最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第69號
上 訴 人 交通部公路總局第三區養護工程處
代 表 人 林清洲
訴訟代理人 張雯峰律師
奚淑芳律師
被 上訴 人 勞動部
代 表 人 許銘春
上列當事人間職業安全衛生法事件，上訴人對於中華民國107年5
月31日臺北高等行政法院106年度訴字第1815號判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人承造坐落臺東縣海端鄉「關山工程段霧鹿監工站轄 區105年度定期預約經常性災害緊急修復工程」（下稱系爭 工程），並於民國105年5月17日將系爭工程交由訴外人東鈺 營造股份有限公司（下稱東鈺公司）承攬，東鈺公司再將系 爭工程中「台20線+178K岩坡穩定金屬網、鋼索及錨釘固定 、岩栓施工邊坡作業」部分（下稱系爭邊坡作業）交由曨盛 工程行再承攬。上訴人於105年7月、106年1月雖依職業安全 衛生法第27條規定設置共同作業協議組織，惟漏未將再承攬 人曨盛工程行納入，未就其從事邊坡作業為必要之工作場所 負責人指定、聯繫及巡視。嗣於106年3月19日曨盛工程行所 雇用勞工溫立鴻發生職業災害，始發覺上情。被上訴人因認 上訴人違反職業安全衛生法第27條第1項第1至3款，且參被 上訴人前於106年1月19日勞動檢查時發現上訴人就系爭工程 另有違反職業安全衛生法第27條第1項第1至3款情事，前於 106年2月9日以勞職南4字第1061002054號函限期改善，並以 同年月日勞職授字第1060200411號處分書裁處上訴人罰鍰新 臺幣（下同）3萬元（此處分未經爭訟已告確定）等情，以 106年6月6日勞職授字第1060202478號罰鍰處分書（下稱原 處分）裁處上訴人罰鍰6萬元，並公布上訴人名稱及負責人 姓名。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審駁回，遂提 起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：所謂共同作業係指事業單位與承攬人、再 承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。 至事業單位勞工是否有進行作業，以該事業單位是否實施工 程施工管理論斷。上訴人雖係事業單位，但已將系爭工程交
付東鈺公司承攬，由其負責勞工安全衛生管理等業務。上訴 人之業務內容僅為依系爭工程契約執行工地交通維持、施工 遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環境保護之督導，以及稽 核工程品質等作業事項，並不負管理或執行之權責。是以， 上訴人僅基於定作人地位，就施作工程為品質控管，顯無與 承攬人、再承攬人所雇用之勞工有共同作業之情，自無依職 業安全衛生法第27條第1項受罰之理等語，求為判決撤銷訴 願決定及原處分。
三、被上訴人則以：公路養護工程為上訴人業務之一部分，且上 訴人將系爭工程交由東鈺公司承攬，因與其經營內容專業有 關，亦為其專業能力所及，故上訴人自符合被上訴人103年 10月20日修正發布「加強職業安全衛生法第二十六條及第二 十七條檢查注意事項」（下稱檢查注意事項，該注意事項嗣 於106年9月22日另經修正）第3點㈡及第4點㈠原事業單位認 定標準。至事業單位本身勞工有否進行作業，係以該事業單 位有否實施工程施工管理論斷。系爭工程係由上訴人所屬關 山工務段自辦監造，可依契約要求東鈺公司限期改善或處以 罰鍰或停工處分，並派員實施複查，以維持施工品質及工地 安全衛生要求，故上訴人所屬關山工務段之稽核查驗作業， 必然影響現地人員能否安全作業，顯見上訴人有實施工程施 工管理之事實，足認其與東鈺公司、曨盛工程行有於同一期 間、同一工作場所分別雇用勞工共同作業之情形等語，資為 抗辯，求為判決駁回上訴人於原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果：㈠依106年9月22日 修正發布檢查注意事項第4點就原事業單位為定義性規定， 及第3點㈡2.⑸例示交通部公路總局所屬各區養護工程處將 其路面補修及邊坡整坡工程交付承攬，因與其經營內容專業 有關，且為其專業能力所及，故該養護工程處認定為原事業 單位。此項例示雖於106年9月22日始增列，較諸原處分之作 成略遲，但該檢查注意事項關於此無非解釋性規定，無涉於 法律變更，也無溯及既往適用之疑義。㈡上訴人雖將系爭工 程交予承攬人施作，惟上訴人不僅須就承攬人職業安全衛生 管理計畫予以審查核定，承攬人後續之執行亦由上訴人監督 ，顯然上訴人就此等工程契約之業務內容與承攬人施工所應 踐行之職業安全衛生管理無法完全劃分，彼此作業間始終具 有相互關連或幫助關連，揆諸檢查注意事項第4點之意旨， 上訴人顯具共同作業之事實。且上開檢查注意事項就職業安 全衛生法第27條之適用，被上訴人之下級機關及屬官均應遵 行以進行國家任務，除非透過機關協議或上級機關決定，容 無任意為相反解釋主張之餘地。㈢上訴人於105年7月、106
