臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1564號
106年12月19日辯論終結
原 告 趙清皪
法定代理人
兼 原 告 陳思陸
原 告 陳琪
林豐泉
呂惠豐
上五人共同
訴訟代理人 吳玲華 律師
被 告 國防部
代 表 人 嚴德發（部長）
訴訟代理人 張靈秀
複 代 理人 吳惠玲
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為馮世寬，於本件訴訟進行中變更 為嚴德發，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴 訟（見本院卷二第379頁），核無不合，應予准許。又按「 （第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。 但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者 ，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴 之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。……」為行政訴訟法第111條所 規定。原告起訴聲明原為請求確認如本院卷一第14頁如附表 所示之原告依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第26 條規定具原眷戶身分存在（見本院卷一第8頁），於106年4 月17日向本院變更聲明為請求確認如本院卷一第233頁附表 所示之原告趙清皪依眷改條例第5條第1項原眷戶身分存在， 原告陳思陸、陳琪、林豐泉及呂惠豐依眷改條例第26條規定 具比照原眷戶身分存在（見本院卷一第221頁），被告並無
異議而為本案言詞辯論。嗣原告於107年10月25日向本院變 更聲明為請求確認如本院卷三第53頁附表所示之原告趙清皪 與被告間有眷改條例第5條第1項原眷戶權益之法律關係存在 ，原告陳思陸、陳琪、林豐泉及呂惠豐與被告間有眷改條例 第26條比照第5條第1項原眷戶權益之法律關係存在（見本院 卷三第51頁），再於107年11月27日向本院變更聲明為請求 確認原告趙清皪與被告間有眷改條例第5條第1項原眷戶權益 之法律關係存在，原告陳思陸、陳琪、林豐泉及呂惠豐與被 告間有眷改條例第26條比照原眷戶權益之法律關係存在（見 本院卷三第118頁），經核上開變更，其請求之基礎事實相 同，應予准許。
二、事實概要：
(一)緣原告等人分別所有之臺北市萬華區青年段1小段5710、124 82、12672、11132、11133號等建物（合稱系爭建物），位 於臺北市萬華區青年段1小段86之7號地號國有土地（下稱系 爭土地）上。訴外人陳駿鳴於民國53年間獲准於系爭土地上 自費興建臺北市萬華區青年段1小段5710號建號之建物。陳 駿鳴於82年1月14日死亡後，該建物由其配偶原告趙清皪及 子原告陳思陸繼承，並於93年3月30日辦理分割登記，分割 結果由建號5710號建物，另行分割出門牌為○○路O段OOO號 之建號12482號建物（下稱系爭12482號建物），其中5710號 建物（下稱系爭5710號建物）由原告趙清皪所有，並領有建 物門牌為○○路O段OOO號、OOO號之房屋所有權狀，而系爭1 2482號建物則登記由原告陳思陸所有。嗣於99年9月20日， 系爭12482號建物另行分割出即門牌為○○路O段OOO號2樓之 建號12672號建物（下稱系爭12672號建物），並辦理分割登 記，就另行分割出之系爭12672號建物，再以贈與為原因而 移轉登記為陳駿鳴之孫女即原告陳琪所有。
(二)訴外人鄭果，於57年間獲准於系爭土地上自費興建臺北市萬 華區青年段1小段11132號及11133號等建號之建物，原告林 豐泉之父訴外人林朝元，於60年3月10日與鄭果等人（出典 人）就該11132號建號建物（下稱系爭11132號建物）設定典 權契約。嗣訴外人林朝元死亡，由原告林豐泉繼承其典權權 利，並於90年6月30日與出典人簽訂該建物之買賣契約，原 告林豐泉並於90年7月9日取得門牌為○○路O段OOO之O號4樓 即系爭11132號建物之所有權。而上開建號11133號建物（下 稱系爭11133號建物）則由鄭果之監護人即訴外人鄭何偉珍 代理鄭果將其出售予訴外人張永勇，張永勇再出售予訴外人 王蕭李，王蕭李再出售予訴外人呂濟才，呂濟才死亡後，由 其繼承人即原告呂惠豐於93年12月2日繼承取得系爭11133號
建物即門牌號碼○○路O段OOO號1樓之所有權。(三)後因被告所屬政治作戰局向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地 院）提起民事訴訟，主張其與陳駿鳴及鄭果間就系爭土地之 使用借貸契約，因陳駿鳴與鄭果死亡而借貸目的使用完畢而 消滅，原告乃無權占用系爭土地，應將系爭土地上之系爭建 物拆除，並返還系爭土地予被告所屬政治作戰局。原告遂以 原告趙清皪是否具原眷戶而其餘原告是否具有比照原眷戶身 分，為上開民事事件之前提問題且存有爭議，及為保障原告 受被告合法通知及可請領輔助購宅款，惟原告並未被核定列 為眷戶或比照原眷戶建檔列管，致原告法律上權益有受損之 虞，提起本件行政訴訟。至上開民事事件於106年1月23日經 臺北地院以104年度重訴字第1047號判決（下稱另民事事件 判決）原告應遷出並拆除系爭建物，並將系爭土地騰空返還 被告所屬政治作戰局，現經原告上訴於臺灣高等法院審理中 。
