臺中高等行政法院判決
106年度訴字第471號
108年1月16日辯論終結
原 告 麥寮汽電股份有限公司
代 表 人 陳寳郎
訴訟代理人 王晨桓 律師
林伊柔 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 張麗善
訴訟代理人 林亮宇 律師
王雲玉 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國106年10月24日環署訴字第1060060934號、第000000000
0號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國106年1月6日函就所為展延其「鍋爐發電程序（M01、M02）」固定污染源操作許可證，及「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證」之申請，應依本判決之法律見解，重為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為李進勇，嗣變更為張麗善，業據其具狀聲明 承受訴訟（本院卷466-467頁），核無不合，應予准許。二、事實概要及其證據：
（一）原告於雲林縣○○鄉○○○○○區0號設廠從事鍋爐發電 程序（M01、M02），原領有被告核發固定污染源操作許可 證（M01證號：府環空操證字第P0339-08號，有效期限自 民國104年6月26日起至106年6月11日止。M02證號：府環 空操證字P0381-09號，有效期限自104年12月25日起至106 年6月11日止。以下各稱「原M01操作許可證」及「原M02 操作許可證」，並合稱原操作許可證，本院卷73-104頁） ，及生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證 （證號：府環空用證字第P0003-04號，生煤年使用量：E1 11、E211、E411合計為6,755,722公噸，有效期限：自104 年6月26日起至106年6月11日止，下稱原生煤使用許可證 ，本院卷147-156頁）。
（二）嗣原告以106年1月6日（106）麥寮汽電字第17A0002CF313 號函（本院卷105頁），及106年1月6日（106）麥寮汽電 字第17A0002C8715號函（本院卷107頁），向被告所屬環 境保護局（下稱雲林縣環保局）提出上述操作許可證及生 煤使用許可證展延申請，經被告以106年6月12日府環空一 字第1063621238號函（下稱原處分，本院卷215-216頁） ，同意展延核發M01操作許可證（府環空操證字第P0339-0 9號）、M02操作許可證（同字P0381-10號，以下合稱系爭 操作許可證，本院卷217-251頁），同時調整原許可之操 作條件及內容（本院卷125-135頁之差異對照表）；以及 生煤使用許可證（府環空用證字第P0003-05號，生煤年使 用量：污染源編號E111之粉煤濕底鍋爐【屬M01操作許可 證部分，本院卷219、265、269頁參照】為1,400,000公噸 、污染源編號E211之粉煤濕底鍋爐【屬M02操作許可證部 分，本院卷237、265、269頁參照】為1,520,000公噸、污 染源編號E411之粉煤濕底鍋爐為1,932,000公噸，下稱系 爭生煤使用許可證，本院卷263-272頁），以上許可證有 效期限均自106年6月12日起至108年6月11日止。原告不服 ，提起訴願，亦遭行政院環境保護署（下稱環保署）106 年10月24日環署訴字第1060060931號（係對系爭生煤使用 許可證不服，本院卷273-282頁）、第0000000000號（係 對系爭操作許可證不服，本院卷253-262頁）決定駁回， 遂合併提起本件行政訴訟（本院卷13-38頁）。三、原告主張略以：
（一）被告於系爭操作許可證展延申請審查過程中，要求原告將 申請資料修正為與第1次違法減量操作許可證內容相同， 並無理由：
