最高法院民事判決 107年度台上字第1160號
上 訴 人 樺棋營造股份有限公司
法定代理人 蔡清良
訴訟代理人 李家慶律師
陳志雄律師
馮基源律師
陳信瑩律師
被 上訴 人 交通部高速公路局（原名交通部臺灣區國道新建工
程局）
法定代理人 趙興華
訴訟代理人 孔繁琦律師
潘怡學律師
上列當事人間請求國家賠償等事件，上訴人對於中華民國107 年
2月27日臺灣高等法院第二審判決（104年度重上國字第12號），
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：被上訴人於民國101年3月12日辦理「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋工程」（下稱系爭工程）採購標案之開標程序，於當日決標予伊。嗣次低標廠商即訴外人榮工工程股份有限公司（下稱榮工公司）以伊不符投標資格，決標違反政府採購法第50條第1項第2款規定為由，向被上訴人提出異議，被上訴人維持原決定（下稱原異議處理決定）。兩造於同年4月23 日簽訂工程契約（下稱系爭契約），由伊以新臺幣（下同）65億6000萬元承攬系爭工程。其後榮工公司復向行政院公共工程委員會（下稱工程會）採購申訴審議委員會（下稱申訴會）提出申訴，申訴會認伊出具之系爭工程實績文件與招標規定不符，被上訴人違反政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1 項規定，撤銷原異議處理決定（下稱申訴審議判斷結果），並作成申訴審議判斷書（下稱系爭判斷書），被上訴人乃於101年12月11 日撤銷決標，並於同年月14日終止系爭契約，進而接管工地。然被上訴人明知棧橋式碼頭工程實績與橋樑工程實績不同，竟於100年5月25日「金門大橋工程」說明會（下稱系爭說明會）中，表示「有海上橋樑（含碼頭棧橋）以船機施作基礎實績之廠商」（即棧橋式碼頭工程實績）得參與投標，伊基此信賴參與投標。另訴外人李正安、馮焱明為被上訴人所屬公務員，對於招標公告上所載之招標條件知之甚詳，並應實質審查投標廠商之證明文件，明知伊所提出之訴外人高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）出具之
「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工程」（下稱第一期碼頭新建工程）及「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」（下稱新增三單元碼頭工程，合稱上述二碼頭工程）工程結算驗收證明書1紙（下稱系爭1紙工程結算驗收證明書）為棧橋式碼頭工程實績，仍認定伊符合投標資格。又被上訴人於簽約前，曾委派馮焱明及訴外人林育蕙等人於101年4月12日前往高明公司查證，即已知伊與高明公司就上述二碼頭工程存有2 份工程契約書、決標紀錄及議價紀錄，仍認伊符合資格，而與伊簽約，是被上訴人於標案資格之訂定、審標、決標及簽約前之查證行為亦有故意或重大過失，應就伊所受損害負國家賠償責任。又被上訴人所屬公務員即訴外人張純青、李正安分別於101年6月12日工程督導會議中要求伊繼續履約，並於101年10月15 日告知無論申訴審議判斷結果，被上訴人基於公共利益，將不終止系爭契約，復於同年月29日向訴外人金門縣政府提出簡報時，重申斯旨。另被上訴人亦多次向申訴會提出書狀說明伊符合投標資格，甚在申訴會作出系爭判斷書後，於101年12 月初仍要求伊提出趕工計畫，然其隨即於上揭時日撤銷決標並終止系爭契約，顯有權利濫用。況系爭契約既因被上訴人撤銷決標而無效，無從再為終止，被上訴人所為應屬任意終止，應依民法第511 條但書規定負損害賠償責任。再兩造於101年6月12日舉行之「金門大橋建設計畫CJ02標施工規劃簡報會議」（下稱101年6月12日會議）中，已合意若因申訴審議判斷結果致伊權利受損時，由被上訴人負賠償之責，伊亦得依此合意請求被上訴人賠償所受損害等情，爰依國家賠償法第2條第2項、民法第511 條但書規定及兩造合意，求為命被上訴人給付2億6335萬5524 元本息之判決（未繫屬本院者，不予贅述）。
