政府採購法
臺北高等行政法院(行政),訴更一字,106年度,1號
TPBA,106,訴更一,1,20190110,2

臺北高等行政法院判決
106年度訴更一字第1號
107年12月20日辯論終結
原 告　日商丸紅國際股份有限公司（即丸紅株式會社）

代　表　人　柴田有之
訴訟代理人　劉志鵬　律師
　李惠貞　律師
　黃馨慧　律師
上 一 人
複 代理人 李宗霖 律師
被 告　交通部鐵道局（即改制前交通部高速鐵路工程局）


代　表　人　胡湘麟（局長）
訴訟代理人　孔繁琦　律師
　黃豐玢　律師
　賴雪梅　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國102年10月4日訴1020158號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，經本院以102年度訴字第1882號判決後，最高行政法院以105
年度判字第660號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
原告起訴時，原告之代表人原為山崎誠，嗣於訴訟中變更為 井上英樹，復變更為柴田有之，茲據原告新任代表人具狀承 受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣原告參與被告辦理之「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統建 設計畫機電系統統包工程」採購案（下稱系爭採購案）。嗣 被告認為原告有違反政府採購法第65條規定轉包之情形，依 同法第101條第1項第11款規定，以民國102年2月22日高鐵三 字第1020003547號函通知原告將刊登政府採購公報（下稱原 處分）。原告不服，提出異議，復不服被告102年3月27日高 鐵三字第1020005731號函維持原處分之決定，提起申訴，經 行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴審議判斷駁回， 遂提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審



議判斷。嗣經本院102年度訴字第1882號（下稱原審）審理 中，被告對原告所為刊登政府採購公報決定已執行完畢，刊 登期間為生效日102年11月1日至103年10月31日計1年，原告 乃變更訴之聲明為確認原處分違法，嗣經原審判決駁回原告 之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院105年12月15 日105年度判字第660號判決（下稱發回判決）廢棄原審判決 ，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
㈠本案「號誌系統之設計」固由英維思公司（原西屋鐵路系統 有限公司，WRSL）協助部分工作之履行，然此僅屬原告之履 行輔助人，核與政府採購法第65條「轉包」之要件不符。發 回判決係就政府採購法第65條立法理由，依據條文文義闡明 ，於得標廠商將招標文件標示之主要部分之一部分交由其他 廠商代為履行者，並不當然構成違法轉包，尚須符合「主要 部分中代為履行部分與主要部分之其他成分具『不可分性』 而構成契約之重要部分」及「有變相借牌、賺取差價或其他 影響工程品質之虞」兩項要件，始構成政府採購法第65條第 1項之「轉包」，自無增加法律所無之限制。依行政訴訟法 第260條第3項規定，本件應以發回判決之理由為判決基礎， 不受被告所援引最高行政法院101年度判字第566號判決之舊 見解所拘束。
㈡由英維思公司代為履行之號誌系統設計，因與主要部分之其 他成分並不具不可分性，不構成政府採購法第65條之違法轉 包：
⒈原告雖有將號誌系統設計部分工作委請專業號誌設備製造商 英維思公司協助，然並無礙於原告確實有自行履行號誌系統 設計且號誌系統設計中最為核心之「系統整合」工作亦係由 原告自行履行。次依投標須知第50條所定應自行履行之主要 部分包括「車輛系統之完整車組/列車、車體及轉向架等3項 之設計、製造、組裝；號誌系統之設計及聯鎖設備、列車偵 測系統、電動轉轍器等3項設備之安裝、測試；供電系統之 設計及測試。」是「號誌系統之設計」係主要部分之一部分 而非全部。
⒉共同投標團隊中之各廠商就其分別主辦項目各自具有不同之 專業能力及技術能力，則渠等所各自負責之主辦項目間自具 有可分性；且政府採購法第25條規定共同投標係由兩家以上 之廠商共同「具名」投標，非謂多家共同投標廠商即視為同 一。系爭採購案係由原告與川崎重工業株式會社（下稱川崎 重工）、株式會社日立製作所（下稱日立製作所）共同投標 ，原告主辦項目為「號誌系統及行車控制系統工程、通訊系



