臺中高等行政法院判決
106年度訴字第348號
107年3月28日辯論終結
原 告 社團法人中華關懷家庭扶助協會
代 表 人 李永珅
被 告 臺中市政府民政局
代 表 人 周永鴻
訴訟代理人 劉尚瑋
上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服臺中市政府中華民國
106年7月19日府授法訴字第1060096149號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日終結前到場，核無 行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形， 爰准依被告之聲請，由其一造辯論（本院卷248、252-258頁 之送達證書、言詞辯論筆錄）而為判決。
二、事實概要及其證據：
原告社團為全國性人民團體（立案證書：內政部民國97年12 月31日臺內社字第0970208226號，本院卷171頁），其設立 之宗旨為「扶助家庭子女教育、推廣關懷弱勢家庭、促進家 庭與家庭間之贊助」（本院卷111-115、117頁之中華關懷家 庭扶助協會章程及上開立案證書），非屬殯葬管理條例第50 條第1項經臺中市主管機關許可經營殯葬禮儀服務業之公司 ，不得與消費者簽訂生前殯葬服務契約（下稱生前契約）， 卻與福合緣生命禮儀股份有限公司（下稱福合緣公司，原處 分卷31頁之經濟部公司基本資料）於101年6月15日簽訂禮儀 服務管理顧問合約書（下稱合約書，本院卷101-102頁）， 協議於原告會員往生時由福合緣公司代辦殯葬禮儀服務，並 依該合約書推出孝親禮儀贊助專案福利辦法（本院卷104-10 5頁）等，吸引民眾加入會員，以便會員未來往生時由福合 緣公司指定之公司提供往生後禮儀服務，並領取互助金。共 同與福合緣公司使消費者以加入原告成為會員之方式，轉而 與福合緣公司發生簽訂生前契約之事實，經被告於105年8月 10查獲相關事證資料。被告於裁罰前先以105年8月29日中市
生服字第1050028333號函，請原告於文到15日內陳述意見（ 原處分卷60-62頁），另於106年2月14日中市生綜字第10600 04609號函請原告補充說明（原處分卷17-18頁），原告回復 陳述意見後，經被告審認並無理由，確實違反殯葬管理條例 第50條第1項之規定，乃以106年4月11日中市生綜字第10600 10510號函，依同條例第89條第1項規定裁處新臺幣（下同） 60萬元罰鍰（下稱原處分，原處分卷1-3頁）。原告不服， 提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷67-81頁），遂提起本件 行政訴訟（本院卷13-17頁）。
三、原告未於言詞辯論期日到場，惟據其提出書狀主張略以：（一）系爭違法事實，乃原告第2屆理事長劉進文等人之個人行 為，未經全體會員同意，自非屬原告之行為：
1、訴外人劉進文（第2屆理事長）、徐志澔（第2屆常務理事 ）、溫淑緣（第2屆秘書長）、羅靜茹（第2屆常務監事） 、李泰成（第2屆監事）、曾俊卿（第2屆常務理事）、林 宏仁（第2屆常務理事）、廖金城（原告第2屆理事）、胡 鈴蘭（第2屆理事）等人均係為原告處理事務之人，竟利 用職務之便，意圖損害原告及全體會員之利益，未經一般 正常會員（會員代表）大會之決議程序及方式，與由徐志 澔、溫淑緣、羅靜茹、劉進文、李泰成分別擔任負責人、 股東、監察人之訴外人福合緣公司，簽立上開合約書。 2、劉進文、徐志澔等人涉嫌以上開不法行為侵害原告財物， 前經人向內政部提出檢舉，嗣經內政部多次發函（內政部 105年1月18日台內密仁團字第10400026122號函、105年1 月19日台內團字第10400958482號函、105年1月29日台內 團字第1050005978號函）指稱：「有關與會員權利之重大 事項之議決（資金流向、會務運作及會員權利等），需經 會員（會員代表）大會決議通過．．．。」等語，足證只 要與會員權利義務有關之重大事項之議決（資金流向、會 務運作及會員權利等），均需經會員（會員代表）大會決 議通過甚明。系爭合約書，未經原告全體會員同意，核屬 訴外人即原告第2屆理事長劉進文等人之個人行為，且屬 無法律效力之行為，自不能據此認定原告應就此擔負其責 。
（二）系爭福利辦法為訴外人福合緣公司所製發，而非原告。原 告與會員間，係依「社團法人中華關懷家庭扶助協會推動 （家庭互助）福利參考辦法」（下稱福利參考辦法）作為 權利義務規範準據。但福合緣公司與會員間，係依「福合 緣生命禮儀有限公司（孝親禮儀互助專案）福利辦法」作 為權利義務規範準據，且原告與福合緣公司為兩個不同之