被上訴人則以：伊考量申訴審議判斷結果已敘明高明公司於99年9月間分別出具上述二碼頭工程之2紙工程結算驗收證明書（下稱系爭2紙結算驗收證明書），上訴人卻於100年6 月以公司內部財務控管為由，要求高明公司出具合併後之系爭1 紙工程結算驗收證明書，作為系爭工程採購案之投標廠商特定資格證明文件，其明知未達投標須知所定公告預算金額之實績要求，且上訴人於審標、決標及履約階段均刻意隱瞞上情，難認其能如期、如質完成系爭工程，乃依據政府採購法第50條第2項規定，於101年12月11日及14日分別撤銷上訴人之決標資格及終止系爭契約，非以棧橋式碼頭工程不得為投標廠商特定資格工程實績為據，自難認伊訂定投標資格有疏失。再依工程實務慣例，工程實績證明文件係指工程結算驗收證明書，系爭工程為公共工程，上訴人依規定於投標時提出經公證之系爭1 紙工程結算驗收證明書，伊所屬公務員
於審標時無從單憑系爭1 紙工程結算驗收證明書所載結算金額，發現實為2個不同工程之累計。雖上訴人投標時另提供系爭2份結算書，惟結算書之用途僅用於判斷系爭工程實績中橋樑工程部分占結算金額之比例，進而計算橋樑實績金額，與認定單次或累計工程契約金額無涉。伊所屬公務員因上訴人刻意隱匿工程結算驗收證明書張數，致未能發現上情，其審標行為並無故意或過失。又馮焱明、林育蕙固曾於101年4月12日前往高明公司，惟該次到訪目的僅為查證系爭1 紙工程結算驗收證明書之影本是否與正本相符，無從發現上訴人不具備系爭工程投標資格。況依系爭工程投標須知及相關規定，伊所屬公務員並無向業主確認投標廠商工程實績真正之義務，上訴人執此請求國家賠償，自屬無據。上訴人所提賠償單據，亦無從確認與系爭工程有關等語，資為抗辯。原審審理結果，以：上訴人主張其投標系爭工程，已得標及簽訂系爭契約，嗣遭被上訴人撤標及終止系爭契約之事實，為兩造所不爭執。按政府採購法立法宗旨，著重在促進採購之效率、公平，尤其重於公共利益之維護，此與民法著重雙方利益衡平之規範重點不同。政府採購以公開招標方式，由不特定多數廠商參與投標，並將投標資格、工程規格及標單到達期限等程序事宜，詳列於投標須知，使不特定多數具有投標資格之廠商，能於期限內檢具相關文件參與投標，參與投標廠商亦表明就其與公開招標人間之權利義務願受已公示之投標內容之拘束。查被上訴人以系爭撤銷決標函通知上訴人撤銷決標，另通知於101年12月14 日終止系爭契約，係以上訴人隱匿高明公司曾於99年9 月間就上述二碼頭工程分別出具2 紙工程結算驗收書，於投標時檢附與真實不符之系爭1紙工程結算驗收證明書，構成政府採購法第50條第1 項第2款所定「投標文件內容不符合招標文件之規定」為由，依政府採購法第50條第2 項規定撤銷上訴人之決標資格及終止系爭契約，並非以上訴人提出之棧橋式碼頭工程非橋樑工程實績為由。是上訴人以此主張被上訴人所屬公務員於訂定投標廠商特定資格及審標、決標階段有疏失，應負國家賠償責任云云，自無可取。次查依負責審標、決標之被上訴人所屬公務員陳蕙霙、馮焱明證述，馮焱明負責橋樑工程實績後續審查，係依上訴人所提證件審查表勾選之內容進行核對，並計算橋樑工程百分比，皆與上訴人所填列數量相同，符合工程實績詳細表註三橋樑工程實績超過百分之50，可將結算金額全部視為橋樑工程實績金額後，認上訴人符合投標資格。馮焱明陳稱雖有注意系爭2 份結算書，惟在伊之前辦理工程案中，亦有因為工程需要開立好幾份結算書之案例，且上訴人投標時已提供經認證之系爭1 紙工程結算驗收證明書等語，再佐以工程結算驗收證明書、結算書之欄位資料，堪認被上訴人辯稱系爭2 份結算書，僅供開標後審標階段計算橋樑工程實績數
