臺灣桃園地方法院民事判決 107年度重訴字第118號
原 告 楊金發
楊金印
楊文貴
上 列三人
訴訟代理人 呂丹琪律師
被 告 桃園市政府
法定代理人 鄭文燦
訴訟代理人 劉士昇律師
上列當事人間請求返還土地等事件，本院於民國108 年1 月13日
言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲明均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
㈠坐落桃園市○○區○○段○○○○○段00000 地號土地（下 稱系爭土地）為原告3 人及其他共有人所共有，原告楊金發 應有部分為10000 分之3789，原告楊金印應有部分為4 分之 1 、原告楊文貴應有部分為4 分之1 。系爭土地於民國61年 1 月12日桃園都市擴大修訂計畫編定為道路用地，被告因而 於62、63年間拆除坐落系爭土地上之原告舊宅，強行開闢為 北興街，供公眾通行40餘年，惟迄今未辦理徵收，被告無合 法使用權源，竟於附圖編號37-21 ⑴所示土地上鋪設柏油使 用迄今，爰依民法第767 條第1 項，請求被告剷除系爭土地 上之柏油，並將上開土地返還與原告。又系爭土地開闢為道 路用地40餘年，倘返還系爭土地無法履行，另依民法第184 條第2 項及民法第179 條規定，請求被告依起訴時系爭土地 公告現值賠償原告損失。
㈡聲明：
⒈先位聲明：
被告應將系爭土地如附圖編號37-21 ⑴所示土地上柏油（面 積165 平方公尺）剷除，並將上開土地返還原告及全體共有 人。
⒉備位聲明：
⑴被告應給付原告楊金發新臺幣（下同）633 萬2,366 元、給 付原告楊金印417 萬8,125 元、給付原告楊文貴417 萬8,12 5 元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5% 計算之利息。
⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告答辯：
㈠系爭土地鋪設柏油部分係坐落在桃園市桃園區永樂街與中正 路間之北興街，而北興街地處繁華地帶且連通民生路與民權 路，沿道商家、住宅林立，居住與通行往來人口眾多，足認 系爭土地上係供不特定人出入通行所必要，且倘無北興街存 在，兩側居民將無道路可對外聯通，並非僅為特定人通行之 便利或省時，而屬不特定公眾通行必要之道路。又原告自承 系爭土地已供公眾通行40餘年，且查無土地所有人阻止之相 關紀錄，堪認系爭土地於公眾通行之初，土地所有權人並無 阻止之情事，足認系爭土地已因時效完成而有公用地役關係 存在，原告所有權之行為應受限制，不得違反公眾通行之目 的，被告為市區道路主管機關，負有改善、維護及管理道路 之責，被告鋪設柏油係為維護公眾通行利益，並非無權占有 系爭土地。
㈡原告主張依民法第184 條第2 項規定請求損害賠償，然被告 為行政機關之組織，無從為民法之侵權行為，且原告請求權 亦已罹於時效而消滅。又系爭土地既存在公役地役關係，縱 原告因此受有特別犧牲之損失，亦為行政機關合法行使公權 力所致，被告並無不法行為，原告僅得依公法關係請求損失 補償，且公用地役關係存續時，於此公用目的範圍內，要無 私法上不當得利之問題。
㈢聲明：原告之訴及假執行聲請均駁回。
三、原告主張其為系爭土地之共有人，而系爭土地為永樂街與中 正路間之北興街，如附圖編號37-21 ⑴所示土地上則由被告 鋪設柏油使用迄今已40餘年等情，業據提出系爭土地登記謄 本、地籍圖、現況照片等在卷可稽（見本院卷第7-8 頁背面 、12頁背面、13、34-35 頁），且為被告所不爭執（見本院 第18頁），堪信為真實。
四、原告主張被告於系爭土地上鋪設柏油屬無權占用等節，為被 告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件應審酌者厥為：㈠系 爭土地是否為既成道路？是否成立公用地役關係？㈡原告得 否依侵權行為之法律關係請求被告負損害賠償責任？或依不 當得利之法律關係，請求被告給付所受利益？若是，金額若 干？茲分述如下：
