高雄高等行政法院判決
106年度訴字第482號
民國107年12月19日辯論終結
原 告 周棟樑
丁玉雲
被 告 內政部
代 表 人 徐國勇
訴訟代理人 洪郁惠
劉倩茹
鄭倩如
參 加 人 屏東縣屏東市公所
代 表 人 程清水
訴訟代理人 劉佳鑫
黃怡華
上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國10
6年9月28日院臺訴字第1060189027號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被告代表人原為葉俊榮，於本件訴訟審理中變更為徐國勇， 業經新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、原告丁玉雲經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到 場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所 列情事，爰依被告聲請，由其一造辯論而為判決。貳、實體方面：
一、爭訟概要︰
緣參加人為辦理都市計畫民生路道路工程(下稱系爭工程)， 需用屏東縣屏東市民和段(下稱民和段)698地號等502筆土地 ，報經臺灣省政府民國81年9月29日81府地二字第96744號函 核准徵收，並附帶徵收其地上物，交由屏東縣政府81年11月 3日81屏府地權字第145039號公告(下稱系爭公告)，公告期 間自81年11月5日起至81年12月5日止。原告以其所有屏東縣
○○市○○段○○○○○段○000○0○000○0○號土地（下稱系 爭土地），經徵收迄今逾20餘年，未開闢作道路使用，於10 4年10月19日及104年12月23日申請照原徵收價額收回。案經 屏東縣政府報經被告作成106年3月24日台內地字第10613033 07號函(下稱原處分)，以經106年3月8日內政部土地徵收審 議小組第127次會議決議，本件不符土地法第219條及都市計 畫法第83條規定，不准予發還。屏東縣政府據以106年4月11 日屏府地權字第10611938200號函(下稱106年4月11日函)復 原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、參加人依系爭公告於82年1月21日完成系爭土地及其上地上 物之徵收，82年4月12日協調會議(屏市工字第13722號函， 下稱系爭協調會)紀錄結論2：「未拓寬之10公尺道路用地部 分之已領地上物及地價款，於市公所按25公尺寬開闢時繳回 市公所(暫存)，俟爾後83年度通盤檢討有變更時，再予辦理 價款發還或撤銷徵收退回所有權狀。」(下稱系爭協議)參加 人嗣以82年12月16日屏市工字第46068號函(下稱82年12月16 日函)要求原告繳回地上物價款，自此造成地上物及土地產 權分離。原告已於83年3月5日繳回上開款項，惟被告遲未依 系爭協議，依83年通盤檢討辦理撤銷徵收或發還補償費。依 都市計畫法第19條第2項規定，被告依法應於系爭協議所定 期間2個月內完成審議，縱有延長，亦須於延長後2個月內完 成之。被告不僅未依系爭協議，於83年辦理通盤檢討變更， 經原告及附近居民於84年4月22日提出請求撤銷81年5月12日 「變更屏東都市計畫」乙案亦未見明確處理。
2、最高行政法院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議就 經核准之徵收計畫書，其計畫期限記載明確之「開工日」及 「完工日」者，於適用都市計畫法第83條第2項規定「不依 照核准計畫期限使用」時，其認定標準決議‧‧‧從而倘需 用土地人至徵收計畫所載完工日仍未積極按核准計畫使用徵 收土地，原土地所有權人始得申請收回土地。系爭土地於徵 收1年後根本未開始實行使用，更顯示徵收土地實無必要。 本件徵收案需用土地人即參加人既不按原核准計畫逐漸使用 ，更無積極按核准計畫使用徵收土地，行政怠惰之嚴重情形 可見一斑。
3、原告於102年再次請求參加人依系爭協議作成處分時，屏東 縣政府以102年6月17日屏府工土字第10215452500號函(下稱 102年6月17日函)表示：「依60年9月18日『擴大屏東都市計