量之依據，其判斷上訴人是否符合投標廠商特定資格，係以工程結算驗收證明書為據，尚非無據。又依政府採購法第73條第1 項規定、工程會發布之「工程結算驗收證明書」作業流程及填報說明可知，工程實務上皆以該證明書作為完工證明文件，上訴人投標時提出證明其符合投標廠商特定資格證明之系爭1 紙工程結算驗收證明書，其上記載復無政府採購法第50條第1 項所指內容不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情，被上訴人所屬公務員依法審查，並於審標時信賴上訴人僅記載單一工程名稱，認其符合單次契約金額之規定，而未通知上訴人為說明，難認於法有違。又依投標廠商資格與特殊或巨額採購標準第5條第1項第1 款規定，投標廠商特定資格之實績金額係指「單次契約」金額，非「單次工程」金額，而系爭工程招標公告附加說明2.中關於投標廠商特定資格 (2 )工程實績，單獨投標廠商：A、B ，已將單次契約金額與累計契約金額區分為2 大類，供投標廠商自行擇定有利之計算方式，上訴人參與國家公共工程建設之投標，既未對招標公告有所疑義而向招標單位探詢，且勾選採用「單次契約結算金額，計NT＄3,030,743,252 。」作為系爭工程標案之工程實績計算方式，足認上訴人明知其投標時應檢附之證明文件限於單次契約計算金額，非單一工程，應無混淆之可能。而上訴人所提工程實績，關於上述二碼頭工程分別於不同日期開工、竣工，於99年9月10 日同時完成驗收，高明公司分別開具上述二碼頭工程之工程結算驗收證明書，結算總價分別為25億2435萬9218元及5億638萬4034元，堪認上揭兩工程確屬2 不同之工程契約。高明公司係因上訴人內部帳務管理需求與考量兩工程案之工程性質相近，勉予同意上訴人要求，於100年6月27日出具兩工程案合併後於工程名稱加註含新增三單元之工程結算證明書1 紙，交上訴人作為內部財務參考文件使用。乃上訴人未遵守其開立用途，擅將前開證明書充作系爭工程採購標案投標廠商特定資格證明文件，則其明知不符合所勾選之工程實績計算方式，仍以系爭1 紙工程結算驗收證明書參與投標，致被上訴人陷於錯誤而決標，上訴人不潔行為在先，事後再以被上訴人所屬公務員知悉系爭2 份結算書，卻未能發現系爭1 紙工程結算驗收證明書與招標公告不符，未盡開標、審標、決標時之職務上查證義務云云為詞，無異將己身之不正行為加諸被上訴人所屬公務員審查義務，有違潔手原則、誠信原則。又上訴人原應依系爭工程投標須知第19點約定，將投標相關文件正本送交被上訴人核對，但因上訴人將上開文件送交稅捐單位而無法提出，被上訴人秘書林育蕙與高明公司總管理師黃文正聯絡，由其與馮焱明及被上訴人第二區工程處工程師余明旭於101年4月12日前往高明公司辦事處，由該公司在上訴人之工程實績資料影本（含系爭1紙工程結算驗收證明書影本，及系爭2份結
算書影本）上用印，證明影本與正本相符，並未就第一期新建碼頭工程、新增三單元碼頭工程之結算書是否屬同一契約進行查證；嗣上訴人業務主任蔡貴玉在開會時，復表示新增三單元碼頭工程是第一期新建碼頭工程之追加工程等情，業據證人林育蕙、馮焱明及黃文正證述甚明，參以上訴人亦不否認其員工即訴外人何鈞鈺於當日即告知馮焱明，新增三單元碼頭工程為系爭第一期新建碼頭工程之追加工程等情，並系爭1 紙工程結算驗收證明書其工程名稱為「高明貨櫃碼頭公司高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」，且無其他事證足令馮焱明等人懷疑上訴人提出文件不實之情形下，馮焱明雖於當日委請黃文正影印系爭第一期新建碼頭工程與新增三單元碼頭工程2 份工程契約後攜回，但其信任上訴人員工所稱新增三單元碼頭工程為系爭第一期新建碼頭工程之追加工程，而未再予深究，無違常情。自難認馮焱明、林育蕙未於前開階段查明系爭1 紙工程結算驗收證明書係由2 個不同工程契約金額合計後開立，係屬疏失。被上訴人於101年4月23日與上訴人完成締約程序，亦無故意或過失侵害上訴人權利可言。上訴人既有前述投標文件不符合招標文件規定之情事，致令被上訴人陷於錯誤，不應締約而與上訴人訂立系爭契約，其既在締約後始知悉上述投標資格不符之事由，則其依政府採購法第50條第2 項規定，撤銷決標，終止系爭契約，並就已完工部分依系爭契約一般條款第R.7 條約定給付承攬報酬（即兩造均不爭執之評值金額1億4129萬8934 元），難謂無據。是上訴人主張被上訴人應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任，即無可取。