三、原告主張略謂：
(一)被告已表明訴外人陳駿鳴及鄭果非原眷戶，原告不具原眷戶 或比照原眷戶權益，並對原告提起另民事事件訴訟，是確認 原告趙清礫具眷改條例第5條第1項原眷戶權益及原告陳思陸 、陳琪、林豐泉及呂惠豐具眷改條例第26條比照原眷戶權益 ，將可避免被告之行政行為違反行政程序法第6條、第8條之 平等原則與誠信原則及民法第148條之誠信原則規定。且可 確保原告未來在任何程序上，得受被告合法通知及告知權益 ，以保障原告之程序權，避免發生任何時效問題導致原告實 體權利喪失或受損，亦得使系爭土地處分後之款項，經被告 合法通知原告後，原告即得適時向被告提出申請，避免權益 喪失，符合行政訴訟法第6條第1項規定。因原告目前所處之 不確定法律狀態，而原告有即受確認判決之法律上利益，若 不起訴請求判決予以確認，原告即將受不利益之效果，有確 認利益，是原告提起本件確認訴訟合法。
(二)原告趙清皪具眷改條例第5條第1項原眷戶權益，原告陳思陸 、陳琪具眷改條例第26條比照原眷戶權益：查訴外人陳駿鳴 於53年2月20日獲有被告所屬陸軍供應司令部工兵署（53） 宮察署字第674號撥地令，嗣陳駿鳴於獲撥土地上自費興建 房舍，並經列冊在案情事，亦經另民事事件判決查明在案。 準此，陳駿鳴係於69年12月31日前興建完成軍眷住宅，並領 有相關公文書，故依眷改條例第3條規定，乃該條例所稱之 原眷戶。進而，依同條例第5條第1項規定，原眷戶陳駿鳴享 有承購依同條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益 。而原告趙清礫為上開原眷戶陳駿鳴之配偶，陳駿鳴於82年
1月14日死亡後，依眷改條例第5條第1項規定，原眷戶陳駿 鳴之原眷戶權益應由原告趙清皪所承受。又原告陳思陸與陳 琪分別為原眷戶陳駿鳴之兒子與孫女，其二人雖非原眷戶， 惟就原眷戶陳駿鳴之軍眷住宅所分割出之建物，亦均領有房 屋所有權狀，依眷改條例第26條規定，應比照原眷戶規定而 享有原眷戶權益。
(三)原告林豐泉及呂惠豐具眷改條例第26條之比照原眷戶權益： 查訴外人鄭果於57年間獲撥地而自費興建軍眷住宅，屬69年 12月31日前興建完成軍眷住宅，並領有相關公文書，故依眷 改條例第3條規定，乃該條例所稱之原眷戶。嗣原眷戶鄭果 興建軍眷住宅中之系爭11133號建物部分，其先將之出售並 移轉予訴外人張永勇，而張永勇於58年10月28日再將之出售 並移轉予訴外人王蕭李，又王蕭李於62年9月3日又出售並移 轉予訴外人呂濟才，最後呂濟才於93年間死亡後，則由原告 呂惠豐繼承取得該建物。另原眷戶鄭果自費興建軍眷住宅中 之系爭11132號建物部分，經原眷戶鄭果配偶鄭何偉珍於90 年6月30日出售並移轉予原告林豐泉情事，業經另民事事件 判決查明。又原告呂惠豐就系爭11133號建物部分及林豐泉 就系爭11132號建物部分，皆有建物所有權狀可資證明。是 以，原告呂惠豐就軍眷住宅系爭11133號建物部分，原告林 豐泉就系爭11132號建物部分，雖其不具原眷戶身分，然已 合法領有該房屋所有權狀，故依眷改條例第26條規定，自應 得比照原眷戶而享有原眷戶權益。
(四)按眷改條例第3條關於原眷戶認定標準既已明定，且第1條後 段已明定本條例未規定者，適用其他有關「法律」，故在該 規定無任何具體授權規定之情形下，不論國軍在臺軍眷業務 處理辦法（下稱處理辦法）或辦理國軍老舊眷村改建注意事 項（下稱注意事項）等規定，均係行政機關另以行政規則對 原眷戶認定標準為限縮排除，且眷村改建依釋字第443號解 釋，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，上開規定不 僅有違反法律保留原則，亦有違反法律優位原則。詳言之， 被告援引處理辦法，認軍眷應以一眷一戶為限，而否認訴外 人陳駿鳴及鄭果為原眷戶，然處理辦法係制定於45年1月11 日，已於91年12月30日廢止。而眷改條例制定於85年2月5日 ，現仍為有效之法律，被告以舊法限縮排除新法、已遭廢止 之法規限縮排除現行有效之法規，顯有不當。且51年12月31 日修正發布之處理辦法第85條規定與眷改條例第3條原眷戶 之認定標準間，二者關聯性為何，何以得出處理辦法第85條 規定得以限縮眷改條例第3條規定之結論，被告均未論述。 況經眷改條例授權之現行國軍老舊眷村改建條例施行細則（
下稱眷改條例施行細則）未有軍眷住宅須限於一戶一舍之規 定。而按最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議 意旨，眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例 興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦 予具有原眷戶資格者之公法上權益，是以凡符眷改條例第3 條第2項規定具原眷戶身分者，即依法直接享有原眷戶權益 ，自無須再經被告認定始得享有該權益。又眷改條例第26條 明文，該條比照原眷戶權益部分自應如原眷戶權益作相同解 釋，即該權益亦為法律直接賦予，無須經被告認定。準此， 本件原告趙清皪具眷改條例第5條第1項原眷戶權益，原告陳 思陸、陳琪、林豐泉及呂惠豐具眷改條例第26條比照原眷戶 權益，其權益均為法律直接賦予，無須經被告認定等語。(五)再按眷改條例第5條第1項之原眷戶權益係公法上權益，非屬 公法上請求權。