最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第12號
上 訴 人 陳文忠
訴訟代理人 毛英富律師
被 上訴 人 臺北市南港區公所
代 表 人 王先黎
上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國105年7月13日
臺北高等行政法院105年度訴字第200號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為辦理登記「祭祀公業三官大帝」名下，坐落臺北 市○○區○○段1小段69號、105號、107號土地（下稱系爭 土地）之清理申報，於民國104年4月7日申請核發「祭祀公 業三官大帝」派下全員證明書。經被上訴人審核後，認上訴 人未檢附足資證明為祭祀公業之相關證明文件，以104年5月 11日北市南文字第10430370400號函（下稱104年5月11日函 ）通知上訴人於文到30日內釐清補正相關資料。上訴人屆期 仍未補正，被上訴人遂依祭祀公業條例第10條第1項規定， 以104年9月1日北市南文字第10430798300號函（下稱原處分 ）否准。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後 ，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人之祖先陳江為感念祖先及 三官大帝之庇佑，於道光年間出資購置系爭土地，設立「祭 祀公業三官大帝」並設有公廳。每逢過年、上元節、中元節 及下元節等節日，均隆重祭祀三官大帝及先祖；雖享祀者包 含三官大帝，並以其名為祭祀公業之稱呼，仍無礙祭祀公業 之設立目的，自不能以其名稱而否認奉祀祖先之事實（參照 臺灣民事習慣調查報告第724頁）。系爭土地重測後，登記 所有權人為祭祀公業三官大帝（管理人陳永），其他登記事 項載有「屬祭祀公業土地清理處理原則第2點第2款之土地」 等字樣。㈡依35年7月之「臺灣省土地關係人繳驗憑證申報 書」所載，坐落臺北市○○區○○○段○○號、49號土地之所 有權人為「祭祀公業三官大帝管理人陳永」，雖曾因轉載誤 為「三官大帝管理人陳永」，然業經臺北市松山地政事務所 予以更正為「祭祀公業三官大帝管理人陳永」。臺灣光復初 期辦理土地總登記時，南港三重埔段35號、49號、49-1號、 49-2號（嗣後重測○○○區○○段○○段○○號、107號、106
號、105號）土地之所有權人即為祭祀公業三官大帝管理人 陳永無誤。另陳江亡故迄今有163年之遙，上訴人無從提出 其出資購地證明，設立人之證明文件亦有欠缺，然可由申報 人附具切結書而予公告徵求異議。復依祭祀公業土地清理要 點及祭祀公業條例之規定，亦無須檢附祭祀公業設立人及設 立時間之證明文件。況依土地法第43條規定，系爭土地既登 載為祭祀公業三官大帝所有，自有絕對效力。至陳永之次子 於戶籍設立前即死亡，故無戶籍資料可考，依祭祀公業條例 第8條第2項但書規定，依法免附。㈢依祭祀公業土地清理要 點第8條規定意旨，行政機關核發之派下全員證明書並無確 定私權之效力，是其就祭祀公業派下員申報事項僅為形式之 審查，且設立人證明文件之欠缺，可以由申報人附具切結書 而予公告徵求異議之方式處理。被上訴人科以法律上所無之 義務，強求上訴人提具足資證明設立人之證明文件、管理人 是否為設立人及提出163年前之購地證明，違反法律保留原 則。㈣依臺灣民事習慣調查報告可知，前清時代養女從養家 之姓，對養家之親屬發生與親生子相同之親屬關係，日據時 期之養女亦同。上訴人之祖母陳金鳳係陳亮之養女，其收養 事實發生於祭祀公業條例97年7月1日施行之前，依該條例第 4條、第5條立法理由及前開說明，其享有派下權。又陳金鳳 早於44年12月4日死亡，迄祭祀公業條例施行日已53年之久 ，依法律不溯及既往原則，自無適用內政部98年1月14日內 授中民字第0980030127號函釋（下稱內政部98年1月14日函 釋）之餘地。而陳金鳳與其贅夫余水土所生子、孫冠以母姓 ，並共同承擔祭祀，故其子陳新添、陳發本、陳發順、陳發 誠、上訴人及陳文夏等人均取得派下權等語，求為「訴願決 定及原處分均撤銷。被上訴人對上訴人所為祭祀公業三官大 帝派下全員之申請，應作成公告之處分，並核發派下全員證 明書。」之判決。