畫』案(系爭徵收案)即已劃為35公尺，且該路段土地業已經 屏東市公所徵收完畢，行政院內政部都更小組審議表示，『 擴大暨變更屏東都市計畫(第二次通盤檢討)(第二階段)』尚 在審議中，且原道路系統並無合適之替代道路」，否准原告 所請。原告復於104年提出請求將系爭土地照徵收價額收回 。屏東縣政府106年4月11日函否准原告所請。系爭徵收案至 今已逾25年，屏東縣政府僅以102年6月17日函否准原告所請 ，其理由謂系爭徵收案已完畢，且無合適之替代道路；而後 以106年4月11日函再次否准原告所請，其理由謂作為商業區 、住宅區人員車輛進出緩衝空間運用否准原告所請，惟就前 後衍生之不同理由間究有何關聯乙事未置一語，顯見屏東縣 市政府行政怠惰之嚴重情形可見一斑。
4、參加人無積極就該已徵收尚未開闢路段之土地使用： (1)參加人於82年按原都市計畫將25米路寬道路已全部竣工，至 系爭徵收案土地使用計畫完工期限(100年5月)屆滿前半年， 長達17餘年均無任何工程施作，經原告及附近居民於99年11 月提出撤銷請求，才有相關行政處理。依都市計畫法第83條 規定，與最高行政行政法院97年11月份第2次庭長法官聯席 會議決議意旨，參加人在25年的行政處理作為，均未積極按 核准計畫使用徵收土地可謂明顯。
(2)參加人就系爭工程已將道路全線依25公尺寬度開闢，雖然於 計畫寬度35公尺路段尚餘10公尺未完全開闢，尚與土地法第 219條所定「未依徵收計畫開始使用」及都市計畫法第83條 所定「不依照核准計畫期限使用」難謂相當；另屏東縣政府 106年4月11日函就系爭土地使用解譯，其理由謂作為商業區 、住宅區人員車輛進出緩衝空間運用。然就對於道路交通安 全很重要的空間運用卻未開闢，系爭土地徵收後長達25年閒 置不用，可謂不依核准計畫使用。
5、參加人85年至99年不依計畫開闢道路事跡如下：參加人已於 81年9月29日完成系爭土地與地上物之徵收，並依系爭公告 發給補償費。系爭土地自84年由屏東縣政府列入通盤檢討， 各級都市計畫委員會依都市計畫法第19條規定辦理，應該最 遲85年會有審議結果回覆。參加人85年至99年期間沒有民眾 陳情作為，為何無法依計畫開闢道路？。
6、各級行政機關未積極依照核准計畫期限使用的行政怠惰之嚴 重情形：103年4月15日被告都市計畫委員會第825次會議作 成維持原規劃35公尺路寬決議，理由為本案道路用地業已徵 收完畢，且考量原道路系統並無合適替代道路。參加人於10 4年7月7日鈞院103年度訴字第578號判決後，可以104年10月 23日屏市工字第10434419400號函通知權利人自行完成遷移
及拆除，並於104年12月1日拆除瑞光段855-1地號土地地上 物。然而系爭徵收案該段其他未拆除地上物，參加人卻在10 5年1月民眾陳情催促下，距103年4月15日被告都市計畫委員 會決議後，時隔2年多，才於105年7月26日召開說明會，並 訂下106年8月辦理地上物暫存款發放，發放完畢後將拆除該 段地上物及辦理道路開闢事宜，到現在已超過3年10個月， 參加人並無任何作為。
(二)聲明：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應依原告104 年10月19日之申請，依土地法第219條及都市計畫法第83條 規定就系爭土地作成准予原告照徵收價額收回之行政處分。三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、系爭工程係臺灣省政府81年9月29日81府地二字第96744號函 核准徵收土地及土地改良物，屏東縣政府以系爭公告徵收， 故本件申請收回應依土地徵收條例施行前土地法之相關規定 辦理。依系爭徵收土地計畫書所載，系爭工程計畫進度：「 預定82年1月開工，100年5月完工。」故本案得收回被徵收 土地之期限應自使用期限屆滿（即100年5月31日）之次日起 算5年，至105年5月31日止。原告於104年10月19日向屏東縣 政府申請收回系爭土地，尚未逾法定申請期限。參加人辦理 系爭工程，依都市計畫寬度（部分為35公尺、部分為25公尺 ）徵收道路用地範圍內私有土地後，已將道路全線依25公尺 寬度開闢，雖於計畫寬度35公尺路段尚餘10公尺寬度未完全 開闢，然依工程範圍整體觀察，尚與土地法第219條所定「 未依徵收計畫開始使用」及都市計畫法第83條所定「不依照 核准計畫期限使用」難謂相當。揆諸司法院釋字第236號解 釋意旨，就本案工程用地整體觀察之，足認需用土地人已按 核准計畫使用，未符合土地法第219條規定得申請收回之要 件。