1、被告核發之第1次減量許可證顯屬違法，並於本次原告展 延申請時，再次要求其應依其違法限縮之第1次減量許可 證提出申請，原告迫於無奈，為避免系爭操作許可證展延 申請遭被告全部駁回，造成原告立即停工之重大不可回復 損害，始將申請資料修正為違法之第1次減量許可證內容 。
2、上開被告之審查意見，屬程序處分，雖其欠缺法律依據而 屬違法，但依行政程序法第110條第3項規定，對於原告仍 有拘束力。原告對原處分不服時，依行政程序法第174條 規定，對於前開程序處分之違法性，一併聲明不服。被告 雖稱系爭操作許可證與原告本次申請展延內容並無不同云 云，並非事實，亦難認原處分因此為合法。
（二）被告限制系爭操作許可證內容需符法律保留及授權明確性
原則：
1、空氣污染防制法（下稱空污法）係屬對於個別固定污染源 進行規制之作用法上依據，應為該法第24條以下之規範。 而依空污法第24條第3項規定，固定污染源操作許可證之 申請、審查程序、核發、撤銷及廢止等事宜，屬中央主管 機關環保署之管理權限範圍，故審查之許可要件，應依環 保署所定之審查標準為之。再依空污法第29條第1項及第2 項規定被告受環保署授權之範圍，僅止於執行審查程序， 故被告於審查時即不得自行增加環保署所未定之許可要件 或加嚴審查標準，否則，即違反法律保留原則。 2、遍查環保署依空污法第24條第3項規定所訂定之「固定污 染源設置與操作許可證管理辦法」（下稱固定污染源管理 辦法），及「生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販 賣或使用許可證管理辦法」（下稱生煤管理辦法），均無 地方主管機關於展延申請案中，得逕行限縮許可證操作條 件及內容之規定。再依環保署空氣品質保護及噪音管制處 所編集之「固定污染源設置與操作許可證管理問題集【第 二章之五、展延】問題6，亦顯見被告無逕行限縮許可證 之操作條件及內容之權限。另依司法院釋字第524號解釋 所揭示之「再授權禁止原則」，是無論被告係逾越環保署 所定之審查標準，而增加許可要件或加嚴審查標準，抑或 是逕以其自行頒定之「雲林縣空氣污染防制計畫書」（下 稱污防書），規制關於固定污染源操作許可證之核發及廢 止等事宜，均屬違反法律保留原則。
3、按最高行政法院101年度判字第245號判決意旨可知，固定 污染源管理辦法第16條第3項及第27條第3項規定，就空污 法中對於固定污染源之操作或展延，所採行者為許可制， 僅需管制對象符合管制要件（即得符合排放標準，且申請 文件、現場勘查結果或空氣污染物排放檢測報告均符合規 定），除非法律另有規定，否則，審核機關即無裁量空間 而應給予許可。被告之審查程序及審查標準，應依循固定 污染源管理辦法規定行之，被告如欲加以限制，需符合法 律保留及授權明確性原則。
4、被告援引空污法施行細則第6條第1款、第6款及第13款等 規定，作為其對展延許可證之內容有裁量權限之依據。然 依最高行政法院102年判字第632號判決明指，空污法施行 細則乃係就執行空污法之「細節性」、「技術性」事項加 以訂定，對於展延許可僅予部分許可甚或部分否准，核屬 影響人民之營業權及財產權甚鉅，係非可單以施行細則訂 定之事項。而空污法施行細則第6條第1款、第6款及第13
款之規定，對於授權事項之內容均非屬具體明確，被告如 以此作為對許可內容限制之依據，顯已違反授權明確性及 法律保留原則。
5、次按107年8月1日修正通過之空污法第30條第1項及第4項 規定可知，審查展延許可證時，對於原許可證內容是否得 予變更，立法者或環保署方有權訂定相關規定，此絕非被 告之權限範圍、亦非屬被告之自治事項。被告將其對所轄 地區空氣污染防制事項之主管權限，或依空污法施行細則 第6條第6款對於「許可內容之查核」，誤認為作用法上之 依據，以之作為限縮展延許可證操作條件及內容之規定， 係違反法律保留原則。是被告對於展延許可並無裁量權限 ，其對許可內容予以「附款」（即核發許可，但予以減量 ），顯係違反行政程序法第93條第1項之規定。（三）被告所頒訂之污防書，所涉者應僅為概括之政策指引，不 得作為具體個案中限縮許可證操作條件及內容之依據，原 處分顯然違反法律保留原則：