換言之，原眷戶權益此公法上權益之公法上 請求權為請求承購依本條例興建之住宅及請求給與輔助購宅 款；而該公法上請求權則應自被告依眷改條例興建住宅或處 分相關土地獲有輔助購宅款，並通知原眷戶後，原眷戶始得 行使此公法上請求權，此時方有行政程序法第131條第1項規 定之6個月時效適用。又眷改條例第26條比照原眷戶權益部 分亦應同上述眷改條例第5條第1項原眷戶權益為相同解釋。 本件被告未查明眷改條例第5條第2項規定係以原眷戶與配偶 均死亡為規範適用前提，而本件原眷戶陳駿鳴之配偶即原告 趙清皪尚未死亡，當無眷改條例第5條第2項規定之6個月內 申請之時效問題。是被告以眷改條例第5條第2項併以行政程 序法第131條第1項規定，認本件已逾法定請求權時效，顯有 違誤。另依眷改條例第5條僅規定「承受」，然承受文義上 亦無法直接得出程序上須經「申請」，始符明確性原則，而 眷改條例施行細則並無相關規定，是眷改條例第5條未規定 承受原眷戶權益須向被告申請，被告以注意事項及國軍老舊 眷村原眷戶死亡權益承受補充規定（下稱權益承受補充規定 ）等行政規則另定原眷戶死亡6個月內申請之規定，違反法 律優越及法律保留原則。
(六)並聲明：確認原告趙清皪與被告間有眷改條例第5條第1項原 眷戶權益之法律關係存在，原告陳思陸、陳琪、林豐泉及呂 惠豐與被告間有眷改條例第26條比照第5條第1項原眷戶權益 之法律關係存在。
四、被告抗辯略以：
(一)適用眷改條例第26條之前提，乃領有所有權狀之房屋，為注 意事項所指之軍眷住宅為限。本件原告雖主張系爭建物為軍 眷住宅，然未就系爭建物興建者是否具備「主管機關或其所
屬權責機關核發准予自建及追認或證明上開情事公文書之原 眷戶」、「興建時是否具備准於劃撥營地或眷村範圍內撥地 自費興建眷舍之資格」、「是否符合興建時國軍在台軍眷業 務處理辦法之規定」等事項，舉證以實其說，逕空言系爭建 物為眷舍，欲依眷改條例第26條規定比照享有原眷戶權益之 主張，自屬無據。關於陸勤部列管臺北市「九號基地」比照 原眷戶清冊（青年段1小段86之7地號），應為陸軍後勤司令 部93年1月19日明司字第0930001207號書函所附初審資料。 清冊內容僅為陸軍後勤司令部初步清查之結果，表明所載人 員似乎具備原眷戶或比照原眷戶之身分，仍請相關人員補正 資料由被告審查，並非眷改條例第2條第1項所定主管機關即 被告之最終核定。原告執前述清冊逕為主張渠等具備原眷戶 或比照原眷戶之資格云云，諉屬無據。
(二)原告趙清皪、陳思陸、陳琪應不具眷改條例第3條、第26條 所指之原眷戶或比照原眷戶資格：查本件陳駿鳴所興建初， 初編臺北市○○街OOO巷OO弄O之O號、O之O號、O之O號3戶門 牌，後改編門牌號碼為臺北市○○區○○路O段OOO號、OOO 號、OOO號。嗣上開5710號建物分割出系爭12482及12672號 建物。而眷舍分配以一戶一舍為限，被告51年12月31日頒布 之處理辦法第85條定有明文，且同法第102條規定凡為配眷 舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍 ，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利。而系爭5710號 、12482號、12672號建物，自興建之初即劃分3戶門牌，門 戶各自獨立出入，已非一戶一舍房屋。其後，系爭5710號、 12482號、12672號建物登記第二類謄本，以及建物測量成果 圖所示，分割產權為三獨立所有權登記，更與一戶一舍房屋 有間。且系爭12482號建物登記第二類謄本明確記載該建物 主要用途為店鋪，而系爭5710號建物則如臺北市政府衛生局 105年7月19日北市衛食藥字第10537844200號函、系爭5710 號建物現場照片所示作藥局營業使用，均非供居住使用。從 而，系爭5710號、12482號、12672號建物，非一戶一舍、亦 非供軍眷居住使用，依被告51年12月31日修正頒布之處理辦 法第85條規定，應非屬眷改條例第3條第1項第3款所指之軍 眷住宅。復按眷改條例第3條第2項規定之「住戶」，參照最 高行政法院101年度判字第473號判決所揭尚須其實仍為國軍 老舊眷村之住戶，始足當之，可知仍以實際居住在該眷村者 為必要。依另民事事件之現場勘驗筆錄所示，原告趙清皪並 未居住於系爭5710號、12482號、12672號建物，亦不符眷改 條例第3條第2項之住戶規定，是以無論系爭5710號、12482 號、12672號建物可否認定為眷改條例第3條第1項第3款所指
之軍眷住宅，未實際居住於該等建物之原告趙清皪均無認具 備原眷戶資格之可能。是以原告趙清皪、陳思陸、陳琪自無 由以前述建物主張享有眷改條例第3條、第26條所定之原眷 戶權益或比照原眷戶權益。