2、原告所指參加人與系爭徵收案所有權人協調未拓寬10公尺道 路用地地價款繳回乙節，依屏東縣政府107年1月3日屏府地 權字第10684545600號函說明如下： (1)參加人按本案核准徵收計畫進度(預定82年1月開工，100年5 月完工)辦理施工發包前，因當時民眾數度陳情反對系爭路 段開闢為35公尺寬，為消弭分歧及爭議，參加人乃於82年4 月12日召開系爭協調會，結論略以：「1.‧‧‧為減輕民生 路市民損失暨公帑支出，在不影響該地區交通流量，原則上 暫採『全線(萬年溪長春橋至和生路口)25公尺寬』，辦理民 生路拓寬規劃設計、施工等作業。2.未拓寬之10公尺道路用 地部分之已領地上物及地價款，於市公所按25公尺寬開闢時
繳回市公所（暫存），俟爾後83年度通盤檢討有變更時，再 予辦理價款發還或撤銷徵收退回所有權狀。」會後參加人依 上開協調共識，通知原告繳回未拓寬10公尺用地範圍內已領 之地上物補償費。揆諸系爭協議記載，原則上「暫採」全線 以25公尺路寬開闢，及要求土地所有權人繳回地上物補償費 「暫存」等語，其通盤目的考量，乃係行政機關體恤民瘼， 同意民眾主張俟爾後都市計畫通盤檢討有無變更時，再予辦 理價款發還或撤銷徵收退回所有權狀，而採取之「暫時性」 權宜處置，尚非確定本路段不予拓寬10公尺之最終處分。 (2)系爭路段屬民生路開闢工程全段（萬年溪長春橋至和生路口 ）之一部，以整體徵收土地範圍及興辦事業目的觀之，原都 市計畫劃設為25米路寬之路段已全部竣工，僅餘系爭10米路 寬之路段尚未開闢，其整體使用率業已達到78％。且就此暫 未拓寬10米路寬之路段而言，因參加人非屬都市計畫審定機 關，須俟都市計畫審議主管機關作成系爭路段是否維持原規 劃之35米路寬或修改為25米路寬之最終決議後，參加人始得 依決議內容為後續之處理；故俟103年4月15日被告都市計畫 委員會作成決議後，參加人於105年7月1日召開內部會議， 討論將被徵收土地所有權人繳回參加人暫存之未開闢10米部 分未拆除建物之補償費發還事宜，亦於同年7月26日邀集被 徵收土地所有權人召開本案相關說明會，並於會中向民眾說 明參加人預計於106年8月份辦理發還原暫存建物補償費作業 ，及開闢系爭路段等事項，故尚難謂參加人未積極按核准計 畫使用徵收之土地。
3、原告主張撤銷徵收變更屏東都市計畫意見乙節，涉及系爭土 地之都市計畫問題，前經屏東縣政府106年8月10日屏府地權 字第10626251900號函說明如下：屏東縣政府於81年5月12日 公告實施變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共 設施保留地專案通盤檢討）案，至89年5月15日公告實施變 更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第一階段－屬第一次 通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公 共設施用地變更以附帶條件通過者）案。系爭土地於「擴大 暨變更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）」案 ，經民眾逕向被告陳情維持計畫道路（民生路）寬度為25公 尺，經103年4月15日被告都市計畫委員會第825次會議審議 意見：「不予採納。理由：考量本案道路用地業已徵收完畢 ，且原道路系統並無合適之替代道路。」致本陳情案未能納 入第二次通盤檢討公開展覽變更內容明細表內。即本案尚未 完全開闢之10公尺寬部分，經都市計畫審議結果，因考量作 為後方商業區、住宅區人員車輛進出之緩衝空間運用，另同