㈠系爭土地是否為既成道路？是否成立公用地役關係？ ⒈原告主張系爭土地並非自然形成而係舊宅被拆除後開闢成道 路，並非既成道路而無釋字400 號解釋有關公用地役關係適 用，且被告61年1 月12日發布實施之桃園都市擴大修訂計畫 有違反正當法律程序之情事云云。惟按公用地役關係乃私有
土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概 念有間，久為我國法制所承認（司法院釋字第255 號解釋、 行政法院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例意旨參照 ）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行 所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之 初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久 遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以 時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（ 例如始於日據時期、八七水災等）為必要（司法院大法官會 議釋字第400 號理由書參照）。是以，只要符合前揭公用地 役關係之要件，即為既成道路而存在公用地役關係，至於系 爭土地地目為何、有無被劃定為計畫道路、道路是自然形成 或是被動開闢等情，均與系爭土地是否存在公用地役關係之 判斷無關，原告以上開事由主張系爭土地不存在公用地役關 係，尚非可採。又系爭土地是否符合公用地役關係之要件， 檢視如下：
⑴系爭土地是否為不特定之公眾通行所必要：
按所謂通行所必要，雖不必類如無此通路即不能與公路聯絡 ，要須無此通路，則欲到達此通路所達到之公路，在客觀上 顯然不便，不合社會生活所需要者始可（最高行政法院92年 度判字第1889號判決意旨參照）。查，系爭土地係與他筆土 地連接而成為北興街，北興街則為連接民生路與民權路之道 路，又北興街兩側已分別建有房屋，並共同使用北興街以對 外通行等情，有地籍圖、現場照片、Goog le 街景照片為證 （見本院卷第12頁反面、13、22-25 頁），並經本院勘驗屬 實，有堪驗測量筆錄在卷可佐（見本院卷第65頁）；又系爭 土地並未設置管制限制他人通行，一般人車均得自由出入， 依據一般經驗法則及論理法則，鄰近居民即可使用該街道與 外界聯絡，而任何人亦可因各種有目的或無目的性社會活動 之進行（例如拜訪親友、推銷商品、散步等）而通行其間， 堪認系爭土地應屬供不特定之公眾通行之必要。至原告主張 系爭土地於92年2 月6 日地籍圖謄本仍登載為「建」等語， 並提出地籍圖為據（見本院卷第113 頁），縱認屬實，亦不 足否認系爭土地已供公眾通行之事實。
⑵於公眾通行之初，土地所有權人有無阻止之情事： ①原告固主張：系爭土地於53年間地目仍為建地並有舊宅坐落 其上，因61年編定為道路用地，被告於62、63年間拆毀舊宅 並開闢為道路，北興街始全部開通，並非自然形成，系爭土 地被強制開闢為道路之時，仍在戒嚴時期，故無人敢抗議云 云，並提出桃園市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施
用地）證明書、空照圖、地籍圖為證（見本院卷第9 、12頁 及背面）。惟查，系爭土地於53年7 月7 日自同段37之1 地 號土地分割轉載時，地目為「建」，而於61年1 月12日因桃 園都市擴大修訂計畫而編定土地使用分區為「道路用地」等 情，固有系爭土地之登記簿及桃園市政府都市計畫土地使用 分區（或公共設施用地）證明書在卷可參（見本院卷第9 、 44、162-163 頁），然地目為「建」之土地亦非不得實際作 為道路使用，自不能以系爭土地於61年間始將土地使用分區 編定為「道路用地」，即可認定系爭土地係被告於61年間發 布實施桃園都市擴大修訂計畫後始開闢形成。