年1月設置共同作業協議組織，未將再承攬人曨盛工程行納 入組織，被上訴人前於106年1月19日勞動檢查時即已發現上 訴人有違反職業安全衛生法第27條第1項第1至3款情事，乃 限期改善並裁處罰鍰3萬元確定。被上訴人以上訴人屬於「 違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第5 點之乙類事業，有違職業安全衛生法第27條第1項第1至3款 事由，而依同法第45條第2款、第49條第2款、上開罰鍰案件 處理要點第5點、第7點及附表壹之十一規定，裁處上訴人6 萬元罰鍰，並公布上訴人名稱及負責人姓名，並無違誤。㈣ 就檢查注意事項第4點關於原事業單位與承攬人、再承攬人 共同作業認定之解釋，同為政府機關之上訴人應予遵循，且 上訴人也確實就系爭工程以原事業單位之地位自居而成立協 議組織，並進行若干統合職業安全衛生管理措施。然於本件 訴訟中，竟反其言行，逕就被上訴人關於主管法規之解釋為 相異主張，有悖行政一體性，自無可採等語，因將原決定及 原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠雖不爭執上訴人係事業單位，然就共同作 業之要件，依本院97年度判字第136號判決意旨，上訴人對 系爭工程僅有工程開工前就編擬安全衛生管理計畫為核定權 責，施工階段就工地安全衛生與環境保護為備查、督導之權 責，此監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之 輔助活動，應不能認有共同作業之情事。且上訴人就承攬人 之職業安全衛生管理計畫、墜落災害防止計畫、施工所必要 之交通管制措施，僅有事前之審核權限，一旦核准後均為承 攬人就該計畫及措施自行執行與管理，原審未加詳查，遽認 上訴人有共同作業之事實，顯有判決不適用法規或適用不當 之違法。㈡原判決引用被上訴人103年10月20日修正發布之 檢查注意事項第4點及例示1，漏未審酌該例示1之前提要件 應為「事業單位與承攬人職業安全衛生管理無法完全劃分， 工程並非完全隔離獨立，與承攬人等彼此作業具有互相干擾 」，並非承攬人須向原事業單位申請工作許可即有該條之適 用，原判決逕認上訴人有職業安全衛生法第27條之適用，亦 有法規適用不當之違法。㈢上訴人已依職業安全衛生法第26 條第1項規定，於105年7月27日召開營造工程聯合協議組織 會議，告知東鈺公司有關其事業工作環境、危害因素暨該法 及有關安全衛生規定應採取之措施，並提醒其如有工作分包 ，則應依職業安全衛生法第27條第2項將分包廠商納入其協 議組織內，嗣其亦已將曨盛工程行納入組織，有105年11、 12月及106年1月協議組織會議簽到單及會議紀錄可稽，因上 訴人並未與其有共同作業，無須召開每月之協議組織，由東
鈺公司召開每月之協議組織，並未違反相關規定。是被上訴 人指上訴人未將曨盛工程行納入組織，容有誤認等語。六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨 補充論斷於下：
㈠按職業安全衛生法第27條規定：「（第1項）事業單位與承 攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害 ，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並 指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、 工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事 業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災 害之必要事項。（第2項）事業單位分別交付二個以上承攬 人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項 原事業單位之責任。」違反上開第27條規定者，依同法第45 條第2款、第49條第2款規定，處3萬元以上15萬元以下罰鍰 ，並得公布其事業單位名稱及負責人姓名。關於「共同作業 」，於同法施行細則第37條規定：「本法第二十七條所稱共 同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同 一期間、同一工作場所從事工作。」