三、被上訴人則以：上訴人所申報祭祀公業三官大帝之沿革，載 明享祀人為三官大帝，乃民間信仰之「三界公」，係為神佛 之稱謂，與祭祀公業條例第3條規定享祀人需為「人」之要 件不符。上訴人雖提出照片主張每年均有參加祭祀公業三官 大帝之祭祀活動，惟未說明係何時拍攝，不足證明每年均有 祭祀之事實。復依臺灣民事習慣調查報告所載，上訴人應提 出原設立之合約字據，以證明「陳亮」即為設立人或為設立 人之一。然本件依79年間陳發順（養女陳金鳳之孫）及羅新 傳先後申請管理人變更時所檢具之資料，及臺北市松山地政 事務所80年9月26日（80）北市松地一字第13495號函（下稱 松山地政事務所80年9月26日函），均僅足證明陳永為管理
人。另查，陳金鳳係陳亮之養女，陳亮歿於10年9月27日， 其時男系子孫尚存有陳水來（歿於15年10月19日）、陳日發 （歿於26年11月5日），依祭祀公業條例第4條第2項之規定 及內政部98年1月14日函釋意旨，上訴人不符派下員之身分 等語，資為抗辯。
四、原判決以：㈠依祭祀公業條例第56條第1項規定及其立法理 由可知，因祭祀公業並無統一之名稱，是以不同名稱登記之 不動產，茍依其登記形式具有祭祀公業之性質及事實，足以 勾稽為同一主體祭祀公業所有，行政機關可據以辦理申報及 登記，惟以祭祀公業外名義登記之不動產，倘不具有祭祀公 業之性質及事實，自不得援此辦理。而判斷是否具有祭祀公 業之性質及事實，主管機關內政部曾發布81年10月6日台內 民字第8189007號函釋揭示認定是否為祭祀公業，得以其是 否為祭祀祖先而設立、是否有享祀人、是否有設立人或派下 、是否有獨立財產之存在等作為認定之依據。並另以81年4 月17日台內授中民字第8176094號函釋示，若因年代久遠無 法提出原始規約憑證，而能檢附其他足資證明該神明會成立 時組織成員或出資證明等佐證文件，主管機關得斟酌其實際 情況，逕依職權認定。又內政部101年7月25日內授中民字第 1015036454號函明揭「祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立 之獨立財產，故其設立，自須有享祀人，設立人（或派下） 及獨立財產之存在……；惟對權利主體認定不易之土地，土 地所有權狀冠有之名稱，應瞭解其是否具有成為祭祀公業之 事實後，再依祭祀公業條例規定以祭祀公業案件審查，至於 究應屬於祭祀公業或神明會，應就申報人所檢附之文件，依 個案具體事實，如享祀人、系統表及繼承慣例等相關文件判 定，如雖冠有祭祀公業名稱，但其享祀人或繼承慣例係屬神 明會組織者，則應請申報人補正資料或改依照地籍清理條例 相關規定辦理……。」上開函釋乃主管機關受理祭祀公業案 件審查，為執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意 旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關得予以適用。㈡依 祭祀公業條例第4條規定可知，祭祀公業派下員資格，男性 子孫（含養子）優先於女性子孫，故如有男性子孫（含養子 ）時，養女欲列為派下員，須依派下現員多數書面或決議同 意，始得為之。又同條例第6條第2項亦規定，祭祀公業無管 理人或管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員 過半數推舉派下現員一人辦理申報。所謂派下員依祭祀公業 條例第3條規定，乃指祭祀公業之設立人及繼承其派下權之 人，祭祀公業在習慣上固以選任派下員擔任管理人為原則， 但亦有例外情形選任非派下員擔任管理人。松山地政事務所
80年9月26日函及系爭土地登記謄本雖載明「陳永」為管理 人，惟上訴人並未舉證證明該管理人陳永即為「設立人」， 則上訴人主張其為陳永之子孫，是否具有派下員資料，尚有 可疑。且養女陳金鳳之養父陳亮歿於10年9月27日，斯時男 系子孫尚存有陳水來（歿於15年10月19日）、陳日發（歿於 26年11月5日），揆諸前開規定及說明，養女陳金鳳不得為 派下員，而身為其子之上訴人自亦難認具有祭祀公業三官大 帝派下員之資格。至內政部98年1月14日函釋係闡述祭祀公 業條例第4條（原判決第10頁第23行誤載為內政部98年1月4 日函及祭祀公業條例第14條）有關「女子」之含義，被上訴 人引用該函釋，核無違反法律不溯及既往之問題。至上訴人 所援引內政部54年9月17日台內民字第182714號函釋，與祭 祀公業條例第4條、第5條規定牴觸，亦與臺灣民事習慣調查 報告所載有違，自得不予適用。㈢祭祀公業組織屬臺灣漢人 社會獨特而具有歷史意義的習尚，希望因敬拜祖先而獲得祖 先餘蔭，並以宗法制度發展出對家族子孫成員之照顧，形成 早期臺灣社會家族團結的力量。祭祀公業之設立須具人的要 素及物的要素，人的部分指須有享祀人及派下子孫，物的要 素指須有財產，大多數臺灣的祭祀公業組合條件，都是土地 與房屋，其產權名義以享祀者（即祖先姓名）為登記名義人 ，常態性的祭祀公業不動產登記，均冠以「祭祀公業」以區 隔一般私人（自然人）不動產，惟其在宗族性祭祀公業命名 上，有以祖先姓名、家族公號、家號、組成房數、祖先偏名 。