最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第67號
上 訴 人 賴政敏
訴訟代理人 鄭敦宇 律師
被 上訴人 花蓮縣吉安鄉稻香國民小學
代 表 人 孫東志
訴訟代理人 陳清華 律師
上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國106年8月9日臺北
高等行政法院105年度訴字第538號判決，提起上訴，本院判決如
下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人為被上訴人學校教師，被上訴人於民國104年2月間發 現上訴人疑似有教師法第14條第1項第14款教學不力或不能 勝任工作之情事，由104年2月12日召開之103學年度第8次教 師評審委員會（下稱教評會）決議組成之調查小組進行查證 ，調查小組於調查後，認為上訴人確實有教學不力且不能勝 任工作之具體情事，有輔導之必要，即由104年3月4日調查 小組第2次會議決議成立之輔導小組，對上訴人進行輔導。 嗣104年4月7日至104年6月6日之2個月輔導期間屆滿，104年 6月15日調查小組決議認為輔導期程屆滿，其輔導結果並無 改進成效，將輔導結果提請教評會審議，經104年6月18日10 3學年度第11次教評會審議，以上訴人有教師法第14條第1項 第14款「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之情事，決 議通過解聘，並經被上訴人於104年6月28日報請花蓮縣政府 以104年7月24日府教學字第1040142918號函核准，被上訴人 再以104年7月27日稻國人字第1040002307號函（下稱原處分 ）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法 院105年度訴字第538號判決（下稱原判決）駁回後，提起本 件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、上訴人否認被上訴人製作之事件紀錄表及輔導成效調查結果 所載事實，被上訴人除認定事實錯誤、查無實證外，未審酌 上訴人享有教學自主權，有裁量怠惰之違誤，在無具體事實 基礎上，對上訴人實行輔導程序，再依輔導期間發現之其他 事實，作成解聘處分，違反正當法律程序、教師法第14條第 1項第14款之規定。又被上訴人未調查事件紀錄表即教師法 規定之原因事實，進行審質審查，未調查該原因事實之有無
，未給予上訴人陳述意見機會，率予實施輔導、評審及處分 程序，程序有重大瑕疵。另未審酌有無替代方案可能，構成 裁量怠惰及違反比例原則。另教評會委員，其中委員孫東志 、吳蘭英、張麟偉、黃桂蓉執行任務有偏頗之虞，上訴人在 審議及處分程序，因未得知處分具體事實，未能合法申請迴 避，致喪失受保障之正當程序權利，應認程序重大瑕疵。另 以謝素瑛僅係家長會委員，非家長委員會會長或其他有權代 表家長委員會之人，以其為教評會當然委員，構成教評會組 織違法。
㈡、原處分作成之程序違法。教評會僅以「稻香國小賴○○教師 輔導期成效校內調查結果」（下稱輔導成效調查結果）為會 議資料，並未提出具體事實作為委員審議之依據，其中事實 1-7，並無教學不力或不能勝任工作之具體事實，教評會無 從審議，而事實10、11、13、22，依104年6月18日教評會錄 影檔案光碟顯示，未經審議，違反教師法第14條第2項規定 。況被上訴人提出之該次教評會會議記錄，未見委員、紀錄 人員或其他與會人員簽章，無從證明該文書之形式或內容為 真正，該次會議並無委員投票情事，其中委員謝素瑛自會議 影片時間2分20秒離席、4分16秒回座，再自4分26秒離席、3 0分03秒回座，未參與理由12-25之審議；委員朱苓尹自34分 30秒離席、40分08秒回座，未參與理由26、27之審議，參與 審議部分均應不得參與表決，否則構成裁量濫用。㈢、原處分未記載認定上訴人教學不力之具體事實，違反教師法 第14條第1項第14款、行政程序法第5條、第96條第1項第2款 規定，未於訴願程序終結前補正記明理由而違法。被上訴人 於行政訴訟期間，提出「內容說明」文件，就處分之具體事 實提出說明，應認係於行政訴訟程序追補理由，此具體事實 既未經教評會審議，使訴願機關之審查權落空，不應准許追 補。又被上訴人未證明原處分之構成要件事實存在，而教評 會決議係出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，如觀課紀錄 未記載製作人、未見製作人簽章，依觀課錄影檔內容，無被 上訴人所稱具體事實存在，而巡堂記錄、五丙教室日誌、教 室日誌、學生作文影本、作業調閱記錄單、國語數學習作影 本、便條紙影本、觀課錄影、內容說明文件、教務處教學組 公文、校園生活問卷訪談紀錄表、學生問卷、導師事件報告 、學務處公文等，均不足以證明處分事實之存在。此外，輔 導小組請上訴人說明班級學生期中評量之數學成績低落原因 及如何進行教學改善，上訴人已說明教學改善情形，並非全 無積極作為，上訴人教學班級之數學成績，自期中考平均分 數53.94，提升至期末考平均分數76.11分，被上訴人未注意