揆其立法意旨，職業安 全衛生法第27條前身即勞工安全衛生法第18條，前於63年4 月16日立法理由業敘明：「防止事業單位與其承攬者混同作 業時，每因施工期中未能協調配合，導致重大職業災害，故 本法責成原事業單位應指定安全衛生負責人，擔任指揮，協 調工作，以防止災害。」即以責任照顧制度精神，要求原事 業單位建立照顧承商勞工之安全衛生管理體系，課以統合管 理義務，以積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作 業指揮及連絡方式不一，造成職業災害。被上訴人為該法之 主管機關，為落實上開法律之執行，監督原事業單位於交付 承攬時，善盡統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使 其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業 災害發生，於103年10月20日修正發布檢查注意事項，其中 關於「共同作業」，依其第4點㈡規定：「職業安全衛生法 施行細則第三十七條規定，本法第二十七條所稱共同作業， 指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期 間』、『同一工作場所』從事工不論施工期間長短或是否經 常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇， 雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之 事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此 ，『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至『同一工 作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互 關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞
工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第二十七第一項勞 工安全衛生統合管理義務。至於事業單位本身勞工有否進行 作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。所謂工程 施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管 理。例如：1.事業單位與承攬人勞工安全衛生管理無法完全 劃分，工程並非完全隔離獨立，與承攬人等彼此作業具有相 互干擾〔如承攬人動火作業、高架作業或入槽（局限空間） 作業須向事業單位申請工作許可或停送電之連繫等〕，認定 為共同作業。」（此部分規定於106年9月22日修正時並無變 更）上開注意事項有關「共同作業」定義及例示，核屬主管 機關協助其下級機關及其屬官統一解釋法律、認定事實之解 釋性規定，與職業安全衛生法規範意旨並無違背，亦未增加 法律所無之限制，應可援用。
㈡經查，上訴人於105年5月17日將承造之系爭工程交由東鈺公 司承攬，東鈺公司再將系爭工程中系爭邊坡作業交由曨盛工 程行再承攬，上訴人於105年7月、106年1月依職業安全衛生 法第27條規定設置共同作業協議組織，惟漏未將再承攬人曨 盛工程行納入，未就其從事系爭邊坡作業為必要之工作場所 負責人指定、聯繫及巡視，嗣於106年3月19日曨盛工程行所 雇用勞工溫立鴻發生職業災害，始發覺上情，乃原判決依法 確定之事實。原判決並已論明：上訴人就其公路養護及改善 事項，係執行交通部公路總局組織法第3條第1款所規定之公 法任務，關於公路經常性災害緊急修復工程之實施，即使將 工程全部交付民間承攬人施作，依承攬契約約定，關於該工 程分區分段施工規劃，以維必要之交通運輸，及承商施作工 程所提出職業安全衛生管理計畫及墜落災害防止計畫之審查 ，乃至於施工所必要之交通管制措施，均必須由上訴人核定 始能設置或進行，上訴人依其本身組織準則、「交通部公路 總局工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業暨 獎懲要點」，及「公共工程施工階段契約約定權責分工表（ 無委託專案管理廠商）」等內部規定，亦認其於該工程契約 之業務內容包括「執行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之 排除、安全衛生及環境保護之督導，以及稽核工程品質等作 業事項」，其不僅必須就承攬人職業安全衛生管理計畫予以 審查核定，亦監督承攬人後續之執行，顯然上訴人就此工程 契約之業務內容與承攬人施工所應踐行之職業安全衛生管理 無法完全劃分，彼此作業間始終具有相互關連或幫助關連， 而為共同作業，與承攬契約中定作人僅對承攬人施作工程為 品質控管之情形，灼然有異等語。是被上訴人認定上訴人所 為，違反職業安全衛生法第27條第1項第1至3款，以原處分