法人格（入會資格不同，原告：年滿50歲以上；福合緣公 司：不限年齡）。職是，福合緣公司之「福利辦法」與原 告之「福利參考辦法」並不相同，且會員來源、條件、結 構也不同，原告之會員非必然一定要參加福合緣公司之往 生禮儀服務，此觀系爭合約書第7條約定，至為灼然。（三）原處分與訴願決定於事實之認定上，有如下錯誤： 1、系爭合約書，乃訴外人劉進文等人與福合緣公司所簽立， 因未經原告全體會員（會員代表）同意，屬無效法律行為 。且第三人劉進文等人之個人行為，與原告無涉，亦不可 歸責於原告，而原告已於105年4月6日向劉進文等人提出 刑事告訴。
2、系爭合約書所謂執行會員之禮儀服務，係指福合緣公司之 會員，「非」原告之會員，係誤將福合緣公司之會員當作 是原告之會員。
3、縱認系爭合約書依表面上內容，原告需承擔，但依系爭合 約書第7條約定內容所載，原告之會員似仍有自由選擇權 利，沒有一定要參加禮儀服務之義務。
（四）綜上所述，系爭合約書是否即可直接斷定原告有未經取得 執照，而經營殯葬業務，實屬可議等語，並聲明求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
四、被告略以：
（一）原告雖非殯葬管理條例第42條第1項、第50條第1項及第89 條第1項文義所稱之「公司」，惟經內政部105年12月19日 台內民字第1051153446號函釋略以：「．．．按法律解釋 方法，不應僅拘泥於文義解釋，尚應探求立法之意旨及目 的，採客觀目的解釋，以探求所擬解釋規定之潛藏意旨。 依前開立法意旨，因社團法人（如協會、農會），非屬直 轄市、縣（市）主管機關依法核准之公司，其逕與消費者 簽訂生前契約，已屬違反本條例第50條規定之情事，應依 本條例第89條規定裁處。」從而原告已符受處分人之資格 要件。
（二）按社團法人依法設立後，享有獨立人格權，享有權利能立 及行為能力，並由其機關（董事、理事或其他有代表權之 人）代為行為，民法第26條至27條定有明文。查原告第2 屆理事長劉進文等人為本件違法行為時既為有權代表之人 （該協會章程第16至17條），其等與福合緣公司所簽訂之 系爭合約書，既有具代表權者之簽名，並蓋有原告之大小 章，即應視為原告所為，殊無未經全體會員同意，而得自 行認定非屬原告行為之理，否則有違民法第27條法人代表 性之法理，蓋一般社團法人乃至公司若動輒自行主張具代
表權之董事所為行為，未經總會或股東會等意思機關決議 而無效，法人制度將何以維繫？系爭合約書既由時任協會 具代表權者劉進文等之簽名，並蓋有原告之大小章，依法 即應視為原告所為，豈能謂為僅係個人行為。
（三）原告所舉內政部函文適為該會理監事不當行為之說明，惟 仍無礙於其等代表原告所為行為之外部效力，即該等行為 已經合法代表而對外產生效力，自應承擔此等違法行為之 責任。退萬步言，縱認該等事項屬人民團體法第27條第6 款經特別決議始生效力之事項，基於人民團體法並未賦予 直接無效之法律效果、該等函釋係內政部基於主管機關立 場所為監督行為，與法律行為之效力無涉，且該等事項亦 未經法院確認無效，並考量過往已依相關福利辦法完成禮 儀服務，並請領互助金之會員與消費者權益以及後續效應 等，實不容原告逕行片面主張該等行為無效。
（四）原告不得與消費者簽訂生前殯葬服務契約，已如前述，其 與福合緣公司透過前揭合約書之共同行為決意而推出相關 福利辦法，進而吸引消費者以加入協會會員方式，於會員 死亡後提供殯葬禮儀服務，並由福合緣公司執行，達成簽 訂生前契約之效果；依內政部105年10月21日台內民字第 1051104054號函釋意旨，該二者之共同實施行為已違反殯 葬管理條例第50條規定，屬行政罰法第14條規定所稱之共 同行為人，應依同條例第89條規定分別裁處（福合緣公司 另案裁罰）。本件原告違反殯葬管理條例第50條第1項規 定，應依同條例第89條第1項規定裁處。又本件消費者係 基於該等福利辦法而成為原告會員，而身後禮儀服務及其 家屬領取禮儀贊助金之權利，雖依該福利辦法會員亡故後 其家屬仍得選擇退費、不與福合緣公司指定之禮儀公司簽 約辦理禮儀服務，惟家屬為取得前揭福利辦法中之禮儀贊 助金並尊重亡者之生前安排，多選擇不違反福利辦法而繼 續與福合緣公司及其指定之禮儀服務公司簽訂契約。（五）另依福利辦法禮儀互助版（000-00-00）第1條援引原告章 程第5條第3項、第7條補助金請領方式、第9條互助金可繳 交至原告帳戶，以及禮儀贊助版（0000000-0000）直接載 明係由原告推出等，均可佐證原告與福合緣公司之共同行 為決意及認識等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩 造之爭點為：被告以原處分認定原告違反殯葬管理條例第50 條第1項規定，依同條例第89條第1項規定裁處原告罰鍰60萬 元，是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令：