上訴人之有效教學及成績進步之實情，有涵攝錯誤之違誤， 況學生成績高低，與教師是否教學不力無直接因果關係；而 學生情緒失控係偶發事件，非管教問題，被上訴人之認定， 亦有認定事實錯誤及法規適用違誤。
㈣、原處分之判斷，出於與事務無關之考量，違反不當連結禁止 原則。上訴人未報名參加被上訴人鼓勵或推薦之研習活動， 或因有車程及時間上困難，或上訴人已參加結業，並非無正 當理由，被上訴人認為上訴人改善態度消極，認定事實錯誤 。況參加何種研習活動，涉及自身成長權益，非教學行為， 亦非校務行政事項，與學生受教權、校務行政無關聯性，被 上訴人以此事實認定上訴人教學不力，違反不當連結禁止原 則等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：
㈠、被上訴人、學校教師及上訴人擔任導師班級之家長，發現上 訴人有疑似教學不力或不能勝任工作具體事實之情事，由教 務主任臚列具體事由及檢附觀課紀錄，提請調查。經組成之 調查小組查證、輔導小組擬具輔導期程計畫進行輔導，認輔 導期未達成效，且無須延長輔導，經教評會104年6月18日10 3學年第11次會議，審議通過解聘上訴人，於報請主管機關 核准後，通知上訴人，並未濫用權力或違法，符合比例原則 。
㈡、原處分係以該處分檢附之附件一即輔導成效調查結果，作為 依教師法第14條第1項第14款解聘上訴人之事實理由，輔導 結果未改進成效之具體事證，多達27項，上訴人竟曲解為未 附理由或追補理由。上訴人於104年6月18日教評會暢所欲言 ，係在最後意見陳述時，臨時口頭表示委員有利害關係未迴 避，惟未具體指明何位委員及事由，根本無從處理。另委員 謝素瑛是家長委員會選出的教評會委員代表，教評會之組織 並未違法。至該次會議，記錄是人事主任杜周億，也有簽到 簿，會議紀錄所稱逐項充分討論之附件，是指輔導成效調查 結果，而縱該次會議就部分理由未深入討論，亦為委員已充 分了解而達成共識。另上訴人雖為音樂教育學系公費生，然 國民小學並無音樂老師不能擔任導師之規定，被上訴人安排 上訴人擔任導師，於法無不合。至輔導成效調查結果是精簡 而成，內容說明是詳述人事時地物及根據觀課紀錄摘要說明 教學不力或不能勝任工作之情形，為應限制公開文件，且係 據以作成之證據資料。
㈢、上訴人班級，除上訴人自行出題的那次考試外，其班級數學 成績是明顯退步，在上訴人擔任導師後，嚴重退步。事實上 ，自100年起，上訴人即問題層出不窮，在校內狀況不斷，
不是一朝一夕，其工作權固應受保障，學生受教權及校務運 作亦不容忽視。上訴人在102、103年即不斷遭家長投訴，當 時之校長選擇隱忍，詎問題日益嚴重，家長見校方未積極處 理，逕向花蓮縣政府投訴，當時教評會本已決議啟動輔導機 制，因前校長擱置，留下燙手山芋，解聘上訴人，情非得已 等語資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原判決駁回上訴人之訴，係以：
㈠、被上訴人係因學校行政單位、教師及上訴人擔任導師之五丙 家長，發現上訴人於擔任五年丙班導師學期中至學期末期間 ，有多起疑似「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之情 事，由教務處主任黃桂蓉於104年2月6日臚列具體事由及檢 附觀課紀錄，提請校長組織調查小組進一步調查，經組成之 調查小組進行調查，啟動調查機制。104年3月4日調查小組 第2次會議，經查證上訴人有「㈠教學行為失當，明顯損害 學生學習權益者。⒈學生平時成績給分不確實。⒉作業批改 錯漏多、日期不確實、學生學習成績低落。⒊未依課程進行 授課。⒋教學內容嚴重偏離教學目標，不能掌握教材脈絡與 前置經驗，教學準備明顯不足。⒌期末數學科命題信效度不 佳，經審題會議及行政主管建議修正，賴師拒絕配合。⒍學 生期末考卷批閱錯誤、給分錯誤，賴師考卷寫上正確答案。 ⒎賴師稱該班學生受傷無關乎導師，不願意盡教師補救教學 之責任。㈡班級經營欠佳，情節嚴重者。⒈未善盡親師溝通 之責。⒉班級經營不佳。㈢於教學、訓導或處理行政過程中 ，採取消極之不作為，致使教學無效、學生異常行為嚴重或 行政延宕，且有具體事實者。