人雖泛稱：上訴人與他人「故意共 同實施違章行為」，然被上訴人並未於原處分具體指明上訴 人究竟係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提 出任何具體事證，證明上訴人與該「他人」之間確有「共同 實施違章行為」之故意。從而，被上訴人空泛指稱上訴人與 他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證 依據，其認事用法均有違失。
㈣原處分誤認上訴人經營汽車運輸業，其認事用法均有重大違 失：原處分雖稱上訴人涉嫌「未經申請核准利用網路平台經 營汽車運輸業…」違章行為等語。惟查：
⒈上訴人所營事業項目並未包含汽車運輸業：經查，上訴人係 以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為 業，此有上訴人登記資料可證，並無被上訴人所稱「汽車運 輸業」。
⒉上訴人並非「Uber APP」款體平台之經營主體：被上訴人雖 一再指稱上訴人利用「Uber APP」軟體平台（車輛派遣系統 ），調度、派遣車輛並收取費用云云。惟查，該「Uber APP 」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透 過行動通訊網路而經營維護，上訴人無從介入，亦非該「Ub er APP」軟體平台之經營主體，至為明確。 ⒊上訴人未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派遣」或「
調度」任何車輛：於此需澄清說明者為，上訴人是Uber集團 所屬Uber International Holding B.V.於台灣成立之100% 子公司，雖與前述「Uber B.V.」公司為同屬一集團而為關 係企業，惟僅受「Uber B.V.」委託在臺灣為潛在使用者與 潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台。然而，上訴人未曾涉 入「Uber APP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務 而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體之個 人司機簽署任何契約。惟被上訴人竟認上訴人指揮調度如原 處分所載之車輛，由該等車輛提供乘客運輸服務，並收取車 資云云，據此認定上訴人從事汽車運輸業。經查，「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車 需求的軟體平台，無論上訴人，抑或Uber集團之任一公司， 均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛 。上訴人未曾與系爭車輛之所有權人或其駕駛有任何合作契 約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。 是被上訴人機關指稱上訴人有派遣調度系爭車輛之行為云云 ，確與事實不符，又於此情形之下，被上訴人竟未遑詳查， 遽以原處分認定上訴人有經營汽車運輸業之行為，其認定顯 然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違，原處分自有違 誤。
⒋從而，上訴人並無「利用網路平台經營汽車運輸業」行為， 被上訴人未遑詳查，遽為不利上訴人之認定，不僅顯屬率斷 ，其認事用法更顯然於法有悖，無從維持等語，並請求撤銷 原處分及訴願決定。
四、被上訴人則以：
㈠按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法 上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」。次 按，最高行政法院98年度裁字第994號裁定明示：「行政法 上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上 之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未 必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定，惟共同違章行 為人間需有意思聯絡為必要，則類似刑法共犯之規定；是數 人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分， 即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直 接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與 刑法之共同正犯等概念，尚屬有別；基於行政罰係對於人民 違反法律上之禁止規定或作為義務者所為之制裁，自應就該 有違反行政法上義務行為之多數人，以其為共同行為人予以 處罰」。再按，最高行政法院105年度判字第264號判決亦稱 ：「又所謂『營業』，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，
如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱 其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被 查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸原 審從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料， 台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登 載：『成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入』、『 只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲 得報酬』、『自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車 資』、『將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢』、『不 需要辦公室，自己就是老闆』、『Uber讓您在適當時段上路 載客』等語。