統工程、中央監控系統工程、月台門系統工程、機廠維修設 備工程、機廠土建及其他機電設備工程、軌道工程及系統整 合測試」（下稱系爭工程）。依系爭採購案投標須知第50條 「車輛系統之完整車組/列車、車體及轉向架等3項之設計、 製造、組裝」之主要部分，係由川崎重工主辦並自行履行； 「供電系統之設計及測試」之主要部分係由日立製作所主辦 並自行履行；此與原告主辦並自行履行之「號誌系統」再由 英維思公司協助履行主要部分之一部分即「號誌系統之設計 」，顯與其他主要部分即「車輛系統」及「供電系統」屬不 同之系統，且分別由各具專業之共同投標廠商履行相關工作 ，是依發回判決意旨，本案「號誌系統設計工作」與「電聯 車工程」、「供電系統工程」均屬主要部分，各自涉及不同 領域之專業能力及技術能力，自具有可分性。而原告依本案 共同投標協議書規定，僅為共同投標團隊與機關間之聯繫窗 口及負責與川崎重工、日立製作所協調界面工作，並不因此 改變原告、川崎重工及日立製作所各自主辦項目間係各自獨 立進行，具有可分性之本質。
⒊觀諸被告提出之「原告號誌綱要設計0版圖-圖1系統概觀」 、「原告號誌綱要設計0版圖-圖3整體系統架構」及「業主 需求（Ⅱ）：機電系統功能規範-號誌及行車控制系統」〔 下稱業主需求（Ⅱ）〕第3.2條，至多僅能說明號誌系統為 系爭採購案一部分，其中業主需求（Ⅱ）第3.2.1條更僅是 單純載明號誌系統之工作範圍而已，並無法證明號誌系統設 計與主要部分之其他成分間具有不可分性。
㈢本工程號誌設備製造商即英維思公司，除依業主需求（Ⅱ） 第2.1.1條規定供應號誌系統所使用之材料及設備外，依業 主需求（Ⅱ）第2.2.1條規定，亦須協助參與號誌系統設計 工作，此係因英維思公司身為「號誌設備製造商」，除握有 號誌設備相關之專利技術外，做為整個號誌系統神經中樞的 控制軟體與程式，亦須由其協助參與設計及修改始得安全運 作，故為保證號誌系統設計之品質與安全，自應使其協助參 與號誌系統設計工作，是依業主需求（Ⅱ）第1.1條「契約 文件應一併參照解釋」之規定，投標須知第50條規定之「自 行履行」並非指號誌系統設計應由原告百分之百自行履行， 英維思公司身為號誌設備製造商及設計分包廠商，依系爭採 購案契約一般條款（下稱一般條款）第5.1條第1項及業主需 求（Ⅱ）第2.2.1條之規定，本工程係允許原告將號誌系統 設計工作分包予號誌設備製造商，協助參與號誌系統設計工 作，且原告已依一般條款第5.1條第1項規定，於98年11月16 日以GCO-902-01-0013號函提送號誌及行車控制系統設計人



員履歷及組織表提報予被告工程司代表即總顧問中興工程顧 問股份有限公司（下稱中興公司），依組織表所示，號誌及 行車控制系統設計人員係由原告之號誌團隊（Robert Edward Baker為首）及英維思公司的號誌團隊（Simon D'Cruz為首）所組成，嗣經中興公司要求原告補提英維思公 司人員履歷資料後，經中興公司核可在案，原告並未隱瞞與 英維思公司間之設計分包關係，並未違反投標須知第50條及 政府採購法第65條之規定。
㈣本案由英維思公司協助參與號誌系統設計工作並無變相借牌 、賺取差價或其他影響工程品質之虞：
⒈依政府採購法第65條立法理由及發回判決意旨，廠商之「轉 包」行為須導致變相借牌、賺取差價及影響工程品質之情事 發生，始構成政府採購法第65條所稱之「轉包」。查英維思 公司本係具備承作大型鐵道號誌工程能力之專業號誌設備製 造商，與原告均具有系爭採購案之投標廠商特定資格。原告 採取「專業分包」予同樣具有投標資格之英維思公司之履約 方式，並無英維思公司借用原告名義投標及履約之情形，且 原告實際上亦有參與履約（負責號誌系統設計最為核心之「 系統整合」工作），與政府採購法第65條所欲禁止之變相借 牌情形不同。且原告與英維思公司間之號誌設備設計費，折 合約新臺幣（下同）5億餘元，遠高於原告與被告間之號誌 系統設計費8千多萬元，自無藉由轉包方式以賺取差價利潤 之情形。
⒉由於原告並非專業之號誌設備製造商，無法達到業主要求之 安全完整度（SIL）標準等級，故原告必須與專業號誌設備 製造商合作，由原告主導進行配合本案特殊需求之系統整合 （客製化設計）及品質管理工作，此實係符合業主需求(Ⅱ) 第2條「製造商資格」部分第2.2.1條明定製造商之工程師必 須參與執行號誌系統設計之要求。前揭履約方式已經由原告 於投標階段提出服務建議書予以敘明，且自原告提出之馬尼 拉LRT號誌工程、巴基斯坦國家鐵道號誌工程實績證明文件 ）、西門子公司提出之原告工程實績之分包契約、原告應總 顧問要求提送含英維思公司人員之號誌系統設計人員名冊及 曾參與本案資格標審標之總顧問人員藍敏沺之聲明亦可知， 被告自資格審查階段時起，即明知本案將採取「由原告將號 誌工程分由專業號誌設備供應商英維思公司擔任履行輔助人 ，協助原告進行號誌系統設計工作」之履約模式，中興公司 曾於98年原告提送號誌及行車系統設計人員名冊後，要求原 告補充「外部支援顧問」人員履歷資料，原告乃據此提送包 括英維思公司人員之號誌及行車系統設計人員履歷並經總顧