(三)原告林豐泉應不具眷改條例第26條所指之比照原眷戶資格： 原告林豐泉所有之系爭11132號建物，自興建之初即為雙拼4 層8戶店鋪住宅，分別為臺北市萬華區青年段1小段11129至1 1136號建號之建物。是以，原告林豐泉所有之系爭11132號 建物，自興建時即屬獨立登記所有權、門戶各自獨立出入之 建物，顯非一戶一舍房屋。且上開整楝4層建物，均經鄭果 於60年3月10日設定典權出典予原告林豐泉之父即林朝元。 可知原告林豐泉所有系爭11132號建物所在之整棟4層建物早 於建築完畢之始即為鄭果出典交由林朝元占有使用，並非由 鄭果自住使用。從而，原告林豐泉所有非一戶一舍、非供軍 眷居住使用之系爭11132號建物，與眷改條例第3條第1項第3 款所稱軍眷住宅之一戶一舍、興建供該軍眷自住房舍，顯屬 有間，難認為該條例第3條第1項第3款所指之軍眷住宅。是 以，原告林豐泉縱執有該建物之所有權狀，亦無從依眷改條 例第26條之規定主張比照享有原眷戶之權益。(四)原告呂惠豐應不具眷改條例第26條所指之比照原眷戶資格： 承上，原告呂惠豐所有之系爭11133號建物，亦係訴外人鄭 果所興建上開雙拼4層共8戶店鋪住宅其中一戶，自興建之初 即劃分為8戶獨立登記所有權、門戶各自獨立出入之建物， 顯非一戶一舍房屋。且原告呂惠豐所有系爭11133號建物所 在之整棟4層建物，乃為鄭果與張永勇簽訂貸款合作建築房 屋契約，於建物興建前即讓與張永勇，該等建物自始即非供 鄭果自住使用。且系爭11133號建物登記第二類謄本明確記 載該建物主要用途為「店鋪」，顯非供居住使用。從而，原 告呂惠豐所有非一戶一舍、非供軍眷居住使用之系爭11133 號建物，與眷改條例第3條第1項第3款所稱軍眷住宅之一戶 一舍、興建供該軍眷自住房舍，顯屬有間，難認為該條例第 3條第1項第3款所指之軍眷住宅，是以，原告呂惠豐縱執有 該建物之所有權狀，亦無從依眷改條例第26條之規定主張比 照享有原眷戶之權益。
(五)又依眷改條例第5條第1項及第2項規定，暨注意事項貳、眷 改條例第5條部分十七之規定，原眷戶死亡無合法承受人或 協議權人在2人以上無法於法定6個月期間內辦理權益承受者 ，應由軍種單位呈報主管機關註銷其眷舍居住憑證及原眷戶 權益；原眷戶死亡，其配偶或獨子（女），自依法得承受日 起，逾行政程序法第131條所定請求權時效，未向主管機關
提出申請權益承受者亦同。而依被告87年10月17日（87)祥 祉字第12558號令訂頒之權益承受補充規定「一、作業區分 ：（一）」、「二、申辦權益承受應檢附之資料如下」之內 容，原眷戶死亡，由其配偶申辦權益承受者，均應檢附「權 益承受申請表」、「權益承受系統表」、「原眷戶全戶戶籍 謄本正本」、「原眷戶之死亡證明書正本」、「居住憑證或 核定配住公文書影本」等文件資料，以書面申辦權益承受。 本件在眷改條例85年2月5日公布施行、行政程序法90年1月1 日施行前，陳駿鳴於82年1月14日即已亡故，原告趙清皪縱 得為優先承受訴外人陳駿鳴原眷戶權益，至遲應於行政程序 法90年1月1日施行起5年內即94年12月31日即完成書面申請 承受陳駿鳴原眷戶權益之相關程序。然原告趙清皪自始未曾 辦理承受訴外人陳駿鳴原眷戶權益之書面申請，迄今早已逾 越前揭說明應依行政程序法第131條第1項所規定之法定期間 ，自無享有眷改條例第5條第1項所指原眷戶權益之餘地。復 查本件陳駿鳴死亡後，其配偶即原告趙清皪仍為存續，縱不 論陳駿鳴是否具備原眷戶資格，渠得享之原眷戶權益按眷改 條例立法意旨及注意事項壹、二、之規定，亦僅得認定為一 戶，並由原告趙清皪循眷改條例第5條、注意事項貳、眷改 條例第5條部分十七、之規定為權益承受之申請，要無藉由 分割眷舍產權登記之方式，重複享有額外之原眷戶權益。原 告陳思陸、陳琪以分割自原5710號建物之系爭12482、12672 號建物，主張另依眷改條例第26條規定享有比照原眷戶之權 益云云，顯與前述眷改條例立法意旨及注意事項壹、二、之 規定有違，應無理由。
(六)末按本院105年度訴字第1563號確定判決意旨，可知比照原 眷戶資格之取得，與以法律直接賦予公法上權益之原眷戶資 格，非經以書面向國防部申請辦理比照原眷戶補建列管，再 經國防部正式核定，並不當然得依眷改條例第26條規定享有 比照原眷戶之權益。原告迄今未曾為前揭書面申請，縱不論 原告是否具備眷改條例第26條之資格，均無為被告作成眷改 條例第26條比照原眷戶之補建列管核定之可能等語。(七)並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被繼承 人陳駿鳴之繼承系統表、臺北地院98年度監字第39號裁定、 陳駿鳴少將退伍令、系爭建物之臺北市工務局營造執照、土 地使用權同意書、撥地令、所有權狀及工務局建築執照、原 告林豐泉之父林朝元與出典人鄭果、程學年、汪王秀惠、鄭 超間簽立之典權契約、原告林豐泉與出典人鄭果配偶鄭何偉 珍等4人簽立之協議書、房屋買賣契約書、所有權移轉契約
書暨鄭何偉珍收受款項證明（見本院卷一第155-185、235-2 38、251-255頁），復有臺北市萬華區青年段1小段5710號建 物分割前建物測量成果圖、門牌號碼查詢資料、臺北市建成 地政事務所105年6月20日北市建地籍字第10531134700號函 檢附系爭5710、12482、12672號建物及建物測量成果圖及建 物登記第二類謄本、系爭建物現場照片、陳駿鳴戶籍資料、 臺北市建築管理工程處104年12月28日北市都建秘字第10470 713300號函檢附相關建築執照使用申請資料及建物登記第二 類謄本、鄭果與張永勇間之貸款合作建築房屋契約（見本院 卷二第35-52、133-137、163-183頁），並經本院依職權調 取臺北地院104年度重訴字第1047號民事事件卷宗（下稱另 民事事件卷）核閱屬實，並有該判決附卷可稽，應堪認定。六、本院之判斷：
(一)按：