1、被告削減系爭操作許可證相關內容之法律依據，係依其所 定之「污防書」，惟污防書僅為依空污法第6條、第7條所 定之概括政策指引，以體系解釋觀之，該2條規定所涉及 者為空氣污染之「管制方針」，並非個別或特定固定污染 源之管制授權依據，對於固定污染源為限制之作用法上依 據，應為空污法第24條以下之規範。姑不論該污防書是否 得對外發生法律效果，縱認得對外生效，亦僅及於宏觀之 政策指引，不得作為申請個案中限縮許可證操作條件及內 容之依據，是原處分顯有違誤。
2、污防書之授權依據，似為空污法第7條及環保署依同法第6 條第4項所頒訂之行動計畫。依照空污法第7條及環保署之 行動計畫，固然或縱使得訂定系爭污防書，惟因空污法第 7條及該行動計畫，所涉者均為改善整體空氣品質之「管 制方針」或「防制計畫」，故依前開規定頒訂之系爭污防 書，亦僅得就改善整體空氣品質之「管制方針」或「防制 計畫」予以明訂，尚非允許地方主管機關得就個別或特定 固定污染源進行管制之具體明確授權依據。此觀空污法施 行細則第8條就空氣污染防制計畫應包含之內容，均屬「 計畫目標」、「趨勢分析」、「現況及問題分析」、「管 制對策」、「緊急應變措施」等政策方針性事項即明。是 被告逕行援引污防書作為限縮原告許可證操作條件及內容 之依據，係將空氣污染之整體性防制計畫，與個別固定污 染源許可證之管制，於體系上混為一談，有牴觸空污法第 6條、第7條授權意旨或逾越授權範圍之違誤，違反法律保
留原則及法律優位原則。
3、按司法院釋字第443號解釋理由書揭櫫層級化法律保留之 意旨，若屬限制人民權利之事項，應以法律訂之，或透過 法律之具體、明確授權以命令定之。而展延申請時對許可 證操作條件及內容之限縮，核屬對原告營業自由及財產權 等憲法保障之基本權利顯非輕微之限制，應以法律或有法 律具體明確授權之命令訂之，方屬適法。惟空污法並無明 文規定於展延申請時被告得就許可證操作條件及內容另為 限制，更未具體、明確授權地方主管機關就前開事項得以 命令訂定之，亦即被告並無就有關事項訂定法規命令之權 限。即便被告係依空污法施行細則第8條內容訂定系爭污 防書，惟施行細則本身即屬概括授權之命令，僅得規範細 節性、技術性，及影響人民權利輕微之事項，其所授權訂 定之下位階規範即系爭污防書，更不應規範限制或剝奪人 民權利之事項。故被告以污防書為依據，顯已違反法律保 留原則。
（四）污防書並未踐行行政程序法所定之法定程序，顯非適法： 1、該污防書之性質，可能有3種，若屬行政程序法第159條以 下所定之「行政規則」，則至多僅為拘束行政機人關內部 之裁量性、作業性規範，不得作為限制人民權利之依據。 如屬「職權命令」，則依司法院釋字第443號解釋理由書 意旨，僅得針對細節性、技術性之事項規定，減量影響人 民之營業權及財產權等基本權利甚鉅，以職權命令規範， 顯非適法。若污防書性質屬「法規命令」，則依行政程序 法第154條及第155條規定，有舉行聽證之必要，然查系爭 污防書自制定至公告之過程，未設民眾參與程序，故原告 完全無從知悉，直至被告援引污防書對原告有關之許可證 恣意為減量處分後，原告始得知污防書之存在，經原告以 104年12月4日（104）塑化麥總字第104519號函請被告公 開後，雲林縣環保局網站始有全文內容可供檢索，足見系 爭污防書之制定、公告及公開過程均屬草率，恐已對原告 乃至被告所轄地區民眾造成突襲。
2、污防書乃係由雲林縣環保局委辦公司「昱山環境技術服務 顧問有限公司」負責彙整及編寫而成，全文共計12篇，厚 達近500頁，是否均經嚴謹之規劃、評估與考證，已容有 疑義。而污防書經被告委請4位委員進行計畫審查後，即 送環保署核備，其制定程序與得規制人民權利義務之法規 命令相較，顯然粗糙玩疏，而今被告再自系爭污防書中隨 意摭取若干片段章節，即遽稱得作為限縮原告許可證操作 條件及內容之依據，自明違法。