上訴人雖舉其簽證會計師李鴻琦基於營利事業所得稅查核準則第24條第1項前段及第5項規定，認上述二碼頭工程屬經濟實質上同一之工程，然與工程慣例不符，亦與系爭工程採購標案公告所訂定之投標廠商特定資格有間，無從據為有利於上訴人之認定。再據證人即被上訴人工務組負責工務行政管理及履約爭議案件處理之所屬人員連逢泉所為證述，上訴人所屬人員蔡貴玉依序於101年5月25日工程會第一次預審會議、同年6月22日工程會第二次預審會議時，仍一再表示僅有系爭1紙工程結算驗收證明書，迨同年9月11 日第三次預審會議現場，工程會承辦人提示高明公司101年8月回函，因當時尚未獲悉系爭1 紙工程結算驗收證明書存有限制用途，連逢泉認應查明高明公司真意等情，是被上訴人辯稱：其於經工程會調查後，始於101年9月間知悉高明公司原係針對上開兩工程分別開立工程結算驗收證明書，應屬可取。上訴人既有不正行為在先，被上訴人受其隱瞞，誤認其與上訴人之立場相同，在申訴會提出答辯書狀，上訴人自不得據以主張其信賴被上訴人不行使權利。又依101年6月12日會議紀錄，該次會議討論目的，僅重申兩造契約義務，要求上訴人
儘速履約，並表明若將來因申訴案而有所變動，被上訴人將「依約」負責上訴人所受相關損失。然因嗣後發生之上情，被上訴人終止系爭契約，難謂有何違法可言。又由上訴人所屬人員杜振宗及李正安、連逢泉之證言互核以觀，李正安、連逢泉於101年 10月15日僅係向杜振宗說明如申訴會所做出之審議判斷結論對上訴人不利時，被上訴人依政府採購法可能採取之方向，且被上訴人是否依政府採購法第50條第2 項但書規定，基於公共利益考量，不終止系爭契約，尚須經上級機關核准，上訴人執此主張被上訴人反於承諾而終止系爭契約，有權利濫用之情，亦難憑採。又系爭判斷書指明上訴人出具之系爭工程實績，違反政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1 項規定，撤銷原異議處理決定，上訴人不服系爭判斷書，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院、最高行政法院判決駁回上訴人之訴確定，招標機關自應遵守申訴會之審議判斷結果，並依政府採購法第50條第2 項前段規定撤銷決標。上訴人因不服被上訴人所為撤銷決標之行政處分，提起行政訴訟，請求撤銷被上訴人所為撤銷決標之處分暨其異議處理結果，亦經臺北高等行政法院、最高行政法院判決駁回上訴人之訴確定，是被上訴人撤銷決標、終止系爭契約並無違反誠信原則。則上訴人以系爭契約係依民法第511 條規定任意終止之相關主張，即無庸再論。又被上訴人於101年6月12日會議結論僅表明如因申訴審議判斷結果影響系爭契約之效力時，上訴人得依契約規定行使其權利，並未承諾於契約約定範圍外，另行賠償上訴人。被上訴人終止系爭契約後，已依約給付已完工之承攬報酬，已如前述，則上訴人依國家賠償法第2條第2項、民法第511條但書、第216條規定及兩造於101年6月12日會議達成由被上訴人賠償其所受損失之合意，請求被上訴人給付2億6335萬5524 元本息，為無理由，應予駁回等詞，為其心證所由得。並說明上訴人其餘攻擊方法與所舉證據，與判決結果不生影響，不須再逐一論駁之理由，爰維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴，經核於法並無違誤。上訴論旨，仍執陳詞，就原審取捨證據、認定事實及解釋契約之職權行使，暨其他贅述而與判決結果無涉之理由，指摘原判決為不當，聲明廢棄，不能認為有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法481條、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 10 日
最高法院民事第四庭
審判長法官 高 孟 焄
法官 彭 昭 芬
法官 蘇 芹 英
法官 林 金 吾
法官 袁 靜 文
本件正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 107 年 8 月 20 日
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