一屏東都市計畫區內東側瑞光路與香揚巷之區域鄰里中心商 業區路段路側亦有類此劃設緩衝空間之情形，故決議本路段 仍維持作計畫道路使用。另依土地徵收條例第49條第1項之 規定，系爭路段是否仍有開闢需求，應由參加人依相關規定 檢討其興辦事業計畫，與系爭申請收回土地之要件無關。(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告主張依都市計畫法第19條第2項規定，被告應就有所爭 議之都市計畫於60天內完成審議，縱有延長，亦須於延長後 60天內完成乙節：按都市計畫法第19條第2項所規定之審議 期限係針對同條第1項所規定主要計畫之擬定，本案係屬都 市計畫通盤檢討之範疇。查「都市計畫定期通盤檢討實施辦 法」內無審議期限相關規定，且屏東都市計畫自81年5月12 日第一次通盤檢討第一階段公告實施後，參加人已非都市計 畫擬定機關，都市計畫法第19條第2項所謂之各級都市計畫 委員會已與參加人無涉。至原告所云本案已逾23年未照計畫 開闢使用之語，參加人於82年完成徵收後即依法開闢，惟未 開闢之10公尺部分係因當時包含原告等民眾陳情反對開闢為 35公尺路寬，故參加人於82年4月12日召開系爭協調會，並 與原告等達成協議於83年辦理都市計畫通盤檢討時將此路寬 爭議列入，待有變更時再行辦理後續事宜；而本案自84年由 屏東縣政府列入通盤檢討至103年4月15日被告都市計畫委員 會仍作成維持原規劃之決議，該期間實係因原告等陳情作為 而致參加人無法依限開闢，係屬非可歸責參加人。 2、原告主張被告於徵收系爭土地完成後，遲不積極依照核准計 畫期限使用，係為行政怠惰乙節：
(1)依司法院釋字第236號解釋及最高行政法院97年11月份第2次 庭長法官聯席會議決議意旨，需用土地人是否不依照核准計 畫期限使用之認定，非僅拘於徵收計畫書所載使用期限之文 字，而應以所徵收之全部土地整體為宏觀之考量。查本案土 地徵收計畫書所載本案工程應於100年5月完工，雖迄今尚未 完全竣工已逾期限，然原告所有系爭土地坐落之路段（香揚 巷至民生路2巷）係屬民生路道路工程全段（萬年溪長春橋 至和生路口）之一部，依上開釋字解釋及最高行政法院庭長 法官聯席會議決議，應以整體徵收土地範圍及興辦事業目的 觀之，則參加人於81年依都市計畫道路寬度（部分為35公尺 ，部分為25公尺）徵收民生路道路用地範圍內私有土地後， 已將道路全線依25公尺寬度開闢，僅餘此系爭暫未拓寬10公 尺道路之路段尚未完工，其整體完成度與使用率已臻78％，
參加人既無變更原供道路使用之目的或用途，亦無僅為「小 部分」使用或不於合理期間內使用等情事。
(2)參加人於81年徵收系爭路段完竣，施工前因遭民眾陳情反對 系爭路段開闢為35公尺路寬，參加人遂於82年4月12日召開 系爭協調會，俟103年4月15日被告都市計畫委員會作成仍維 持原規劃35公尺路寬之決議，參加人即於105年7月1日召開 「民國81年民生路未拓寬之10公尺道路用地部分暫存至本所 之地上建築物補償費款項發還事宜」內部會議，決議將該建 物補償費發還被徵收土地所有權人並擇日邀集被徵收土地所 有權人召開本案說明會議。參加人依上開內部會議決議邀集 被徵收土地所有權人出席參加人於105年7月26日召開之「民 國81年民生路未拓寬之10公尺道路用地部分暫存至本所之地 上建築物補償費款項發還及道路開闢事宜第一次說明會」， 於會中暫訂將於106年8月份將該建物補償費發還被徵收土地 所有權人，並於發放完畢後將地上物拆除並依都市計畫將系 爭路段續為開闢為35公尺路寬。嗣參加人依上開說明會中討 論將於106年8月份發還建物補償費乙節，籌竣經費後，於10 6年5月10日以屏市工字第10631739300號函請被徵收土地所 有權人出席參加人訂於106年5月26日召開之「民國81年民生 路未拓寬之10公尺道路用地部分暫存至本所之地上建築物補 償費款項發還執行進度說明會」，會中原擬就被徵收土地所 有權人須憑收據領取建物補償費等實際執行作業進行討論； 惟該建物補償費自82年被徵收土地所有權人繳回參加人暫存 後，因距今年代久遠已查無詳細支出明細，參加人考量倘該 建物補償費於此20幾年間曾有發還之情事，現又於查無詳細 支出明細情況下逕為發還，恐有因重複發款而涉圖利之虞， 爰應先行查明該建物補償費有無曾經發還之紀錄後，再予發 還，參加人爰以106年5月22日屏市工字第10631913000號函 取消召開上開執行進度說明會，並開始清查該建物補償費之 支出及流向。經參加人初步清查，除依鈞院103年度訴字第5 78號判決將原告周棟樑所繳之建物補償費發還，並將其坐落 未開闢10公尺道路之建物拆除外，餘皆查無曾經發還過之紀 錄；惟因被徵收土地所有權人係於82年將建物補償費繳回參 加人暫存，距今年代業已久遠，是該款項之詳細支出明細暫 仍無法查知，且該款項金額計逾新台幣1,000萬元，為求謹 慎，參加人俟確認確實未有重複還款之情事後，再行將建物 補償費發還被徵收土地所有權人，並將剩餘尚未開闢之10公 尺道路部分進行開闢，以符都市計畫之規劃。