⒈成績單導師評語未依評量規 定進行修正為『質性描述』，且將期末考卷留置與成績單一 併發下。⒉怠於執行導護職務、恐造成學生安全不受保障。 ⒊觀課曾受阻、造成行政延宕。⒋怠於督導班級整潔區域、 導致環境衛生髒亂。㈣有其他不適任之具體事實者。⒈曠職 。⒉造成他師與家長、學生產生對立糾紛，導致名譽受損。 」經出席委員一致通過查證屬實，上訴人確有教學不力且不 能勝任工作具體事實，有輔導之必要。嗣組成輔導小組，擬 定具體輔導期程計畫，由輔導小組進行輔導。104年6月15日 調查小組決議，認上訴人經2個月輔導期，並無改進成效且 不需延長輔導期，提交教評會審議，104年6月18日教評會決 議通過解聘，於報經花蓮縣政府教育處核准後，以原處分檢 附輔導成效調查結果有關認定上訴人計27項等教學不力、不 能勝任工作之事實（具體引述觀課紀錄或課堂狀況），通知 上訴人，依法洵屬有據。
㈡、委員謝素瑛係經學校家長委員會選舉產生之教評會家長委員
會代表，並無教評會組織違法問題；又104年6月18日教評會 會議紀錄係被上訴人之人事室主任杜周億製作，該紀錄形式 之真正，自屬無疑；該次教評會係就輔導成效調查結果之書 面內容，進行審議，經上訴人到會陳述意見後表決，審議時 間自當日13時30分至16時20分，期間委員謝素瑛、朱苓尹縱 曾分別離席2分、6分或25分不等，尚難執此認其等不清楚審 議之事實，而無法參與表決。另錄音、錄影在輔助書面紀錄 之製作，教評會設置辦法未規定應就審議程序全程錄影，被 上訴人提供上訴人之教評會錄影光碟既非連續，自不能率爾 推論書面紀錄未獲錄影交付上訴人部分即屬不實；況為求與 會人員無所顧忌，暢所欲言，本不應將會議決議前之討論過 程錄音、錄影提供當事人或利害關係人閱覽，上訴人主張本 件教評會議錄影光碟，未見委員投票，可見該次會議未經審 議及投票表決，核屬臆測之詞，亦無足取。
㈢、依104年6月18日教評會會議紀錄，上訴人於會中僅泛稱：評 鑑委員有利害關係者未迴避，並未具體指明究係何委員及其 應迴避之原因、事實，難認上訴人已依教評會設置辦法第8 條第2項第2款規定提出迴避申請，其於訴訟中主張委員孫東 志、吳蘭英、張麟偉、黃桂蓉等，執行任務有偏頗之虞，要 無可採。又上訴人有輔導成效調查結果所載，教學不力、不 能勝任工作之事實，上訴人主張被上訴人未證明原處分之構 成要件事實存在，教評會係出於錯誤之事實認定及不完全資 訊，仍非可取。教評會依事實認定上訴人有上述迄至輔導期 結束時，仍未能根據教材內容及性質，輔以操作、討論或是 其它方式進行教學，而常以學生講解、口述等方式，進行重 要概念的教學，以致於經常發生學生學習意願及參與程度低 落的情形等諸多事由，綜合判斷評價其有教學行為失當，明 顯損害學生學習權益等情事，而認符合教師法第14條第1項 第14款所定「教學不力或不能勝任工作有具體事實」之解聘 要件，被上訴人據而為原處分，於法尚無不合。上訴人以主 觀見解指摘原處分之判斷出於與事務無關之考量，違反不當 連結禁止原則，尚難採據等為論據。
五、本院按：
㈠、教師法第14條第1項第14款、第2項規定：「教師聘任後除有 下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……教學 不力或不能勝任工作有具體事實；……。」、「教師有前項 第12款至第14款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員 3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；……」 又為使高級中等以下學校不適任教師之處理更為周妥，教育 部訂定處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項，行
為時之該注意事項第4點規定：「學校教師有疑似教師法第1 4條第1項第14款教學不力或不能勝任工作有具體事實之情事 ，依下列流程辦理：㈠察覺期：1.主管教育行政機關或學校 如發現或接獲投訴教師有不適任之情事，應於48小時內，視 個案情形，由學校校長邀集相關權責單位代表判斷個案情形 ，決定是否組成調查小組，主動進行查證，並將處理結果向 主管教育行政機關通報。2.前目調查小組由校長召集，成員 包括相關處室主任（組長、科主任）、教評會、學校教師會 及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。 學校尚未成立教師會者，不置代表。3.調查期程以14日內為 原則，至多不得超過30日。學校應將處理過程詳實記錄，並 將查證結果於10日內以書面通知當事人。4.