問同意在案。此履約模式不但未影響工程品質，反而確保系 爭工程得以符合契約所訂之安全標準，並有助於工程品質之 提升，自無影響工程品質之情形。而原告所提出「號誌系統 綱要設計」之全數具體工作項目均係由原告自行產出設計成 果，且不會因此改變原告係自行履行號誌系統設計之本質。 ⒊查原告全數工作均依被告於96年7月10日審查通過之「品質 計畫」辦理，且系爭號誌工程之品質，業經交通部多次非定 期查核，查核結果均給予「甲等」之高度評價，足證原告完 成之工程品質優良，並無被告所稱因違法轉包予英維思公司 致影響工程品質之情事。再者，英維思公司係以專業號誌設 備供應商之身分擔任原告之履行輔助人參與號誌系統設計工 作，已如前述，故相關號誌系統之調整、疑義澄清等事項， 當然係由英維思公司基於其專業及履行輔助人之地位，協助 給予原告相關意見，故被告徒以英維思公司曾於號誌系統相 關會議或函文中表示意見為由，主張因原告受到英維思公司 之箝制而影響系爭工程品質及工進甚鉅云云，實無可採。況 系爭機電系統工程已於105年7月11日通過安全檢驗報告，並 經監造單位即總顧問中興公司之審查人、品保主管及監造主 任予以簽認審查通過，及經被告審查通過「系統整合測試（ IST）」、「穩定度測試（SST）」及「營運前運轉測試（PR SR）」，並於106年3月2日正式通車，足證系爭號誌系統確 屬安全無虞、高穩定性及高可靠性，原告絕非政府採購法第 101條所稱不良廠商。系爭採購案已於107年7月4日至8月17 日辦理驗收之複驗，驗收結果僅有「部分軌道墊片破損」之 缺失（此項缺失與號誌系統設計無涉），並無任何關於號誌 系統設計部分之缺失或瑕疵，益證系爭號誌系統確屬安全無 虞而無品質低落之情形。而原告縱有未能達到業主需求關於 車速及行車時間標準之情形，惟實與系爭號誌系統品質之判 斷無涉；況實係因被告未因應土建線形變更採購足夠之車輛 數、被告對通風區間之定義問題以及增設A14a車站等，不可 歸責於原告之事由所致，非肇因於英維思公司參與本案號誌 系統設計工作。
㈤「接線圖說」性質上實為施工圖而非設計圖，係由號誌設備 供應商繪製後，由原告進行確認後提供予施工業者據以施工 。故被告稱號誌系統各車站接線圖之最終設計圖修正文件為 英維思公司暨其員工之戳章與簽名，被告始發見並確認原告 將號誌系統設計工作交由英維思公司代為履行云云，亦與事 實不符。況依發回判決意旨及一般條款第5.1條、業主需求 （Ⅱ）第2.2.1條之規定，英維思公司身為設計分包廠商及 號誌設備製造商得參與執行號誌系統設計工作，是縱該「