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即 為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入Uber APP平台 之司機，係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實 施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵」。 ㈡查上訴人並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為上訴人所不 否認，上訴人雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入 Uber APP平台之司機締結契約云云，惟依前開最高行政法院 105年度判字第264號判決意旨，加入Uber APP平台之司機確 有經營汽車運輸業之事實，而上訴人雖未親自駕駛車輛，然 依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由上 訴人所招募加入前開平台，且經上訴人審核後允許加入該平 台，而上訴人就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經 營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，上訴人亦自使用Uber APP平台司機處收取費用，且處分案件有攔查照片、駕駛及 乘客訪談紀錄可稽，依最高行政法院98年度裁字第994號裁 定意旨，上訴人顯然有與加入Uber APP之司機故意共同實施 違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，上訴人所 辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意 旨，被上訴人對上訴人裁罰應屬有據，上訴人主張原處分違 法云云並無理由，甚為明顯。上訴人確有與加入Uber APP平 台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上 義務之行為已如前述，並無被上訴人所稱於事實未明之際即 驟然認定之情事，是上訴人主張原處分有違反行政程序法第 36條規定云云亦屬無由，不足可採，併此敘明。 ㈢再按最高行政法院104年度判字第121號判決明示：「一行為 不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義務之 行為必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一 個行為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比 例原則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅有在行為人 以『一行為』違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一
行為，包括『自然一行為』與『法律上一行為』；所謂『數 行為』，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定 ，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成『自然 一行為』或『法律上一行為』者而言。至違反行政法上義務 之行為是否為『一行為』，須就個案具體事實予以綜合判斷 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可 能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決 定之」。
㈣又按臺北高等行政法院院105年訴字第1772號判決略為：「 最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係 就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託 者，而違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或 其他具有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行 為而未停止，依同法第40條第1款規定，按次連續處罰之情 形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要 件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關如適 用按次連續處罰之規定，應不得再就A公司於接獲前次處分 前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定以行政 機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處 罰之虞，而屬違法。是該決議內容涉及之違法營業行為，係 由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送 而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為 該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為。 