1.行政訴訟法第5條：「（第1項）人民因中央或地方機關對其 依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為 其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政 法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處 分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請 之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者 ，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政 處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民依上 開規定提起課予義務訴訟，係以行政機關對於人民依法申請 之案件，怠於作為或予以駁回（否准之行政處分）為前提要 件。另按行政訴訟法第6條第1項、第3項規定：「確認行政 處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原 告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已 執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違 法之訴訟，亦同。」「確認訴訟，於原告得提起或可得提起 撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。 但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」蓋相較於課予義 務訴訟判決擁有形成作用或執行力，確認判決既不具有調整 現狀的作用，亦無執行力；且確認訴訟的功能往往已內含於 其他訴訟種類之中。故由於其功能上的侷限性，確認訴訟無 法一次完整的解決當事人間的爭執，或無法完全滿足當事人 權利救濟的需求。因此，基於訴訟經濟等考量，若個案當中 除了確認訴訟外，尚有其餘的訴訟類型可以適用，應優先適 用其他功能較完整的訴訟種類，即為「確認訴訟補充性原則 」。且由於課予義務訴訟有嚴格的起訴期間、訴願前置主義 限制，而法律關係確認訴訟則無。若在此二訴訟類型得共通
適用的案例範圍中，未設有「補充性原則」，將使課予義務 訴訟起訴期間、訴願前置主義的限制失去意義，因為當事人 得於遲誤課予義務訴訟的起訴期間之後，或違反訴願前置主 義，改提法律關係確認訴訟，且該法律關係若須以行政處分 作成時，亦致無法達成當事人權利保護必要。
2.為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住 宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵， 保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都 市景觀，於85年2月5日制定公布眷改條例（第1條參照）。 依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」 第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於 中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列 各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共 聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。 四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶 ，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住 憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條規定：「（第1 項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助 購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原 眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受 其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶 與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示 由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85 年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修 正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正 施行之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受 權益。