DRCN變更資料之Red & Green修正文件」為設計圖，因設計 分包廠商英維思公司參與號誌系統設計本不構成違法轉包， 故被告徒以接線圖說上有英維思公司暨其員工之戳章與簽名 乙事主張原告有違法轉包之情事云云，顯無可採。 ㈥原處分已罹於行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效： ⒈發回判決已闡明政府採購法第101條第1項第11款所謂「違反 第65條之規定轉包者」，其行為本質係屬「即成犯」，亦即 簽訂轉包契約時該違法轉包行為即告終了，是依行政罰法第 27條第2項本文規定，裁處權時效應自轉包行為終了時即「 最初違法轉包行為成立之日」起算，而非自履行轉包契約完 畢之日起算。
⒉又依發回判決意旨，「是否有影響工程品質之虞」乃轉包之 構成要件，故相較於由原告完全自行施作，原告將號誌系統 設計工作委請英維思公司共同參與，是否有影響工程品質之 虞，自應以雙方於95年5月16日簽訂系爭分包契約時為判斷 之時點，是縱依行政罰法第27條第2項但書，本件仍應以95 年5月16日起算裁處權時效。至原告將號誌系統設計部分工 作分包予英維思公司是否有影響本工程契約之履行乙事，係 屬發回判決所揭示另一構成要件，實與裁處權時效起算點之 判斷無涉。
⒊為達成工程施作目的所必要，工程契約定作人於原契約範圍 內指示變更設計或新增工作，係屬簽約後之後續履約行為， 並不影響工程契約之同一性，並非於原契約以外所成立之另 一新契約，故原告與英維思公司於99年9月16日及100年10月 3日簽訂系爭分包契約第1號及第2號契約修正條款，均屬於 原分包契約架構內所為具同一性之契約變更，核屬簽訂系爭 分包契約後之後續履約行為，不成立新契約或構成新轉包行 為。準此，本件仍應以簽訂系爭分包契約日即95年5月16日 為3年裁處權時效之起算點。
⒋依行政罰法第28條第1項及其立法理由，裁處權時效僅因天 災、事變及法律規定之事由，致不能開始或進行裁處時，始 停止進行。被告自承其於102年2月22日以原處分通知原告擬 提報為不良廠商刊登於政府採購公報之前，對原告轉包之行 為無從知悉，而非基於任何法律規定或法律上障礙。再者， 行政罰法第42條、行政程序法第39條及第102條等規定，係 保障人民之程序權利之規定，並非行政罰法第28條第1項所 稱行政機關「依法律規定」得停止進行裁處權時效之事由。 況自被告所稱「進而未對該等違法行為為調查或使原告有陳 述意見機會之情」及「自無可能針對原告之違法行為進行調 查，或進而使原告有陳述意見之機會」等語可知，被告未依



行政罰法第42條、行政程序法第39條及第102條規定，於原 處分作成前給予原告陳述意見之機會，應屬違法。 ⒌退步言之，即便自被告事實上發現或能發現英維思公司協助 參與號誌系統設計之時起算裁處權時效，查原告係於98年11 月16日提送包含英維思公司人員在內之「號誌及行車控制系 統設計人員」履歷及組織表予總顧問中興公司，並同時以副 本通知被告，故被告至遲自98年11月16日起即已知悉英維思 公司協助參與號誌系統設計之事實，亦即應自98年11月16日 起算3年之裁處權時效，然被告遲至102年2月22日始作成原 處分通知將原告提報為不良廠商刊登於政府採購公報，仍罹 於3年之裁處權時效期間。
㈦依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議 ，機關以廠商違反政府採購法第101條第1項第11款之規定而 將廠商刊登政府採購公報，性質上屬於「行政罰」，自有行 政罰法第7條第1項規定之適用。經查，原告基於一般條款第 5.1條第1項及業主需求（Ⅱ）第2.2.1條之規定，確信本工 程係允許「設計分包」之履約模式，乃將本工程號誌系統設 計工作分包予英維思公司，故原告主觀上並不具有可非難性 及可歸責性，亦即原告並無違反政府採購法第65條「不得轉 包」規定之故意或過失，是依行政罰法第7條第1項之規定， 被告自不得將原告刊登政府採購公報。
㈧依行政程序法第114條第1項第2款、第2項及最高行政法院93 年度判字第1624號判決，原處分如記載之事實、理由及其法 令依據顯然不足者，依法僅得於訴願程序終結前為補正之行 為，無從於訴訟中為之。經查，原處分說明一、（三）係記 載：「……但依據貴廠商101年12月27日LBO-900-18-0129號 來函之附件五資料（如證一），證實貴廠商於95年5月16日 與Invensys Rail訂有該包含號誌系統設計之轉分包契約… …」，其所稱「101年12月27日LBO-900-18-0129號來函之附 件五資料（如證一）」即為「100年10月3日第2號契約修正 條款」，由此可知被告係於知悉100年10月3日第2號契約修 正條款之情形下，仍認定原告違法轉包之事實為「原告於95 年5月16日與英維思公司簽訂包含號誌系統設計之系爭分包 契約」，而非基於100年10月3日第2號契約修正條款。另被 告就原處分是否罹於裁處權時效乙事，於申訴程序中係以「 違反轉包行為之終了時」開始起算，卻於原審變更理由為「 原告與英維思公司於簽訂系爭分包契約後再簽訂後續變更契 約協議（包括99年9月16日第1號契約修正條款及100年10月3 日第2號契約修正條款）構成新的轉包行為，故本件未罹於 裁處權時效」，顯已違反行政程序法第114條第2項規定，本