而依原告提出 之訴外人楊欉於48年間申請營造執照之申請書所載，楊欉申 請新建建物所指定之建築線為該建物北面之計劃道路，雖該 計劃道路當時尚未命名，惟依申請書所附位置圖可知，上開 計畫道路即為永樂街與中正路間之北興街，有上開營造執照 申請書附卷可佐（見本院卷第168-169 頁），足見系爭土地 上之道路早於48年間即經兩側土地指定為建築線而興建房屋 ，另經本院向桃園市桃園區戶政事務所（下稱桃園區戶政） 函詢北興街在永樂街與中正路間之門牌號碼及編釘時間，桃 園區戶政函覆稱：「本區現北興街介於永樂街與中正路間之 門牌號碼，其單數門號為35號至61之2 號，雙數門號為36至 66號。另查本所檔存民國58年4 月1 日門牌整編新舊門牌對 照表中載有『北興街59號』等數戶門牌」等語，有桃園區戶 政107 年11月5 日桃市桃戶字第1070013078號函暨所檢送之 58年4 月1 日門牌整編新舊門牌對照表等資料在卷可佐（見 本院卷第114-118 頁），可知至遲於58年間，系爭土地上即 存在北興街之路名，且上開路段之北興街兩側已有人建屋並 設籍居住，再參諸桃園市政府都市發展局函覆本院61年1 月 12日發布實施「桃園都市擴大修訂計畫」之計劃圖以觀，連 通民權路與民生路間之北興街於發布實施該計畫時已有完整 道路之雛型，有桃園市政府都市發展局107 年11月7 日桃都 行字第1070035496號函暨所檢送之61年1 月12日桃園市擴大 修訂都市計劃圖在卷可參（見本院卷第120 頁），此均足證 系爭土地早於61年1 月12日桃園都市擴大修訂計畫發布實施 前即已作為道路使用，並非編定為「道路用地」後始作為道 路使用。又縱認系爭土地於61年間編定為「道路用地」時仍 存有原告所稱舊宅，嗣經被告拆除以開闢為道路屬實，然原 告既未提出被告拆除舊宅開闢道路時曾為表示反對或異議之 事證，自難認土地所有權人對於系爭土地開闢為道路使用之 初，有阻止之事實。而61、62年間雖屬戒嚴時期，惟台灣地 區於當時尚非處於戰爭時期之嚴格戒嚴，此為公知之事實，
苟當時系爭土地所有權人未同意拆除舊宅開闢道路，並非不 得行文為反對或保留權利，且原告楊金發於105 年12月26日 之陳情書狀中亦自陳「昔日人民依法配合拆屋開發之舉…… 」等語（見本院卷第93頁），亦證系爭土地於開闢作為道路 使用時，系爭土地所有權人並無阻止之事實。
②原告另主張系爭土地於44年5 月30日發布實施「桃園鎮都市 計劃」時尚未存在道路，且系爭土地上之北興街於61年編定 為「道路用地」時尚未開通，並提出45年桃園都市計畫圖及 54年9 月6 日空照圖為證（見本院卷79、224 頁）。惟查， 依原告所提45年桃園都市計畫圖所示，當時系爭土地固尚未 作為道路使用，然此尚不足以否定系爭土地至遲於58年間即 已作為道路使用之事實。又原告所提54年9 月6 日空照圖畫 質並不清晰，無足辨識空照圖拍攝時系爭土地是否已作為道 路使用，而依前述桃園區戶政提供之門牌整編新舊門牌對照 表資料所示，已可知悉至遲於58年間系爭土地兩側已有編釘 門牌號碼之房屋並有住戶設籍之情形，足證系爭土地於58年 間即已作為公眾通行之道路使用。
⑶是否經歷之年代久遠而未曾中斷部分：
「查既成道路之土地，經公眾通行達一定年代，應認已因時 效完成而有公用地役關係之存在，其所有權雖仍為私人所有 ，亦不容其在該公用道路上起造任何建築物，妨害公眾之通 行，經本院著有45年判字第8 號及61年判字第435 號判例可 循。至究須經公眾通行達若干年代，始足取得公用地役關係 ，司法院釋字第400 號解釋理由僅謂『應以時日久遠』，而 未指明確切年代。於此，即應類推適用民法第772 條、第76 9 條及第770 條規定，為認定公用地役關係取得時效之年限 」（最高法院92年度判字第1124號判決要旨參照）。原告自 承系爭土地經開闢北興街後供公眾通行40餘年，顯然已逾民 法第772 條、第769 條及770 條規定之取得時效年限，足認 系爭土地上之道路已符合經歷年代久遠且未曾中斷之要件。 ⑷綜上所述，系爭土地確屬既成道路，具有公共用物性質，而 有公法上之公用地役關係存在。