惟本案上訴人係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之 汽車駕駛人合作，由上訴人提供有搭車需求之乘客資訊及計 收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施 公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同 違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺 取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為， 駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之 行為作為己用之意，則上訴人與每一汽車駕駛人合作從事載 運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之 違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同 一汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情 形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實 施之營業行為，始得適用上開決議，認為被上訴人如已就上 訴人與該駕駛人共同實施之違法行為，對上訴人裁罰，對於 上訴人收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽 車運輸業之行為，即不得再為處罰」。又判決書針對最高行 政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議部分：「最
高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就 非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行 為，認為行為人如係出於違反藥事法條文不作為義務之單一 意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯；該多次違規行 為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違 規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所 作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性 概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質 所為，惟本件訴訟係涉及上訴人未經申請核准而經營汽車運 輸業，與廣告行為無關，上訴人逕將最高行政法院對廣告行 為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之上訴 人違法經營汽車運輸業行為，主張原處分係就其業經被上訴 人裁罰之同一行為重複處罰，係屬違法云云，亦難採憑」， 本案乃上訴人分別與不同之汽車駕駛人所共同實施，被上訴 人分別就上訴人與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予 以分別裁罰，並無就同一行為重複處罰之違法。等語，資為 抗辯，並聲明求為駁回上訴人之訴。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：
㈠上訴人雖主張Uber APP平台實係由Uber B.V.公司透過行動 通訊網路而經營維護，伊並非該平台之營業主體，原審卷第 134-149頁（即訴願卷第105-118頁）所示之「http: //www .driveruber.tw/」網站資料更係由「Uber Technologies, Inc.」公司登記所有，上訴人顯僅受Uber B.V.公司委託在 臺灣為Uber APP平台從事推廣業務，並未為提供該平台服務 而簽訂任何契約，更未曾與任何利用Uber APP平台之個人司 機簽署契約，亦未對本件駕駛人駕駛之車輛有何控制、利用 或派遣行為，上訴人或駕駛人均未受有報酬，原處分認上訴 人為汽車運輸營業行為，自屬違誤云云。然查： ⒈「Uber」是網路及共享經濟興起後發展一種創新的網路經濟 模式，而參照前述之電子廣告資訊（訴願卷第105-125頁） ，主要為繁體中文的系統，使用於中華民國統治之區域（因 此，這份資訊系統才會不時提出警語例如：Uber向來致力於 台灣引進創新的商業模式，為臺灣消費者的乘車模式注入嶄 新思維，目前透過法律途徑及各種管道與主管機溝通，現階 段仍有違反公路法第77條第2項規定而被取締裁處之風險） ，招攬國人本件駕駛人林軒銘為會員及為本件違規行為；且 上訴人復為荷蘭商Uber B.V.公司百分之百轉投資之子公司 （上訴人起訴狀自承，本院卷第18頁），因此上開Uber B. V.公司規劃設計之資訊系統，既然實際使用於中華民國統治 之區域，且「http://www.driveruber.tw/」網站資料廣告
資訊系統所表達經營汽車運輸業之重心又係在國內提供司機 及車輛讓消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的，廣告資訊之 受益者顯為上訴人。此外上訴人（在國內設立登記之公司） 又自陳受母公司Uber B.V.公司委託從事推廣Uber APP平台 業務，綜上事證，均足認上訴人與母公司Uber B.V.公司間 ，就本件所為實質上為同一家公司，上訴人在臺所受利益即 屬於母公司Uber B.V.公司所受利益，並應由中華民國法律 管轄及規範，不因「http:/ /www .driveruber.tw/」網站 資料係由「Uber Technologies, Inc.」公司登記所有而有 不同認定。同理世界各國針對「Uber」之網路及共享經濟之 無實體國界的一致因應方式，均是以設於內國之公司為對象 納入內國實體法管理，就本件言，仍應以依中華民國法律就 在境內登記之上訴人公司為行為人，納入管理。從而上訴人 主張僅受Uber B.V.公司委託，上訴人並未經營汽車運輸業 云云，即無理由。另既然可認上訴人與母公司Uber B.V.公 司間，就本件所為實質上為同一家公司，上訴人在臺之營運 ，應即為UberB.V.公司之「營運主體之延伸」，縱然如上訴 人所稱「乘客以信用卡付款之對象為荷蘭商Uber B.V.