3、就系爭路段是否開闢為35公尺之立場及有無實際需求乙節： 參加人對系爭路段之開闢主要係以都市計畫所規畫之道路寬
度為開闢依據，系爭路段路寬既於103年4月15日被告都市計 畫委員會第825次會議決議仍維持為原規劃之35公尺，則參 加人自將依內政部都市計畫委員會決議之35公尺路寬予以開 闢。另有關參加人有無將此系爭路段開闢為35公尺之實際需 求部分，若依原訂都市計畫開闢為35公尺將對此段以多核心 設計之鄰里商業區之整體區域發展甚有助益，惟因參加人經 費有限，施政上有輕重緩急之考量，且參加人尚有多項重大 公共工程刻正興辦中，爰仍需俟籌得足夠財源後，始得續辦 此系爭路段之開闢事宜。
4、至系爭路段往西之屏東演藝廳路段開闢時，自民生路側往後 退縮20公尺，係為將此區段建構為「區域地方化多功能會展 場所」，以形塑高品質及休閒的整體環境，乃依據下列事項 ，規定臨25公尺民生路往後建築退縮20公尺： (1)規劃原則與構想：
A、人行動線系統：考量民生路為計畫區內主要聯外道路之25公 尺道路，交通流量大，為確保農業科技專用區及演藝廳（機 關用地）出入之人行與車行的安全，降低相互衝突的可能， 由而建議機關用地、農業科技專用區及商業區應利用退縮建 築部分設施至少3公尺寬的人行通道，提供舒適的逛街、購 物體驗。
B、停車空間及出入口：為因應公共運具臨時停靠讓乘客上下車 的實際需求，應於臨民生路處利用20公尺退縮建築部分設置 大、小「泊車灣」數處，供臨時性停泊車輛之用。 C、開放空間系統：為提供舒適便利的街道空間系統，透過都市 傢俱系統整合，安排1公尺至1.5公尺寬的「街道傢俱服務帶 」安排，使計畫區街道景觀產生秩序感與整體性。另外參照 都市設計審議委員意見，考量屏東氣候炎熱多雨，於「機九 」（演藝廳）機關用地在民生路20公尺退縮綠帶部分，另設 置帶狀水景降溫。
D、視覺景觀系統：為建立良好的視覺景觀系統，延續屏東大學 （民生校區）外之人行步道空間。在建築退縮部分，以建築 物的「指定建築線」與「牆面線」規範建築量體與公共空間 之圍塑，強化視覺景觀效果。
(2)都市設計準則：依據上述規劃構想，考慮延續東側之現況、 留設泊車灣與側車道之可能性，並安排上述留設之人行通道 及街道傢俱服務帶，在開放空間設計準則部分，退縮建築及 人行道規定，臨25公尺民生路側部分退縮20公尺建築，人行 步道之設施應大於4公尺寬。
(3)都市防災計畫：考量農業科技專用區及演藝廳（機關用地） 之建築係屬於公共建築，出入使用人數眾多，因此在街廓退
縮建築之部分將作為即時疏散、短暫停留等功能之緩衝地帶 。
(4)結論：商業區應留設「主入口廣場」，做為主要開放空間， 容納出入之人潮，提供足夠停留空間。機關用地及商業區應 與公園用地、廣場用地及0-24公尺計畫道路配合，將「主入 口廣場」儘量留設於與其臨接面處，整合為計畫區中央之大 開放空間。
5、屏東市民生路係麟洛交流道通往屏東市的主要道路，亦為省 道台一線進入屏東市區之重要通道，交通流量甚大。而此系 爭路段所規劃為都市計畫之鄰里商業區屬都市結構中多核心 設計，屏東市都市計畫範圍有多處類似設置，非僅該處專屬 。此外，人員車輛如由交通流量大之道路系統進入鄰里商業 區一般需有緩衝空間，不論是作為車輛轉彎的緩衝空間、泊 車彎或人行道設施以利維持道路之安全，皆為可能的選項， 非只能作為柏油路面供主要道路通行。假如本區未設置緩衝 區域而直接緊鄰主要道路，勢必須多設交通號誌，又因路口 密集，勢必造成車流交錯，阻礙交通之流暢，影響行車安全 。再者，演藝廳一帶商業區已漸趨活絡，人行道系統也已完 成，倘將人行道向東延伸到本案系爭路段，亦可將商業活動 向東延伸，對於整體區域發展甚有助益。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
五、爭點：被告否准原告收回系爭土地，是否適法？六、本院的判斷：
(一)爭訟概要欄所載事實，有系爭公告、土地登記謄本、參加人 、屏東縣政府及被告上開各函、徵收土地計畫書、原處分等 各項資料附本院卷可稽，應堪認定。