學校或調查小組 依附表二（即教師法第14條第1項第14款所定『教學不力或 不能勝任工作有具體事實』情事認定參考基準，下稱教師法 第14條第1項第14款認定參考基準）所列情事，就個案具體 事實審酌，經查確實有教學不力或不能勝任工作有具體事實 之情事，認為有輔導之必要者，即進入輔導期，無需輔導者 ，即進入評議期。㈡輔導期：學校或調查小組依前款第4目 規定認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：……3.輔導 期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家 建議予以延長，最長以1個月為限。……㈢評議期：1.學校 或調查小組依第1款第4目規定認為無需輔導，或輔導期程屆 滿時，其輔導結果並無改進成效者，學校應於5日內提教評 會審議。2.學校教評會作成解聘、停聘或不續聘之決議後， 學校應自決議作成之日起10日內，檢附前目所定無需輔導， 或經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄、具體事 實表及相關資料等，報主管教育行政機關核准，並同時以書 面附理由通知當事人。」此為教育部基於職權，對於高級中 等以下學校處理不適任教師作成決定應遵守程序之行政規則 ，補充教師法相關規定之技術性、細節性事項，並未逾越法 律規範意旨，被上訴人自應憑以辦理。
㈡、由上開規定可知，教師聘任後有「教學不力或不能勝任工作 」之具體事實，應經教評會審議通過作成解聘、停聘或不續 聘之決議，再報經主管教育行政機關核准。而教師有疑似教 師法第14條第1項教學不力或不能勝任工作具體事實之情事 ，應依察覺期、輔導期及評議期之流程辦理。其中，察覺期 重在不適任具體事實之查證，並決定有沒有進入輔導必要； 輔導期是因為依察覺期調查結果，確實有不適任之具體事實 ，認為有輔導必要時，依一定原則進行輔導，並以輔導是否 具改進成效，作為是否提交教評會審議之標準，這個程序著
重在適任與否的評估；評議期則是教評會對於不適任教師事 件的審議，並於作成解聘、停聘或不續聘之決議後，由學校 檢附相關資料報請核准之程序。此等處理程序之設計，乃是 透過判斷形成過程的合理性，避免恣意啟動不適任教師流程 機制，以保障教師之工作權。因之，察覺期所查證之不適任 具體事實是否屬實，涉及該不適任教師事件最終能不能進入 評議期而提交教評會進行審議，乃整個程序首應確立的事實 。
㈢、再者，行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決 不適用法規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款 情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或 理由矛盾。」第125條規定：「行政法院應依職權調查事實 關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為 事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或 告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳 述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補 充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」 第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據 ；……」又理由係由事實導至結論的過程，判決書依行政訴 訟法第209條第1項第7款規定，應記載理由，第3項復規定理 由應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。所謂 關於攻擊或防禦方法之意見，指法院如何斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，依論理及經驗法則，採取或摒棄兩造之攻 擊或防禦方法之理由，即如何判斷事實之真偽，及得心證之 理由；所謂法律上之意見，指法院依其調查證據之結果，認 定事實，據為判斷其法律上之效果，以決定適用法規而言。 而所稱判決不備理由，除判決全然未記載理由外，尚包括雖 有判決理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知其 主文所由成立之依據；或對敗訴判決一造所主張有利之攻擊 防禦方法，未予說明何以不採之理由；或對於不利於勝訴之 一造之證據，未加說明何以不予斟酌。