1、殯葬管理條例第2條規定：「本條例用詞，定義如下：． ．．十三、殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服 務業。．．．十五、殯葬禮儀服務業：指以承攬處理殯葬 事宜為業者。十六、生前殯葬服務契約：指當事人約定於 一方或其約定之人死亡後，由他方提供殯葬服務之契約。 」第42條規定：「（第1項）經營殯葬服務業，應向所在 地直轄市、縣（市）主管機關申請經營許可後，依法辦理 公司或商業登記，並加入殯葬服務業之公會，始得營業。 ．．．（第5項）第1項規定以外之其他法人依其設立宗旨 ，從事殯葬服務業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機 關申請經營許可，領得經營許可證書，並加入所在地之殯 葬服務業公會，始得營業；其於原許可設立之直轄市、縣 （市）外營業者，準用前2項規定。」第50條第1項規定： 「非依第42條規定經直轄市、縣（市）主管機關許可經營 殯葬禮儀服務業之公司，不得與消費者簽訂生前殯葬服務 契約。」第89條第1項規定：「非經直轄市、縣（市）主 管機關許可經營殯葬禮儀服務業之公司違反第50條第1項 規定，與消費者簽訂生前殯葬服務契約者，處新臺幣60萬 元以上300萬元以下罰鍰，並得按次處罰；其代理人或受 僱人，亦同。」。
2、行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法 上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」 。
3、臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「（第1項 ）中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取 得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關 機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，應將管 轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」 4、臺中市政府101年12月10日府授民秘字第10102200621號公 告：「主旨：公告臺中市政府有關殯葬管理條例所定主管 機關之權限，劃分由臺中市政府民政局執行。．．．公告 事項：臺中市政府民政局執行殯葬管理條例及其子法之主 管機關權限。」。
5、內政部104年11月3日台內民字第1040440487號函釋略以： 「三、．．．依本部93年5月14日台內民字第0930005198 號函釋略以，上開定義係指消費者與銷售生前殯葬服務契 約之殯葬服務業簽訂契約，約定於消費者本人或其約定之 人死亡後，由該業者提供殯葬服務。若僅為單純之物品買 賣契約而日後無涉及殯葬禮儀服務者，不適用本條例規定 ，惟殯葬業者與消費者約定該買賣契約得轉換或搭配提供
殯葬服務者，應視為生前殯葬服務契約之一部分，適用本 條例有關生前殯葬服務契約相關規定。四、有關所詢本案 業者以會員契約或發行折價卡等方式與消費者約定享有未 來獲得他方提供優惠殯葬服務之權利．．．：（一）有關 以會員契約約定消費者入會後，未來會員如另與生前契約 業者簽訂生前契約，得享有以優惠價格購買之權利部分， 如消費者入會所繳之費用，與後續殯葬服務之價金，兩者 顯為對價或得予相互折抵者，符合上開本部函釋意旨，適 用本條例有關生前契約相關規定。．．．。」乃殯葬管理 主管機關內政部基於其權責，對於殯葬管理條例中「生前 殯葬服務契約」之認定，就法令執行層面所為之解釋，與 法律之本旨並無牴觸或違誤，未逾越母法授權，自得予以 援用。
6、由上可知，未經主管機關許可經營殯葬禮儀服務業者，即 不得從事任何有關推廣、銷售、贈與生前殯葬服務契約等 行為，否則即應依法裁處。
（二）原告非屬殯葬管理條例第50條第1項規定，經臺中市主管 機關許可經營殯葬禮儀服務業之公司，不得與消費者簽訂 生前契約，卻與訴外人福合緣公司於101年6月15日簽訂系 爭合約書，協議於原告會員往生時由福合緣公司代辦殯葬 禮儀服務，並依該合約書於102年至104年間陸續推出相關 福利辦法等，吸引民眾加入會員，以便會員未來往生時由 福合緣公司指定之公司提供往生後禮儀服務，並領取互助 金。共同與福合緣公司使消費者以加入原告成為會員之方 式，轉而與福合緣公司發生簽訂生前契約之事實，經原告 陳述意見後，被告以原處分依殯葬管理條例第50條第1項 及第89條第1項規定裁處原告60萬元罰鍰等情，除如上述 外，並有內政部全國殯葬合法業者查詢結果及全國殯葬生 前契約業者查詢可稽（訴願卷29-30頁，原告非屬經主管 機關許可而得經營殯葬禮儀服務之業者），揆諸前揭法令 及說明，依法核無不合。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、按社團法人為法人之一種，依民法第27條第1項至第3項規 定：「（第1項）法人應設董事。董事有數人者，法人事 務之執行，除章程另有規定外，取決於全體董事過半數之 同意。（第1項）董事就法人一切事務，對外代表法人。 董事有數人者，除章程另有規定外，各董事均得代表法人 。（第1項）對於董事代表權所加之限制，不得對抗善意 第三人。」。