（第3項）本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改 建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第2項但書辦理權 益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」第26條規定： 「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷 戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」 3.國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例賦予原眷 戶或比照原眷戶之權益，依司法院釋字第443號解釋理由書 意旨，應屬於低密度法律保留規範。司法院釋字第485號解 釋明揭：「……國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規 定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與 輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對 有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第 7條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政 策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利
用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥 善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照 顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作 為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應 力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需 必要限度而給予明顯過度之照顧。」其解釋理由書並闡釋： 「……上開條例第3條第1項規定：『本條例所稱國軍老舊眷 村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅 ，具有下列各款情形之一者：一政府興建分配者。二中華婦 女反共聯合會捐款興建者。三政府提供土地由眷戶自費興建 者。四其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改 建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為 決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪 費國家資源。86年11月26日修正之同條例第5條第1項後段『 原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死 亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益』之規定 ，固係以照顧遺眷為目的，但不問其子女是否確有由國家照 顧以解決居住困難之必要，均賦與其承購房地並領取與原眷 戶相同補助之權利，不無明顯過度照顧之處。」甚詳。亦即 國家資源有限，被告辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家 經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶 及比照原眷戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須 合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上 揭多重公共利益。故被告就眷村改建各項措施，除涉及公共 利益重大事項應有法律或依法律授權所訂定之命令為依據之 必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。
4.又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行 使而消滅。」「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」 行政程序法第131條第1項、第2項亦有明文。而被告102年7 月18日修訂頒布之注意事項壹、國軍老舊眷村改建條例第3 條部分之規定「一、第2項所稱公文書係指核配眷舍或准予 自建及追認或證明上開情事而言。二、一戶兩舍、一戶多舍 、1人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓 二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違 占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部 分，並依相關規定辦理；……。三、原眷戶遺失居住憑證、 相關公文書，由列管權責單位審查認定。……。九、各單位 辦理各項審查作業，有參酌文件正本之必要者，得請當事人 提供之，並得嗣後檢還原件。」貳、第5條部分：「十七、 原眷戶及配偶死亡，其二代子女在2人以上逾法定期間6個月