(二)被告否准原告收回系爭土地，應屬適法： 1、按土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土 地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，於土地 徵收條例施行前已公告徵收之土地，以需用土地人未依徵收 計畫開始使用，申請收回，應依該條例施行前之規定辦理。 次按土地法第219條第1項、第2項、第3項規定：「(第1項) 私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得 於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市 或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收 補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未 依核准徵收原定興辦事業使用者。(第2項)直轄市或縣（市 ）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原 核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清 原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。(第3項)第1項第
1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不 得聲請收回土地。」都市計畫法第83條規定：「 (第1項)依 本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計 畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。(第2項)不依照核 准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其 土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收 取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第 83條之規定，其使用期限應依照其呈經核准之計畫期限辦理 ，不受土地法第219條之限制，即需用土地人不依照核准計 畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土 地；僅都市計畫法未特別規定者，諸如收回被徵收土地之請 求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條 規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地， 應於土地徵收計畫書內敘明使用期限，逾越該計畫期限仍未 施工使用者，即屬不依照計畫期限使用，原土地所有權人得 收回其土地，其聲請期限，依照土地法第219條規定，自該 使用期限屆滿之次日起算5年。(最高行政法院106年度判字 第735號判決參照)據此，本件徵收土地計畫書記載之計畫進 度：「預定82年1月開工，100年5月完工。」(原處分卷第58 頁參照)則聲請收回期限自使用期限屆滿（即100年5月31日 ）之次日起算5年，至105年5月31日止，原告於104年10月19 日申請收回被徵收土地，尚未逾法定聲請期限，合先敘明。 2、再按，都市計畫法第83條規定原土地所有權人之收回權，係 以被徵收土地不依照核准計畫期限使用為其要件，至於已否 依照核准計畫期限使用，此一期限，應由需用土地人就其都 市計畫發展趨勢及財力狀況詳予考慮，而於徵收計畫書內， 載明其開闢使用之年限。