2、次依原告章程第17條規定：「理事會置常務理事3人，由
理事互選之，並由理事就常務理事中選舉1人為理事長。 理事長對內綜理督導會務，對外代表本會並擔任會員大會 、理事會主席。理事長因事不能執行職務時，應指定常務 理事1人代理之，未指定或不能指定時，由常務理事互推 1人代理之。．．．。」（本院卷111-113頁，該條規定自 97年11月21日訂定後，迄今均未修正）。 3、再依原告所提出之第1屆理監事名冊、玉照（本院卷187-1 89頁）所載，其理事長為曾俊卿、常務理事劉進文、常務 監事羅靖茹，其任期自98年6月20日至100年11月29日；惟 原告自102年1月26日起其新任第2屆幹部始就任，其理事 長為劉進文、常務理事曾俊卿、常務監事羅靖茹（本院卷 191-193頁）。系爭合約書於101年6月15日簽定時，因原 告第2屆幹部尚未合法就任，原告上開章程又未規定第2屆 幹部於此時已發生解任之效力（本院卷113頁之原告章程 第21條規定參照），故原告第1屆幹部於當時仍未喪失其 職務。惟因當時原告理事長曾俊卿同時為該合約書相對人 即福合緣公司之代表人，為避免牴觸民法第106條禁止雙 方代理之規定，故原告由當時之常務理事劉進文代表原告 簽署該合約書（本院卷221-222頁），核與原告105年4月6 日刑事告訴狀（本院卷195-205頁）所載之情節相符，揆 諸前揭法令及原告章程規定，該合約書既由原告合法之代 表人簽定，對原告自發生效力。況內政部106年12月27日 台內轉字第1060449294號函附原告101年7月16日關懷字第 00000000號函及陳報之101年6月21日第2屆第2次理監事會 議紀錄與簽到表（本院卷215-219頁）記載：決議通過追 認原告與福合緣公司簽定之系爭合約書，益證該合約書業 已生效無訛。是原告主張：系爭合約書係其第2屆理事長 劉進文等人之個人行為，未經全體會員同意，自非屬原告 之行為，對之不生效力等語，顯有誤解，不足採取。 4、又依原告上開福利辦法第7條規定：「禮儀贊助金之請領 ：贊助會員之贊助金代收人，應按月繳交禮儀贊助金。參 加逾31日以上會員往生者，贊助金代收人即得辦理執行禮 儀及贊助金請款手續。．．．。」第8條規定：「禮儀執 行價格：依禮儀方式，本協會會員得享有由福合緣與其合 作之禮儀執行公司共同議定之優惠價格。具體優惠價格及 內容，請逕洽各合作禮儀公司詢問，會員家屬執行禮儀時 ，應以福合緣與特約禮儀公司約定之禮儀項目及價格全套 執行。．．．。」第14條規定：「專案權利之讓與：受讓 禮儀使用權利者，須為會員之三等親屬．．．。」（本院 卷104-105頁）。而福合緣公司亦訂有(孝親禮儀互助專案
)福利辦法，訂定類似規定，亦即其第5條規定：「會員禮 儀互助金，超過31日以上往生即可領取禮儀互助金，按繳 交多少天數，就補助多少天數，依此類推計算領取禮儀互 助金，唯必須讓本公司指定之合法禮儀公司承作禮儀，否 則恕無法領取。」（本院卷106頁）。由上可知，原告會 員入會所繳納之費用，與後續福合緣公司殯葬服務之給付 兩者間，即有對價關係存在。從而，原告確有藉其會員推 廣、銷售生前殯葬服務契約之行為，其既非依法規定經主 管機關許可經營殯葬禮儀服務業者，而與消費者簽訂有生 前殯葬服務契約，揆諸上開法令及說明，業已合致殯葬管 理條例第50條第1項及第89條第1項規定違章裁處之構成要 件。是原告主張：其會員依合約書記載，仍有選擇是否參 加禮儀服務與否之權利，故其並未有上開違章行為等語， 亦有誤解，不能採取。
六、綜上所述，原告主張均非可採。被告原處分依殯葬管理條例 第50條第1項及第89條第1項規定，裁處原告60萬元罰鍰，依 法核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷 原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明 確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰 不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 25 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法官 王 德 麟
法 官 蔡 紹 良
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 4 月 25 日 書記官 詹 靜 宜
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