內申請權益承受者，應由主管機關否准承受案，並辦理眷籍 資訊修正，及註銷其眷舍居住憑證；原眷戶死亡，其配偶或 獨子女，自依法得承受之日起，逾行政程序法第131條所定 請求權時效，未向主管機關提出申請權益承受者，亦同。」 柒、第26條部分：「一、所有權人所得配售之坪型應依其職 缺編階認定；無職缺編階足資認定者，依本注意事項參之一 之規定認定之。……。三、所有權人參與改建，如屬改建基 地者，應檢附載明同意主管機關得逕行辦理建物拆除作業等 相關程序之同意書；如屬遷建眷村者，應檢附載明願配合主 管機關改建期程辦理建物拆除等相關作業，以及同意主管機 關得逕行辦理土地法第79條之1之預告登記之同意書。」（ 本院卷一第113至126頁）。上開注意事項並未涉及公共利益 重大事項，僅係執行眷改條例技術性、細節性事項之行政規 則，且符合立法意旨，未逾越母法授權，自未違反法律優位 及法律保留原則。至關於眷改條例所定原眷戶死亡時，由配 偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承 受其權益，係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族 所設，該條例乃特別賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利 ，為求儘速確定此一法律關係存否，乃規定如欲承受者，應 於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內為之，否則，即難認 該當於眷改條例第5條規定之要件。是以，上開短期時效之 規定，應認係行政程序法第131條第1項所稱「法律另有規定 」者，於承受原眷戶權益事件中，優先於行政程序法公法請 求權時效之適用（參照最高行政法院104年度裁字第1270號 裁定）；眷改條例所規定原眷戶權益承受之規定，係屬得享 有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於 公法上之權利，依該條例明文規定採承受制，而非採繼承制 ，於行政程序法施行後，自有行政程序法第131條5年公法上 請求權時效規定之適用，注意事項貳之17規定僅係重申法律 之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，自無違反法律保 留原則（最高行政法院100年度判字第1946號判決意旨參照 ）。原告主張上開注意事項違反法律優位及法律保留原則云 云，尚無可採。
5.最高行政法院102年10月22日庭長法官聯席會議決議：「85 年2月5日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政 府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格 者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷 戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項 規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍
居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實 由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財 物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原 眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益 ，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在 。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主 管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之 私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃 為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受 配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱原眷戶之要件， 而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處 分之廢止，無行政程序法第124條之適用。」至眷改條例第2 6條比照原眷戶資格，其立法目的乃是由於該條例第3條第1 項第3款所稱之軍眷住宅中，有原眷戶在自費建宅後，以土 地使用權同意書辦理地上物所有權登記，並移轉予不具原眷 戶身分人使用之情形，為利眷村整體改建工作執行，避免此 類個案影響進度，始明定該等使用人比照原眷戶之規定辦理 。而被告為加速國軍老舊眷村改建作業，並避免具有眷改條 例第3條所定原眷戶資格者及第26條所定比照原眷戶資格者 ，因未經該部列管在案而損失權益，於103年12月12日以國