此所指「不依照核准計畫期限使用 」參諸司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『 徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後 不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依 徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀 察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之 認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」意旨，應於具體事 件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形 ，依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整 體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使 用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。易言之 ，達成同一公益目的而徵收之數筆土地，在整體上無從割裂 使用者，若已有部分被徵收土地已於核准期限內開始依徵收
計畫使用，在外觀上逐漸具體化，可從已完成之工作中，預 見未完成之工作，合理預期終將全部完成者，雖至該徵收計 畫所載完工日尚未全部完工，仍非屬該條項所稱「不依核准 計畫使用」之情形，原土地所有權人（含其繼承人）自不得 聲請收回土地（最高行政法院68年判字第52號判例及97年11 月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。 3、經查，參加人辦理系爭工程，前經臺灣省政府81年9月29日8 1府地二字第96744號函(原處分卷第54頁)核准徵收民和段69 8地號等502筆土地（包含系爭土地），合計面積1.2237公頃 ，並一併徵收其土地改良物(原處分卷第56頁)；嗣屏東縣政 府以系爭公告(原處分卷第62頁)公告徵收（公告期間自81年 11月5日起至81年12月5日止）。參加人按本件核准徵收計畫 進度(預定82年1月開工，100年5月完工)辦理施工發包前， 因當時民眾數度陳情反對系爭路段開闢為35公尺寬，為消弭 分歧及爭議，參加人乃於82年4月12日召開系爭協調會，並 獲結論略以：「1.‧‧‧為減輕民生路市民損失暨公帑支出 ，在不影響該地區交通流量，原則上暫採『全線(萬年溪長 春橋至和生路口)25公尺寬』，辦理民生路拓寬規劃設計、 施工等作業。2.未拓寬之10公尺道路用地部分之已領地上物 及地價款，於市公所按25公尺寬開闢時繳回市公所（暫存） ，俟爾後83年度通盤檢討有變更時，再予辦理價款發還或撤 銷徵收退回所有權狀。」(本院卷第43頁)會後參加人乃依系 爭協議，通知原告繳回未拓寬10公尺用地範圍內已領之地上 物補償費。嗣原告以104年10月19日及12月23日聲請函(原處 分卷第50、40頁)主張系爭土地自徵收至今未做道路使用， 申請收回系爭土地，案經106年3月8日被告土地徵收審議小 組第127次會議決議：「不准予發還。」(原處分卷第128-14 1頁)並經被告以原處分函復屏東縣政府，屏東縣政府以106 年4月11日函轉知原告等情，為兩造及參加人所不爭，並有 被告、屏東縣政府上開各函、系爭協調會會議紀錄、原告申 請書附原處分卷可稽，則此等事實自堪信為真實。 4、原告雖主張本件徵收案需用土地人即參加人不按原核准計畫 逐漸使用，更無積極按核准計畫使用徵收土地，原告即得依 都市計畫法第83條、土地法第219條規定申請按徵收價額收 回系爭土地之全部或部分云云。惟查：
(1)參加人於系爭工程辦理施工發包前，因當時民眾數度陳情反 對系爭路段開闢為35公尺寬，為消弭分歧及爭議，乃於82年 4月12日召開系爭協調會，會後參加人依上開協調共識，通 知原告繳回未拓寬10公尺用地範圍內已領之地上物補償費等 情，已如上述，則依系爭協議之內容乃原則上「暫採」全線