院依法既無須審酌前揭變更理由，自無調查證據之必要。為 此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：確認原處分違法。四、被告答辯略以：
㈠依政府採購法第65條規定，得標廠商將契約中應自行履行之 全部或其主要部分，由其他廠商代為履行，即構成轉包行為 。若採購契約文件中明訂數項應由得標廠商自行履行之主要 部分，而得標廠商將其中之一交由其他廠商代為履行時，依 政府採購法施行細則第87條規定，該廠商依法即構成政府採 購法第65條所禁止之轉包行為，此為現行實務見解所是認， 發回判決認定原告是否違法轉包時，尚應視原告轉包他人履 行之號誌系統設計工作與其他主要部分間，是否具不可分性 ，而令該轉包之主要部分構成契約之重要部分，有變相借牌 、賺取價差或其他影響工程品質之虞而定等語，顯係增加政 府採購法第65條所無之構成要件及判斷標準。縱認發回判決 見解可採，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條本 文規定，原告就所轉包之號誌系統設計，與系爭採購案投標 須知所訂其他主要部分可分與否，以及該轉包之工作於系爭 採購案不屬重要部分，亦無變相借牌、賺取價差或其他影響 工程品質之虞而定等節，依法應負有詳為說明及舉證之責任 。
㈡系爭採購案乃具有高度科技性、技術性及專業性之國際機場 聯外捷運系統建設計畫機電系統統包工程，就該工程中主要 部分及主要部分與其他部分間「是否具有不可分性而構成契 約主要部分」之認定，以及原告將系爭採購案中號誌系統設 計工作交由英維思公司代為履行是否有「影響工程品質之虞 」之判斷，乃涉及營運安全之風險考量，以及營運班距、速 度等營運穩定性之效率預估，更涉及專業價值取捨之判斷， 非有機場捷運機電之技術專業無法決定，顯然符合判斷餘地 之要件，加以發回判決加諸判斷政府採購法禁止違法轉包之 標準及要件，更屬不甚明確之概念，而須由機關依個案情形 為解釋與適用，被告應享有判斷餘地。被告依政府採購法第 101條第1項規定作成原處分後，乃經原告提出異議，被告作 成維持原處分之決定後，原告提起申訴，經公正及獨立之工 程會作成申訴審議判斷，認原告申訴無理由而駁回原告之請 求，則被告就原處分所為之專業判斷自應為尊重，尚不得逕 指為不當或違法。
㈢被告將契約明文約定之主要部分即系爭採購案號誌系統設計 工作交由英維思公司代為履行，實已符合政府採購法第65條 第2項所規範之轉包行為，而非分包。作為得標廠商之原告 ，必須完成契約主要部分之「號誌系統設計」工作後，作為