公司 （境外交易），並非上訴人」，惟此乃信用卡付款之方式， 此等資金流向及相關收支問題，僅係上訴人與UberB.V.公司 集團內部關係企業如何分配利益之問題，無礙於上訴人係經 由招募司機並提供經營客運業務獲取報酬利益之事實認定， 非就可認定「上訴人未自乘客收取車資報酬、亦未與駕駛人 分取車資」，且由上開網路資料，可見車資須扣取一定成數 之平台服務費，餘額則歸汽車駕駛人取得，此等平台服務費 即使信用卡付款對象為母公司Uber B.V.公司，上訴人與母 公司Uber B.V.公司仍應認係共同獲取此等經營載運乘客之 利益，換言之，實不因乘客以信用卡付款之對象為荷蘭商Ub er B.V.公司（境外交易），便可為上訴人就未收取車資報 酬之依據。就如同國外總公司在臺機構或分公司，若針對在 臺機構或分公司經營委託之勞務性交易給付有償報酬，而信 用卡付款對象為國外總公司，仍可認在臺機構或分公司受有 報酬，不因信用卡付款對象為國外總公司即認在臺機構或分 公司未取得經營之任何利益。上訴人稱乘客係以信用卡付款 ，付款對象為Uber B.V.公司，上訴人並未收取報酬云云， 顯違經驗法則，
⒉再查上訴人自行於網路上刊載與上訴人以其名義於104人力 銀行招募司機之上揭內容，明白表示加入Uber平台之司機， 係為上訴人所「找到需要用車的顧客」，提供載運服務，且 上訴人得自司機載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用
；另欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機，須經上訴人 審核具備相關文件，所提供車輛亦須符合上訴人之要求，可 見註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依上訴人公開於 上述網頁之條件，為上訴人招攬之乘客，提供汽車運輸服務 ，及與上訴人分取一定比例報酬（平台費用），是本件林軒 銘駕駛人基於與上訴人間之各自之合意，以自備車輛載運上 訴人所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與上訴人依約定比 例分配，各駕駛人均係與上訴人共同實施違反公路法第77條 第2項所定行政法上義務之行為，洵堪認定。是上訴人主張 原處分認定上訴人有經營汽車運輸業行為認定欠缺事實憑據 云云，不能採據。
㈡上訴人又主張被上訴人雖泛稱：上訴人與他人「故意共同實 施違章行為」，然被上訴人並未於原處分具體指明上訴人究 竟係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出任 何具體事證，證明上訴人與該「他人」之間確有「共同實施 違章行為」之故意，從而被上訴人空泛指稱上訴人與他人「 故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據， 其認事用法均有違失云。惟按行政程序法第5條規定：「行 政行為之內容應明確」，此為學理上所稱明確性原則。而所 謂明確性原則，係強調國家行為（包括法規及行政處分）， 內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限 與範圍，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退。惟 明確性原則，並非禁止法規內運用不確定法律概念或概括條 款。申言之，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡 之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生 活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用 不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第 432號解釋參照）。而行政處分之內容明確乃俾利相對人遵 循或尋求救濟，故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但 若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確（ 參照最高行政法院98年判字第1132號判決意旨），同理行政 處分之明確性原則，非僅指文義具體詳盡之體例而言，仍得 衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當 運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。使用抽象 概念者，苟其意義應非難以理解，且為受規範者所得預見， 並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違 。經查，本件原處分載明：違規時間、地點、車號、車種（ 自用小客車）及車主證號（節略），且違反事實則載明：未 經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬 ，由桃園國際機場第二航廈○○路OO號柱前載客至臺北市，
按實際里程計費以信用卡收費。而本件上訴人為受處分人， 由上開處分書整體處分意旨（或林軒銘以車號000-000O號車 輛登記加入Uber APP應用程式平台，原處分載明車號000-00 0O號車輛，上訴人自應知悉駕駛人為何人）可知，本件原處 分是由上訴人與自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為； 本件上訴人並非不能理解、又可預見，同時法院亦可以審查 ，因此上訴人主張原處分無明確具體事證依據而違法云云， 亦有誤會，自不足採。
㈢上訴人復主張本件原處分顯然違反一行為不二罰云云。然查 ：