至於神明會是一種宗教信仰組織，其有因同鄉、同姓、同 一行業、同一村莊、結拜金蘭或純粹認同某一特定神明所結 合的人士，故其名稱通常稱為「會、社、堂」，亦有稱「嘗 、季、盟、閣、亭、祠、祀典」者，為籌集組織運作及聚餐 聯誼之經費，該組織之成員通常被稱為會員或信徒，以集資 購置財產，用其收益，辦理該神明會祭典活動。可知祭祀公 業與神明會在臺灣社會係屬不同之組織，惟日據時期大正11 年以後日本政府以皇民化措施有計畫的消滅神明會組織，使 神明會管理人紛將財產冠上祭祀公業名義，致造成祭祀公業 不動產、清理認定上的許多問題。衡諸臺灣民事習慣調查報 告第726頁記載「茲須注意者，乃日據時代公業調查簿上所 載未必均為祭祀公業，下列名稱或為神明會，或為寺廟，均 非祭祀公業：……三界公」等語。本件系爭土地登記所有權 人雖為「祭祀公業三官大帝」管理人「陳永」，其他登記事 項亦載有「依臺北市南港區公所98年6月23日北市南民字第0 9830454303號公告屬祭祀公業土地清查處理原則第2點第2款 之土地」等字樣，然依前開說明，尚難遽認定其性質為祭祀
公業。㈣三官大帝係道教中掌管天堂、地府、海洋三界的「 三官」之神，閩南語俗稱「三界公」，客家話稱為「三界爺 」，既掌握了天堂、地府、海洋間的一切行政事項，是極為 崇高的神祇，神格僅次於玉皇上帝，民間寺廟常配祀於玉帝 殿前，同受敬仰。可知本件享祀者「三官大帝」為道教之神 明，非設立人之祖先，上訴人即應提出較完整之祭祀公業沿 革、派下（即設立人子孫）全員系統表、派下（即設立人子 孫）全員（自戶籍登記開始實施後，至申報時之全體派下員 ）戶籍謄本、派下（即設立人子孫）現員名冊等相關文件， 並證明確有祭祀之實，方可認定「祭祀公業三官大帝」為祭 祀公業。另就祭祀之事實，上訴人僅提出似屬同一日所拍攝 之祭祀活動照片10張，惟未能提出歷年來之祭祀活動照片、 共同負擔祭祀經費之帳冊或收據等證據，以證明歷年來祭祀 公業三官大帝之祭祀活動。則被上訴人既通知上訴人於文到 30日內補正足資證明為祭祀公業之相關文件，上訴人屆期仍 未補正，被上訴人依祭祀公業條例第10條第1項規定，以原 處分駁回其申報，核無違誤。㈤綜上所述，上訴人所訴各節 均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無 不合等詞為判斷之依據，駁回上訴人在原審之訴。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠臺灣民事習慣 調查報告第726頁所載之「三界公」與「三官大帝」有別， 該報告並未記載「三官大帝」非祭祀公業，而原審卷證資料 中亦無「日據時代公業調查簿」，原判決卻據以認定祭祀公 業三官大帝非祭祀公業之性質的事實，自有事實認定非依憑 調查所得之證據之違法。況土地登記簿係公務員依其職權所 製作之文書，依法應屬公文書，所載內容應推定為真正。系 爭土地之登記簿謄本既記載其所有權人為「祭祀公業三官大 帝」，原判決逕依不存在之日據時代公業調查簿排除該事實 ，難謂無違背證據法則。另松山地政事務所80年9月26日函 業已載明系爭土地及同小段104號土地所有權人為「祭祀公 業三官大帝管理人陳永」，並明載所有權人「三官大帝管理 人陳永」係誤載，即足證明祭祀公業三官大帝為祭祀公業之 事實，此乃對上訴人有利之主張及證據，原判決未予採納復 未說明其不採之理由，即有判決不備理由之違法。㈡法律不 溯及既往為基本原則，若法律為溯及既往之適用自應有立法 之明文。上訴人之母親陳金鳳於44年12月4日即死亡，祭祀 公業條例則於97年7月1日施行，自不應溯及適用於該法律變 更或生效前業已終結之事實或法律關係，原判決認被上訴人 引用內政部98年1月14日函釋無違反法律不溯及既往之問題 ，卻未說明其理由，自有理由不備之違誤。㈢依內政部辦理
98年度祭祀公業及神明會清理工作檢討會之提案編號2要旨 ，上訴人所提之土地登記簿既已記載為祭祀公業三官大帝， 被上訴人即應依此記載逕為辦理，其不得於無任何憑信下， 單以三官大帝之名稱逕認其為神明會。原判決就上揭內政部 工作檢討會提案之要旨未予採納，復未說明其理由，自有理 由不備。另上開檢討會提案編號21之會議決議，仍重申人民 申報祭祀公業檢附之文件，無須提出設立人及設立時間之證 明文件，依比對土地登記簿等相關資料，即應公告徵求異議 。而祭祀公業條例亦無規定須檢附祭祀公業設立人及設立時 間之證明文件，內政部98年1月5日內授中民字第0970037207 號函並指明無須以切結方式辦理。上訴人於原審主張祭祀公 業三官大帝之設立人為陳江，而陳永係管理人，上訴人從未 主張陳永為設立人，則原判決所稱上訴人並未提出證據可證 明該管理人陳永即為設立人乙節，顯責令上訴人就未主張之 事實加以舉證，又以未舉證而認定上訴人派下員資格有疑義 ，自有所認事實與所採證據不相適合之證據上理由矛盾。六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨 補充論斷於下：