以25公尺路寬開闢，及要求土地所有權人繳回地上物補償費 「暫存」等語，應認參加人就該未拓寬之10公尺用地範圍， 係同意待之後都市計畫進行通盤檢討有變更時，再視變更結 果辦理「價款發還」或「撤銷徵收退回所有權狀」。可認系 爭協議結論僅係對於未拓寬之10公尺用地範圍採取「暫時性 」權宜處置，並非已確定不予拓寬。再查，依本案土地徵收 計畫書所載，系爭工程應於100年5月完工(原處分卷第58頁 參照)，迄今雖尚未完全竣工已逾期限，然原告所有系爭土 地坐落之路段（香揚巷至民生路2巷）係屬民生路道路工程 全段（萬年溪長春橋至和生路口）之一部，以整體徵收土地 範圍及興辦事業目的觀之，原都市計畫劃設為25公尺路寬之 路段已全部竣工，僅餘系爭10公尺路寬之路段尚未開闢，其 整體使用率業已達到78％。且就暫未拓寬10公尺路寬之路段 而言，依都市計畫法第13條規定：「都市計畫由各級地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫 由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由 鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定 之。．．．」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後 ，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至 少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要 之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」因 參加人非屬屏東都市計畫之擬定機關，須俟都市計畫擬定機 關作成系爭路段是否維持原規劃之35公尺路寬或修改為25公 尺路寬之最終決議後，參加人始得依決議內容為後續之處理 。又參加人於81年徵收系爭路段完竣，施工前因遭民眾陳情 反對系爭路段開闢為35公尺路寬，參加人於82年4月12日召 開系爭協調會後，嗣屏東縣政府於89年5月15日公告實施變 更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第一階段－屬第一次 通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討案內部分公 共設施用地變更以附帶條件通過者）案。系爭土地於「擴大 暨變更屏東都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）」案 ，經民眾逕向被告陳情維持計畫道路（民生路）寬度為25公 尺，經被告都市計畫委員會103年4月15日第825次會議審議 意見：「不予採納。理由：考量本案道路用地業已徵收完畢 ，且原道路系統並無合適之替代道路。」即本案尚未完全開 闢之10公尺寬部分，經都市計畫審議結果，因考量作為後方 商業區、住宅區人員車輛進出之緩衝空間運用，另同一屏東 都市計畫區內東側瑞光路與香揚巷之區域鄰里中心商業區路 段路側亦有類此劃設緩衝空間之情形，故決議本路段仍維持 作計畫道路使用。致該陳情案未能納入第二次通盤檢討公開
展覽變更內容明細表內等情，有被告都市計畫委員會第825 次會議紀錄及附表(本院卷第379-382、569-631頁)及屏東縣 政府上開公告、通盤檢討計畫書附訴願卷可稽。俟103年4月 15日被告都市計畫委員會作成決議後，參加人於105年7月1 日召開內部會議，討論將被徵收土地所有權人繳回參加人暫 存之未開闢10公尺部分未拆除建物之補償費發還事宜，亦於 同年7月26日邀集被徵收土地所有權人召開本案相關說明會 ，並於會中向民眾說明參加人預計於106年8月份辦理發還原 暫存建物補償費作業，及開闢系爭路段等情，有參加人105 年8月4日屏市工字第10533156600號函(本院卷第301頁)、會 議紀錄(本號卷第303-309頁)附本院卷可稽。則由上開參加 人、屏東縣政府及被告辦理系爭土地所在之系爭工程暫未拓 寬10公尺路寬之路段沿革可知，系爭工程於81年徵收完畢， 在發包施工前因遭受被徵收土地所有權人陳情反對，始與陳 情民眾召開協調會協議暫時將有爭議之35公尺寬部分，先依 陳情民眾之要求開闢成25公尺，致原本依35公尺寬度徵收土 地及地上物，只能先請被徵收人返還10公尺部分地上物補償 費暫存參加人處，俟屏東縣政府列入通盤檢討至103年4月15 日被告都市計畫委員會仍作成維持原規劃之決議，則前該期 間實係因原告等陳情作為而致參加人無法依限開闢，尚難認