3、次按最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議 決議（一）意旨，可知法規命令應依行政程序法第157條 第3項規定，刊登於政府公報或新聞紙，始發生效力；而 未生效之法規命令，自不得用以作為剝奪或限制人民之自 由、權利之依據。而就環保署99年8月頒訂之「推動三級 防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計晝」 （下稱環保署行動計畫），是否遵循「法規命令」應行之 「發布」程序，經環保署以107年8月8日環署空字第107006 2168號函明確表示，可知環保署行動計畫顯未依行政程序 法第157條第3項規定刊登於政府公報或新聞紙，並非有效 之法規命令，自不得作為被告削減原告展延許可證操作條 件及內容之權源，而被告本於該未生效之環保署行動計畫 所訂頒之「污防書」亦隨之失效，均非削減原告展延許可 證操作條件及內容之合法依據。是此，原處分根據未符合 法規命令生效要件之環保署行動計晝、合法性失所附麗之 污防書而作成，顯非適法。
（五）依107年8月1日新修正公布之空污法第6條第4項及其修正 說明，可知針對空污法第6條第3項所定「既存固定污染源 應削減污染物排放量」此一事項，修正前空污法第6條第4 項確實並未授權環保署有訂定削減污染物排放量準則（下 稱削減準則，即法規命令）之權。被告援用最高行政法院 107年度判字第274號判決及107年度判字第275號判決，主 張環保署係本於中央主管機關地位，依修正前空污法第6 條第4項規定而授權頒訂環保署行動計畫云云，顯有適用 法規錯誤。蓋即便環保署行動計畫性質屬法規命令，然此 一環保署行動計畫並無法律之授權，卻就展延許可證內容 減量限制及影響人民權利至關重大之事項予以規制，屬違 反行政程序法第158條第1項第2款規定，應為無效，亦違 反司法院釋字第443號解釋理由書之法律保留原則。遑論 環保署行動計畫有上揭未經發布程序而欠缺生效要件之嚴 重瑕疵。
（六）污防書不僅非屬適法之法令依據，其內容亦欠缺得減量之 明確、具體規定，污防書中摘要II表一「雲林縣空氣污染 削減目標」，絕大部分係植基於經環保署宣告無效之「訂 定工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治條例」（下稱禁煤 自治條例），是該污防書之削減目標，不僅顯非適法，更 欠缺期待可能性：
1、關於「雲林縣空氣污染削減目標」之SOx部分，基準年排 放量7,032公噸，104年計畫目標削減量1,175公噸，106年 計畫目標削減量5,623公噸，109年目標削減量5,623公噸
，其以109年排放量1,409公噸為減量目標，並以年度之計 畫目標削減量作為許可證減量之依據。然該「目標」本身 ，並不得作為限制人民權利之依據，仍須有法律明確規定 ，且此觀表一上方之說明文字中，亦表明「由表中也可知 目前所規劃之各項稽查手段所能削減之污染物排放量，仍 與計畫的目標削減量仍有一段差距，此部份有賴法規的訂 定或境外移入的減少或排除等因素共同配合方可達成」， 顯已明確指出此目標削減量之達成必須有賴於法規的訂定 ，絕非謂被告得直接以政策目標作為具體個案中固定污染 源之管制依據。
2、污防書乃被告依空污法施行細則第8條規定所訂，其內容 包含第8條各款事項，不得偏廢。詎料被告斷章取義，僅 片段摭取污防書摘要II表一之「計畫目標」，即欲作為減 量之依據，惟污防書中訂定關於如何達成計畫目標之第6 章及第7章內容，並無得限制、減量個別固定污染源之依 據或明文。且污防書明確將禁煤自治條例當作管制對策， 推估106年SOx預估削減量得達4,588公噸、109年SOx預估 削減量得達5,595公噸。如與前揭「雲林縣空氣污染削減 目標」相對照，得見該污防書關於SOx之計畫目標削減量 絕大比例係欲透過實行禁煤自治條例達成，蓋透過禁煤條 例所預估可達成之削減量，於106年佔計畫目標削減量達 81.5% (4,588公噸/5,623公噸）、109年更達99.5%（5,59 5公噸/5,623公噸），但該禁煤自治條例第3條及第4條因 牴觸地方制度法第25條及空污法第28條規定，已遭環保署 於104年9月7日依地方制度法第30條規定予以函告無效。 是基於實行該禁煤自治條例所擬定之減量目標，顯已欠缺 期待可能，自應予以調整，污防書亦應修訂後重行公告， 否則，其適法性即有疑義。