⒈本件上訴人乃透過網路平台，招募小客車駕駛，加入Uber A PP應用程式平台成為會員，由上訴人透過網絡平台告知而提 供駕駛人乘客需車資訊，並由小客車駕駛人提供自用小客車 載運乘客，並收取費用，共同實施公路法第77條第2項構成 要件，而參照前揭行政罰法第14條第1項之法律見解（上訴 人與駕駛人林軒銘間均各自分別實施公路法第77條第2項所 定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法 上義務），汽車駕駛人林軒銘係基於自身賺取運送報酬之利 益考量，與上訴人共同從事違法行為。至於其他上訴人經被 上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件（參 原審卷第52-61頁處分書），該等駕駛人與本件駕駛人林軒 銘彼此之間實無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為 作為己用，則上訴人與每一汽車駕駛人間合作從事載運乘客 之行為，因各個駕駛人係分別起意與上訴人共同實施之違法 行為，行為主體互不相同，共同實施之意思亦互不相關，不 論從法律上或事實上，自應予以分別評價，即分別該當違反 公路法第77條第2項之未經申請核准而經營汽車運輸業構成 要件（違反數個行政法上義務）之數行為。另基於前述公路 法第77條之行政管制目的，已經明示以裁罰為手段，嚇阻未 經申請核准、未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛『 非法營業』，達到維護交通秩序及社會大眾行的安全之公共 利益，在本件上訴人與各個駕駛人共同實施情狀下，斟酌公 路法第77條第2項法條文義、立法意旨、期待可能、受責難 程度、所生影響及社會通念或專業倫理綜合觀之，各個駕駛 人各自與上訴人間，故屬共同實施單一違章行為，且除本件 駕駛人外，其他案件亦因而遭被上訴人分別裁罰，故對共同 行為人上訴人言，自亦為數行為，而非「自然意義」或「法 律構成要件」一行為，故本件上訴人主張系爭裁罰處分與前 已做成之裁處屬一行為云云，本不足採。
⒉上訴人雖援用最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議
主張未經申請核准而經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性 及繼續性，為營業行為，本質上為法律概念之一行為，故原 處分違反一事不二罰云云。然：
⑴上開最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議，乃針對 違反郵政法第6條第l項規定，而依同法第40條第1款規定， 於處罰鍰並「通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續 處罰」之要件；即依前開郵政法規定按次連續處罰者，應以 同一單獨實施違章行為之受罰人「接獲」處分「及通知停止 該行為」後，始能依法為「按次連續處罰」；即討論及決議 重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次處分書後之持續營 業行為，該第1次處分有切斷該受罰公司於接獲前處分書前 之違規行為「單一性」之效力。核與本件上訴人未經依公路 法第37條第1項規定申請核准籌備，即經營汽車運輸業之規 定並不相同，因此上訴人持違章構成要件不相同之決議，主 張本件屬一行為云云，本無理由。次查本件乃上訴人與實際 駕駛人林軒銘間，以及其他上訴人經被上訴人認有違反公路 法第77條第2項相同情節裁罰案件中之上訴人與各個實際駕 駛人間，各自有行政罰法第14條第1項之共同實施違反行政 法義務（公路法77條第2項）；各個實際駕駛人與上訴人各 自間，均共同實施違反行政法義務行為，（對上訴人言）為 數行為；因此對上訴人言既非屬一行為，亦未發生前揭決議 「按次連續處罰」問題。況查公路法更未規定本件共同違規 行為若「按次連續處罰」，尚附有「通知其停止該等行為； 未停止者」要件；因此上訴人主張本件應適用上開最高行政 法院決議，以上訴人接獲被上訴人第一次裁罰處分始生切斷 一行為之時間云云，實嚴重誤會最高行政法院前揭決議內容 ，而顯無足採。
⑵上訴人再援引最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯 席會決議，認本件與其他上訴人經被上訴人認有違反公路法 第77條第2項相同情節裁罰案件為一行為云云。然查上開決 議乃針對銷售商品之『廣告行為』涉及利用媒體、媒介及宣 傳為傳傳方法，以達招徠銷售目的，故廣告行為本質上具集 合性概念，非藥商不得為廣告行為具有不作為之單一意思， 法律評價上應為一行為。而本件上訴人違規行為態樣並非廣 告行為，且上訴人為法人與多數自然人有行政罰法第14條第 1項共同實施未經申請核准而「經營汽車運輸業」之違章行 為，與前開決議之「廣告行為具集合性概念」不同；且上訴 人與本件暨其他上訴人經被上訴人認有違反公路法第77條第 2項相同情節裁罰案件之駕駛人間分別各自共同實施本件違 章行為，自不具不作為之單一意思，亦與前揭決議行為態樣
及構成要件不同。因此逕將廣告行為個數應如何評價，所作 前述決議，套用至性質不同之上訴人違法營業行為，認屬同 一行為云云，自不能採憑。
⒊上訴人又援用公路法第77條第2項於106年1月4日修正之立法 理由載明，未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運 服務業者，係被評價為法律上一行為，而依「一行為，不二 罰」原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持 續違規行為做為下次裁罰之違規事實等語，故主張行為時本 件公路法第77條第2項未依法申請核准而經營汽車運輸業及 計程車客運服務業，與前已裁處事件本即屬一行為，原處分 認定為數行為本即違法云云。然查，本件上訴人與本件駕駛 人林軒銘間，以及其他上訴人前經被上訴人認有違反公路法 第77條第2項相同情節裁罰案件中之上訴人與各個實際駕駛 人間，各自共同實施違章行為，且就上訴人而言為數行為等 情，歷數如前。核與本件上揭立法理由揭示非共同實施之情 狀不同，況查本件乃適用行為時法律亦敘述如上，因此本件 上訴人上揭主張亦無足採，應併敘明。又本件上訴人援用臺 灣臺北地方法院106年度簡字第40號判決意旨，亦因該案判 決乃針對小客車駕駛人（非本件法人上訴人）就「營業」行 為所為解釋，與本件上訴人各自與不同自然人間共同實施違
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