號誌設備供應商之英維思公司，始能依原告為系爭採購案所 設計之號誌系統功能需求，製造及供應號誌設備。而英維思 公司固可能為滿足原告就所設計之號誌系統需求，而需重行 調整或設計生產「號誌設備」，此與原告依據系爭採購案對 被告所負應自行完成「號誌系統設計」之工作義務自屬有別 。況於招標階段中，就被告審標時對於原告自行履行系爭工 程主要部分工作（即包括號誌系統設計）之疑義，原告已明 確承諾其將自行完成。又原告為證明其有自行履行本件工程 號誌設計工作之履約能力，更曾提出其聘有號誌系統設計專 業人員之名單，且原告亦自承其為增進並保有履行號誌系統 設計工作之能力，與英維思公司簽署授權契約，並派員至英 國接受英維思公司之教育訓練等等，俾向英維思公司取得設 計號誌系統之專業技術，以確保原告於進行系爭工程時有自 行實踐號誌系統設計工作之能力。且原告於投標時將英維思 公司作為號誌系統之「設備製造/供應商」，其技術建議書 中所列18項主要設備，英維思公司佔其中10項，而原告依契 約製造商資格規定，於99年3月23日將英維思公司提報為本 件工程設備製造商送審，是以被告自始認知英維思公司係原 告選為號誌系統設備供應商，而號誌系統之設計工作依採購 合約及政府採購法之規定，本應由原告自行履行。原告於投 標階段亦應已認知並承認其將自行履行號誌系統之設計工作 ，斯時並未主張其僅為商社而將與英維思公司共同履約。又 原告自始係向被告表示英維思公司為本件工程號誌系統設備 供應廠商而非分包商。倘原告認定英維思公司為其號誌設計 之分包商，應依據一般條款第3.3條規定，主動向被告揭露 與英維思公司之契約文件以供備查。然被告於101年4月25日 高鐵三字第1010007424號函，請原告提出與英維思公司契約 或證明文件，原告以101年7月6日LBO-902-1 8-0005號函覆 表示其無提供額外分包契約文件予被告選擇查核之義務，足 證原告自投標之始即自知「號誌系統設計」屬自行履行之主 要部分，故其稱英維思公司僅為其設備供應商，並執此隱瞞 其與英維思公司間之轉包契約，令被告無從知悉英維思公司 履行號誌設計工作之事實。
㈣由英維思公司參與履行系爭採購案之部分與主要部分之其他 部分實具有不可分性而構成系爭採購案之重要部分： ⒈觀諸發回判決意旨，將由其他廠商代為履行之主要部分與其 他主要部分是否具有之「不可分性」而「構成契約之重要部 分」作為判斷是否構成轉包之標準。故主要部分與其他部分 間之「不可分性」亦係「構成契約之重要部分」，則不可分 性應係指為達成採購契約目的及業主需求而有技術上、功能



上之不可分，以及是否影響品質之技術及功能面加以判斷。 是以，號誌系統設計直接攸關列車運轉功能與安全性，且於 系統整合測試（甚至到營運階段）所發現之任何工程問題或 系統瑕疵，皆須再重新檢核或修正號誌系統設計才能解決， 因此號誌系統設計不僅是契約重要及關鍵之部分，且與後續 的製造、測試、營運等作業持續密切關聯，對系統功能之展 現或契約工作之完成具有不可分之一體性。投標須知第50條 明定之主要部分中有任何一小部分無法確保功能，皆將對機 場捷運系統造成極嚴重之影響、對民眾搭乘安全造成重大疑 慮。原告將此嚴重影響機場行駛速度及安全性之號誌系統設 計工作，即「主要部分」工作交由英維思公司代為履行而， 實已構成違法轉包之行為。
⒉依政府採購法第65條規定文義及立法目的以觀，判斷是否違 法轉包，以「得標廠商是否將契約主要部分交由其他非得標 廠商代為履行」為要件，不因得標廠商係共同得標或單獨投 標而有所不同。故其中一共同得標廠商之履約行為，即屬另 一共同得標廠商之履約，在法律上將兩者等同視之。共同投 標廠商均為得標廠商，且各廠商對於契約義務均負全部履行 之責任，要無以各投標廠商在法人格主體上可分即稱渠等各 自施作之工作為可分，自不容原告以共同投標之得標主體不 同，強將其負責工作解釋為可分。
㈤總顧問中興公司為系爭採購案工程司代表，固具有審查原告 所提號誌系統相關人員是否具有專業能力資格之權限，然其 並無權免除或減輕原告依約所應負之義務與責任，亦無為系 爭採購案辦理契約變更之權限。兩造間之契約文件自始明定 「號誌系統之設計」為系爭採購案禁止違法轉包之主要部分 項目，則「號誌系統之設計」即為不得分包之工作，要無一 般條款第5.1條所指「設計分包廠商」之情形。原告以履約 過程及其提送技術顧問履歷之行為，並稱依據業主需求(Ⅱ) 第2條規定之解釋，逕謂英維思公司為號誌系統設計工作之 分包廠商而得參與並執行號誌系統設計工作，實屬無稽。綜 觀原告98年8月16日GCO-902-01-0009號函、98年11月16日GC O-902-01-0013號函、中興公司98年12月7日ME01-G0M1-ESN0 981297號函、被告99年10月1日高鐵三字第0990023908號函 、原告99年11月9日LBO-902-01-0050號函及中興公司99年11 月30日ME01-G0M1-ESN0990951號函之主觀真意，以及原告刻 意隱瞞英維思公司人員執行號誌系統設計工作之客觀事實以 觀，原告及總顧問皆無使技術顧問人員執行號誌設計工作或 同意號誌系統設計可為分包之意思。且技術顧問人員係為號 誌系統建置提供諮詢及專家意見，非為代為執行號誌系統之