裁處上訴人6萬元罰鍰，並公布上訴人名稱及負責人，自非 無據，原判決予以維持，於法並無不合。上訴人執詞指摘原 判決未詳查其就承攬人之職業安全衛生管理計畫、墜落災害 防止計畫、施工所必要之交通管制措施，僅有事前審核權限 ，核准後均為承攬人自行執行與管理，且其事前審核及施工 階段之監督、控管，亦非從事該事業單位之業務活動或必要 之輔助活動，遽認上訴人有共同作業之事實，顯有判決不適 用法規或適用不當之違法云云，並無可採。
㈢上訴意旨另舉本院97年度判字第136號判決意旨固認：「… …『共同作業』之規定，所稱事業單位所僱用之勞工於同一 期間、同一工作場所之『從事工作』，自限於該事業單位之 業務活動或必要之輔助活動。而事業單位將工作交付承攬， 為確保承攬人依約完成工作，或該承攬工作之完成須於事業 單位之事業場所為之，有使用場所相關設備之必要時，事業 單位無可必避免地居於定作人之地位，單純派員對承攬人、 再承攬人所僱用勞工從事之工作為監督，或維護其事業場所 之安全秩序，對承攬人、再承攬人之作業單純為管控，此種 監督及控管並非從事該事業單位之業務活動或必要之輔助活 動，即不能認有『共同作業』之情事。」惟查該案受處分人 為臺北自來水事業處，所涉工程為淨水場加壓站之抽水機更 換、PVC管檢修及抽水機電路移置等作業，與本件受處分人 係交通部公路總局第三區養護工程處，所涉工程為公路經常 性災害緊急修復工程，本有不同，相關法令規範與承攬契約 約定，亦屬有異，其是否為從事該事業單位之業務活動或必 要之輔助活動，仍應依各該個案於同一期間、同一工作場所 所進行之工作整體而為認定，尚無從逕予比附援引。 ㈣至於上訴意旨指摘原判決引用檢查注意事項第4點及例示1， 漏未審酌該例示1之前提要件應為「事業單位與承攬人職業 安全衛生管理無法完全劃分，工程並非完全隔離獨立，與承 攬人等彼此作業具有互相干擾」，並非承攬人須向原事業單 位申請工作許可即有該條之適用，原判決逕認上訴人有職業 安全衛生法第27條之適用，有法規適用不當之違法云云。惟 查，原判決論斷上訴人就系爭工程與承攬人、再承攬人間有 共同作業，除以上訴人對於承商施作工程所提出職業安全衛 生管理計畫及墜落災害防止計畫具審查權限之外，並以本件 為無委託專案管理廠商之工程契約，上訴人業務內容包括執 行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環 境保護之督導，以及稽核工程品質等作業事項，故認上訴人 與承攬人職業安全衛生管理無法完全劃分，彼此作業間始終 具有相互關連或幫助關連，而為共同作業，業如前述，並非
單以承攬人須向原事業單位申請工作許可即認有共同作業， 原判決對於檢查注意事項第4點及例示1之規定，並無誤解， 上訴人上開主張，委非可採。
㈤依前所論，上訴人既與承攬人、再承攬人有共同作業情事， 為防止職業災害，自應依職業安全衛生法第27條第1項第1款 規定，將承攬人東鈺公司、再承攬人曨盛工程行等均納入所 設置之協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督 及協調之工作，而非僅依同法第26條第1項規定「事前告知 該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全 衛生規定應採取之措施」而足。是上訴意旨指其已依職業安 全衛生法第26條第1項規定，於105年7月27日召開營造工程 聯合協議組織會議，告知東鈺公司有關安全衛生規定應採取 之措施，並提醒其如有工作分包，則應依職業安全衛生法第 27條第2項將分包廠商納入其協議組織內，嗣其亦已將曨盛 工程行納入組織，被上訴人指上訴人未將曨盛工程行納入組 織，容有誤認云云，無非執其主觀之歧異見解，指摘原判決 違背法令，自無可採。
㈥綜上所述，原判決認事用法並無違誤，其所適用之法規與該 案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所 謂判決不適用法規或適用不當或理由不備等違背法令之情事 。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄， 為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 書記官 黃 淑 櫻