㈠按「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土 地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例 。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市） 為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：……鄉 （鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其 申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理 。……本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄 市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」「本條例施行前已 存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地 清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其 管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所辦 理申報。」「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予 以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆 期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」祭祀公業條例 第1條、第2條、第6條第1項、第10條第1項分別定有明文。 ㈡次按先民自前清或日據時期，即陸續離鄉背井遷徙來臺居住 、謀生，或因感念祖先而由子孫群聚共同祭祀祖先；或因渡 海遷徙時祈求神明護佑得以平順或為解離鄉背井之苦以求精 神上之寄託，而供俸其信奉之神明以膜拜。為因應上述情形 ，勢須有固定場所及費用以支應，故而由子孫集資購置田產 ，以其收益作為祭祀組先之費用、開支；或由相同信仰之信
徒集資購置財產，藉以發展組織、鞏固其庄頭及地盤，久而 久之成為臺灣民間信仰與聚落社群聯繫。前者即所謂之祭祀 公業，名下有以祭祀祖先為目的所設立之獨立財產，以維持 宗族之意識、發揚崇祖睦親之傳統習慣及土地經濟；後者即 發展為神明會，各具其時代背景並具重要意義與價值。惟因 傳統農業社會結構解體，人際關係疏離，致祭祀公業派下或 神明會之信眾，為爭奪財產而訴訟不斷，又因上開團體成立 之初，並無法律為規範，且因設立悠久，相關資料闕如、系 統不明、權利主體認定不易，些許土地資源未能有效利用。 為清理上述問題，內政部及臺灣省政府曾分別訂定「祭祀公 業土地清理要點」及「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」（上 述清理要點及清理辦法分別於97年7月1日、95年12月12日廢 止）作為行政機關清理祭祀公業土地之依據。嗣於96年間分 別制定公布「地籍清理條例」「祭祀公業條例」（均自97年 7月1日開始施行）分別清理神明會及祭祀公業名下之土地。 又因財產登記之用詞有「公業」「公田」「祖嘗」「○○帝 會」「○○社」「○○會」「○○公」「○○廟」「○○宮 」「○○爺」等等不同方式，本件之「祭祀公業三官大帝」 亦同，故決定應依地籍清理條例或祭祀公業條例作為清理類 似團體名下之土地，自應先究明其係屬神明會抑或祭祀公業 名下之土地，再依循相關規定之程序進行，遇有設立等相關 資料因年代久遠而不完足時，亦有處理之程序規範，主管機 關亦發布相關函釋供下級行政機關引據，然茍其究屬「神明 會」或「祭祀公業」無從認定時，即應由申報人提出相關資 料為證明。