設計人員，因此總顧問審核原告提送技術顧問履歷之行為， 並無變更號誌系統設計工作係為系爭採購案所定不得轉包之 主要部分。另以送交組織圖及履歷當時，原告執行號誌系統 之客觀事實觀察，原告提送之設計圖說仍由其自己之人員簽 署，亦可見原告提送技術顧問資料時並無使技術顧問人員執 行號誌系統設計工作之外在表現。
㈥原告將系爭工程之主要部分交由英維思公司履行，誠有影響 工程品質之虞，甚且已實際影響系爭採購案之品質：因號誌 系統之主要功能，即係在控制列車運轉之主要安全系統，包 括列車行駛之安全路徑、列車行駛間之安全間隔，並確保列 車最高速度與列車運轉當時之條件相容。而號誌系統設計亦 需提供正常營運期間人為操作錯誤之防範，如果發生單一故 障事件時，號誌系統之設計應容許藉由局部正常系統之運作 ，使系統降級運轉仍屬安全。又號誌系統之設計乃與列車、 軌道電路、聯鎖系統相關，其並有監測行車狀況、提供軌道 運輸行車之安全與管控等功能，是捷運技術標準規範除說明 號誌系統之設計與捷運工程其他部分具有不可分性，更可見 號誌系統為捷運工程中之關鍵工程，嚴重攸關捷運列車行進 之安全性。故自招標之始，被告即明白揭示號誌系統設計部 分為得標廠商應自行履行之主要部分，其目的亦在於避免機 場捷運號誌系統之設計參數、系統架構、控制邏輯、程式軟 體等關鍵技術，無法由廠商自行完全掌握，進而無法達成系 統容量要求及工進落後等不利影響。原告將屬於主要部分之 號誌系統設計工作交由英維思公司履行，致原告無法掌握號 誌設計參數與控制邏輯等技術，無法即時發現並修繕號誌系 統之瑕疵，致高度影響捷運建設工程運作之安全性及穩定， 難謂無影響系爭採購案工程品質之虞。在原處分作成前後（ 101至102年間）因原告與英維思公司契約紛爭未解，實為影 響工程品質與進度最嚴重之階段，原告實無以今日系爭採購 案已通車或經安全驗證報告等情，稱其轉包行為無影響工程 品質。
㈦總顧問審核原告提送技術顧問履歷之行為，並無變更系爭採 購案主要部分之範圍與項目，更無免除禁止原告轉包契約主 要部分工作之契約義務之表示，而原告自始故意隱瞞英維思 公司代其執行號誌系統之設計工作及其間之轉包契約，被告 於接獲檢舉並於102年1月初收到英維思公司人員簽署之最終 設計修正文件，始發見原告之違法轉包行為。
㈧被告於102年2月22日作成原處分將原告刊登為不良廠商，並 未罹於3年之裁處權時效：
⒈發回判決稱政府採購法第65條屬即成犯，而原告違法轉包契