⒋系爭土地既經認定成立公用地役關係，政府主管機關為俾益 通行安全，利於公眾通行，改善排水，自得為必要之改善或 養護（最高法院85年度台上字第770 號判決意旨參照）。系 爭土地所有權人行使權利即應受限制，不得違反供不特定公 眾通行之目的，而排除他人之使用，是被告基於公共利益， 於系爭土地上鋪設柏油，與公用地役關係之目的相符，難認 侵害原告之所有權。從而，原告以其所有權受侵害為由，依 民法第767 條規定請求被告剷除柏油並返還系爭土地，為無
理由。
㈡原告得否依侵權行為之法律關係請求被告負損害賠償責任？ 或依不當得利之法律關係，請求被告給付所受利益？若是， 金額若干？
⒈按系爭土地供作道路之使用，係本於公用地役關係，被告於 道路鋪設柏油，屬於有權使用，原告既為系爭土地所有權人 ，即有容忍之義務，不得謂被告係不法侵害其等所有權。是 以，被告所為，與民法第184 條規範之侵權行為有間，原告 依民法第184 條第2 項規定，請求被告負損害賠償責任，即 屬無據。
⒉又既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權 人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其 財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收補償，各級 政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機 關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償其損失，固 經司法院大法官會議釋字第400 號解釋在案；惟既成道路之 使用既係公法上之公用地役關係，其補償關係自屬公法上之 權利義務，此公用地役關係存續時，於此公用目的範圍內， 要無私法上不當得利之問題（最高法院88年度台上字第3479 號、101 年度台上字第2043號裁判要旨參照）。系爭土地為 供公眾通行使用之既成道路，屬具有公用地役關係之公共用 物乙情，業經本院認定如前，則揆諸上開說明，其補償關係 自屬公法上之權利義務，系爭土地在此公用地役關係存續時 ，在公眾通行目的範圍內，即不生私法上不當得利之問題。 從而，被上訴人依民法第179 條之規定，請求上訴人給付相 當於租金之不當得利，洵屬無據。
㈢原告聲請命被告提出61年1 月12日發布實施之桃園都市擴大 修訂計畫經內政部核定之「藍晒圖」，其待證事實為系爭土 地於61年間編訂為「道路用地」時仍有舊宅坐落其上。惟系 爭土地至遲於58年間已作為道路使用，且縱認系爭土地於61 年仍有舊宅坐落其上，原告或其前手於系爭土地開闢為道路 時亦未阻止，且系爭土地作為道路使用迄今已逾40餘年等情 ，依現有資料已足認定，原告聲請本院命被告提出上開「藍 晒圖」，並無調查之必要，併此敘明。
五、綜上所述，原告依據民法第767 條之規定，先位聲明請求被 告剷除柏油路面後並返還系爭土地予原告及全體共有人；復 依據民法第184 條第2 項、第179 條規定，備位聲明請求被 告給付原告楊金發633 萬2,366 元、給付原告楊金印417 萬 8, 125元、給付原告楊文貴417 萬8,125 元，及自起訴狀繕 本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均無理由
，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所 附麗，應併予駁回。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經 本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此 敘明。
七、訴訟費用負擔依據：依民事訴訟法第78條。中 華 民 國 108 年 1 月 25 日
民事第一庭 法 官 郭俊德
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 108 年 1 月 28 日
書記官 古鳳玲