㈢經查系爭土地登記所有權人為「祭祀公業三官大帝、管理人 陳永」，其他登記事項亦載有「依臺北市南港區公所98年6 月23日北市南民字第09830454303號公告屬祭祀公業土地清 查處理原則第2點第2款之土地」等字樣，上訴人為辦理系爭 土地之清理申報，於104年4月7日申請被上訴人核發「祭祀 公業三官大帝」派下全員證明書。被上訴人以系爭土地之所 有權人雖冠有祭祀公業名稱，但其享祀人為「三官大帝」係 屬神佛，與祭祀公業享祀人應為「人」之要件不符，致單憑 登記資料無從認定其性質為祭祀公業，被上訴人乃通知上訴 人於文到30日內提出「祭祀公業三官大帝」屬祭祀公業之證 明，而上訴人屆期未為補正，乃原判決依法確定之事實。而 被上訴人陳稱訴外人陳發順曾於80年8月2日以「祭祀公業三 官大帝」屬祭祀公業，訴外人羅新傳則於79年7月30日以「 祭祀公業三官大帝」屬神明會，申請管理人變更（其時系爭 土地登記所有權人為三官大帝管理人陳永）因雙方無法協調
，並無法提出相關資料證明「三官大帝」屬性，被上訴人乃 請示內政部後，以其無法證明而退件（陳發順嗣於82年1月 14日再度申報清理系爭土地，並不服被上訴人通知其補正而 循序提起行政訴訟，亦經本院以82年度判字第2623號判決駁 回）。另訴外人陳紅棗亦於101年5月11日以其為祭祀公業三 官大帝唯一派下員申報清理系爭土地，並不服被上訴人以其 經命補正而未遵限補正予以駁回之處分，提起行政訴訟，前 經原審法院以102年度訴字第232號判決駁回，本院以102年 度裁字第1360號裁定維持等情，上訴人亦無爭議。則被上訴 人以「祭祀公業三官大帝」無從認定確屬祭祀公業，應由上 訴人就此事實為證明，依前述規定及說明，尚非無據。 ㈣原判決係以「祭祀公業三官大帝」之屬性，是否為祭祀公業 條例所規範之祭祀公業，應由上訴人舉證證明，並非質疑系 爭土地登記「祭祀公業三官大帝」名下為其所有之事實，上 訴人主張原判決逕依不存在之日據時代公業調查簿排除該事 實，違證據法則，且就此有利上訴人之主張及證據，未予採 納復未說明其不採之理由，有判決不備理由之違法云云，自 非可取。內政部98年1月14日函釋係針對祭祀公業條例第4條 第2項、第3項規定，女子為派下員之條件為釋示，其適用係 以屬性為「祭祀公業」為前提，而本件既就「祭祀公業三官 大帝」之屬性有疑義，無論原判決所為「無違反法律不溯及 既往之問題」是否有誤，均無礙判決結果。至內政部辦理98 年度祭祀公業及神明會清理工作檢討會之提案及要旨，僅屬 相關承辦人員間之討論事項，無拘束具體個案之效力，縱原 判決未就此部分為說明，亦與理由不備有間。又人民申報祭 祀公業檢附之文件，無須提出設立人及設立時間之證明文件 ，得依內政部98年1月5日內授中民字第0970037207號函以切 結方式辦理者，係以申報對象確屬應適用祭祀公業條例之「 祭祀公業」為前提，而本件係雙方爭議「祭祀公業三官大帝 」之屬性不同，上訴人以此指摘原判決違法，亦無足採。又 原判決所為「上訴人未提出證據可證明該管理人陳永即為設 立人」之論述，僅係說明上訴人未提出證據可證明「祭祀公 業三官大帝」係屬祭祀公業條例所規範之祭祀公業，非課予 上訴人就未主張之事實為舉證，上訴人以其未主張管理人陳 永即為祭祀公業三官大帝設立人之事實，原判決卻認定上訴 人未提出證據可證明該管理人陳永即為設立人，顯責令上訴 人就未主張之事實加以舉證，又以未舉證而認定上訴人派下 員資格有疑義，自有認定事實與所採證據不相適合之證據上 理由矛盾之情事，顯屬誤解。
㈤綜上，原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由
，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、 判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背 法令之情形。上訴意旨或執其主觀歧異之法律見解，對於業 經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，或重述其在原審業 經提出而為原判決摒棄不採之主張，就原審所為論斷、證據 取捨及事實認定職權之行使為指摘，難謂為原判決有違背法 令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求 予廢棄，為無理由，應予駁回。另上訴人既無法就「祭祀公 業三官大帝」為祭祀公業之事實為證明，則就有關派下員之 主張與論述，即與判決結果無礙，爰不予贅述，併予敍明。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日 書記官 莊 俊 亨