約簽訂時為裁處權時效之起算，然此見解無非係基於將原告 違法行為切分為簽約行為及後續履行行為所為之錯誤事實推 衍而出，實有不當限縮前開條項適用範圍之虞，而如何認定 機關依據政府採購法第101條第1項規定將得標廠商於刊登政 府採購公報之裁處權起算時點，係屬事實問題，事實審法院 自有自行認事用法之權限，依行政訴訟法第260條第3項規範 意旨，本院實不受發回判決之拘束；且若依發回判決所持見 解，設廠商刻意隱瞞其所為之轉包簽約行為，甚或僅須未主 動告知有與他人為違法轉包，其隱匿之期限僅須超過3年， 即無庸再受政府採購法第101條限制，無疑係承認並縱容廠 商之違法、違約行為具合法性。又政府採購法第101條執行 注意事項係工程會對於「裁處權時效起算之事實問題」提供 判斷標準，並非對於「裁處權時效」為規定，要無原告稱違 反中央法規標準法第5條之法律保留原則之情形。 ⒉轉包行為之定義，非僅限於得標廠商與他人之契約行為或發 包行為等，而係指其他廠商代替得標廠商履行契約行為之整 體行為，均應視為轉包行為。若將違法轉包行為限於得標廠 商與其他廠商之簽約行為，實未探究政府採購法第65條第2 項明定違法轉包係以「其他廠商代為履行」為構成要件，乃 必須係其他廠商代得標廠商實際履行契約之主要部分時，始 能謂實現違法轉包之行為。依行政罰法第27條第2項前段規 定，裁處權時效自違反行政法上義務之行為終了時起算，是 本件之裁處權時效，應自英維思公司代原告履行號誌系統設 計工作完畢時起算。而原告於101年11月1日GCO-902-20-079 2號函提送A21車站之號誌系統最終設計圖說DRCN變更資料之 Red & Green修正文件；以及102年1月24日GCO-902-20-0855 號函提送A20車站號誌系統最終設計階段圖說DRCN變更資料 之Red & Green修正文件，皆有加蓋英維思公司「DESIGN MODIFICATION SHEET」戳章及英維思公司人員簽字，此足證 明至少於102年1月24日時，英維思公司仍代原告履行系統設 計工作，且斯時號誌系統仍需配合實地現況執行必要之設計 或變更，故轉包工作尚未完成。如依發回判決意旨，則所有 簽訂違法轉包契約之行為，皆不可能符合發回判決要求轉包 行為應有「變相借牌、賺取差價或其他影響工程品質」之情 形。蓋因在轉包之其他廠商未進場施作或產出工作成果前， 根本無從判斷得標廠商是否有變相借牌、賺取差價或影響工 程品質之問題。是被告係於101年底及102年初陸續發見原告 違法轉包之事實，並於102年2月22日作成原處分通知原告擬 將其提報為不良廠商刊登於政府採購公報，實未罹於裁處權 時效。




⒊工程會以103年12月15日工程企字第10300435550號函檢附10 3年11月21日「研商政府採購法第101條第1項各款裁處權時 效之起算時點」會議紀錄，針對得標廠商違反政府採購法第 65條規定之違法轉包行為，招標機關將該廠商刊登公報之裁 處權起算時點應以「其他廠商代為履行之最終行為時起算」 ，其乃依據行政罰法第27條第2項規定「以廠商行為終了時 起算」。嗣工程會於105年7月21日訂定並發布「政府採購法 第101條執行注意事項」，明文將上述會議所樹立該條各款 裁處權時效起算之判斷原則，規定於第1項、(二)裁處權時 效中，故工程會對此裁處權時效判斷原則之解釋，非原告所 稱僅為行政規則之草案而已，而應屬有規範效力之行政規則 。又行政規則雖無絕對拘束法院之效力，然其係就法規範之 解釋及適用為規定，由主管法規之上級機關訂定，用以解釋 法規之意旨及內容，並闡明法規疑義或釐清事實適用。法院 如欲排斥而不適用，應依據法律表示其合法適當之見解，以 說明何以完全排斥而不適用之理由（司法院釋字第137號解 釋理由書參照）。是前開工程會對於政府採購法第101條第1 項各款之裁處權時效應如何起算之闡釋，本院自得參酌以為 適用。
⒋原告與英維思公司分別於99年9月16日、100年10月3日就英