㈣、本件被上訴人以104年2月發現上訴人疑似有教學不力或不能 勝任工作之情事，經調查小組查證屬實，認有輔導必要，由 輔導小組自104年4月7日至104年6月6日對上訴人進行輔導， 輔導結果並無改進成效，於教評會104年6月18日審議通過解 聘，報請花蓮縣政府核准後通知上訴人等情，為原審確定之 事實。經查：
⑴、被上訴人所稱104年2月發現上訴人疑似有教學不力或不能勝 任工作之具體事實，是指被上訴人教務主任於104年2月6日 簽呈所列多項事實及檢附其中事項之103年12月8日觀課紀錄
表，發生時間在104年1月以前（見原審卷一第207-210頁之 104年2月6日簽及所附事件內容、103年12月8日教師專業發 展觀課記錄表）。而由被上訴人教評會104年2月12日決定由 校長組成調查小組進行調查，所欲查證之具體事實，為如原 處分卷第15-19、21-22頁之事件紀錄表及103上學期至今事 件表格紀錄之內容，依各別事件所列日期時間可知，發生時 間在103年1月至104年1月（見原處分卷第13-31頁104年2月 12日教評會會議紀錄、調查小組會議紀錄、簽到簿、事件紀 錄表、觀課記錄表、103上學期至今事件表格紀錄）。嗣104 年3月4日調查小組會議，認為據以調查後之結果，符合教師 法第14條第1項第14款認定參考基準第5、7、8、11項，上訴 人確有如原處分卷第35-44頁之教學不力、不能勝任工作等 具體事實，而且有輔導之必要（見原處分卷第32-44頁104年 3月4日調查小組會議紀錄），自此進入輔導期。然而，上開 所稱據以進入輔導期之不適任具體事實，為上訴人否認，而 除原處分卷第20頁之103年12月8日教師專業發展觀課記錄表 外，全卷未見其他相關證據資料，此涉進入輔導期是否符合 正當行政程序，原審未予調查並說明何以採認之理由，遽以 肯認被上訴人對上訴人之解聘處分，已有判決不備理由、判 決不適用行政訴訟法第125條、第133條規定之違誤。⑵、此外，法律適用包括法律的解釋與涵攝，判斷案件事實與法 定構成要件是不是該當的涵攝過程，必須以全部的事實為考 量，不能僅摭取部分或片斷事實為涵攝，是不是教學不力或 不能勝任工作，通常是就一段期間之具體事實的觀察與評量 。本件上訴人於歷經輔導期程104年4月7日至104年6月6日之 輔導，104年6月4日輔導小組會議認為輔導期未達成效、104 年6月15日調查小組會議認為輔導期內無改進成效且不需延 長輔導期後，被上訴人教評會即於104年6月18日審議通過解 聘上訴人（見原處分卷第103-109頁輔導小組會議紀錄、第 113頁調查小組會議紀錄、第117-120頁104年6月18日教評會 會議紀錄）。觀之104年6月18日教評會會議紀錄內容為「提 案討論：審議本校賴政敏教師輔導期程屆滿，其輔導結果並 無改進成效案，請審議。……。決議：本案委員針對調查小 組所提教學不力或不能勝任工作事實及賴師陳述意見逐項充 分討論，經與會委員8人無記名投票表決結果，……通過解 聘」，而被上訴人以104年6月28日稻國人字第1040001993號 函通知上訴人，教評會第11次會議通過解聘，所檢附之輔導 期成效校內調查表，該調查表所載不適任之27項具體事實（ 見原處分卷第2-6頁），發生時間是在104年4月7日至104年6 月6日之輔導期間，與調查小組104年3月4日會議認定查證屬
實，合致教師法第14條第1項第14款認定參考基準第5、7、8 、11項，發生時間在104年1月以前之各項具體事實（見原處 分卷第35-44頁），已有不同。參以被上訴人以104年6月28 日稻國人字第1040001994號函報請花蓮縣政府核准，檢附之 教師解聘、停聘或不續聘事實表，所為具體事實之記載，只 是說明不適任解聘事件的處理過程（見原處分卷第8頁）。 因此，教評會在104年6月18日所據以討論，認定上訴人合致 不適任要件之具體事實的範圍，未見原審闡明釐清，此因涉 及教評會關於不適任之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不 完全之資訊，或涵攝是否明顯錯誤，原判決亦有判決不備理 由、判決不適用行政訴訟法第125條規定之違誤。㈤、綜上，原判決有不適用法規、不備理由之違背法令，上訴意 旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證 尚有未明，有由原審再為查明之必要，故將原判決廢棄，發 回原審調查審認，更為適法之裁判。
六、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第 260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 2 月 21 日 書記官 莊 子 誼