（七）按地方制度法第25條及第28條第2款規定，地方自治團體 就本其自治事項或依法律及上級法規之授權，而欲就人民 基本權予以剝奪或限制時，應經地方立法機關通過之自治 條例始得為之，而自治法規除不得違反中央與地方權限劃 分外，應符合憲法第23條之法律保留原則。被告恣意削減 系爭操作許可證之生煤許可量、含硫份、產量及空氣污染 物排放量等，均影響原告之營業權及財產權甚鉅，暫不論 被告對此事項之管制權限屬自治權或係依法律及上級法規 之授權而來、是否逾越授權範圍等，因許可量之削減已嚴 重限制、剝奪原告之權利，故至少應由自治條例定之，且 制定程序並應依地方制度法26條第4項、第32條第1項等規 定行之。但被告逕以未經地方立法機關通過，且主要內容
由環境顧問公司編寫之「污防書」即削減原告之許可量， 規避地方制度法第28條第2款應以「自治條例」始得限制 或剝奪地方自治團體居民之權利之誡命，違反法律保留原 則。受規範者亦難以預見其受有之權利限制，亦與明確性 原則不符。
（八）被告以原告近5年生煤使用量最低值，限縮核發系爭操作 許可證，無法令之依據，顯係出於恣意（污防書並非適法 之法令依據，且遍查系爭污防書，其內容並無生煤燃料用 量應減量77.5%之文字或規定，訴願決定未予糾正，反將 其引以為訴願決定之重要依據，顯見訴願決定書已違背事 實至明）。原告相關許可證減量爭訟案件中，被告有以近 5年最低使用量核定、亦有以近10年最低使用量，甚或如 本案以近5年最低使用量為方法進行計算與核定許可量， 然此無任何規律可循，亦無任何明確標準。且何以被告非 以近5年/10年/3年/1年生煤實際使用量最高值/平均值進 行計算？被告未能說明，顯出於恣意。
（九）被告隨意擇取原告最低使用量削減許可證操作條件及內容 ，不僅無法令依據，亦完全未將電力能源供應穩定性納入 考量：
1、被告作成第1次違法減量處分，該處分雖屬違法，但其效 力依行政程序法第110條第3項規定，於受廢棄前仍然存續 。而第1次違法減量處分，實已經嚴重衝擊原告之電力供 應能力，為避免日後可能應變不及，原告已先於104年7月 17日向台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）表明因違 法減量處分「可能會被迫降(停）載」，復於106年3月7日 ，原告向台電公司提出遵照被告縮減額度之降載方案，嗣 台電公司邀集原告於106年3月23日舉行「研商麥寮電廠要 求停機及降載事宜」會議，會中台電公司一再表示若降載 將「影響近期供電穩定」、「若因此影響供電安全，對臺 灣產業發展、國際投資及形象影響很大」，因此會議決議 「3月26日停機計畫暫不實施」。嗣台電公司又於3月31日 致函原告，表明「依貴公司來函所述降載及停機計畫，評 估減供電量達40億度，將嚴重影響106年3月份起電力系統 供電穩定，本公司無法配合執行，故請貴公司儘速洽請相 關主管機關協助，以維電力系統供電安全」。
2、原告於106年4月7日再次發予台電公司，表明因被告之違 法減量，為維護公共利益，避免影響電力供應穩定，故請 台電公司盡速提出原告發電廠可行之停機及降載之解決方 案，以避免造成國內電力系統衝擊，影響產業發展。惟台 電公司再次於106年5月4日發函表明：「依來函所提計畫
內容之降載幅度及停機天數，經評估將嚴重影響系統供電 安全，本公司無法配合執行」。但囿於被告所為之減量處 分，原告仍申明需有解決方案，台電公司覆以「因本年度 本公司及其他IPP機組之歲修時程皆已排定，爰無配合調 整之空間」。
3、由此可知，原處分違法限縮原告生煤使用量，不惟侵害原 告受憲法保障之營業權及財產權，尚且將造成電力短缺之 實害結果，對於公共利益及國家福祉，影響至關重大，而 被告顯然忽略此一事實，原處分罹有裁量瑕疵。且由106 年8月15日發生之嚴重全國性停電之調查報告指出，我國 電力備用容量率應從目前低於10%提高到15%，並「請台電 公司研議提高備轉容量可行性」，益證時值國家用電短缺 之際，而整體能源政策以提高備用容量率，強化民營電廠 、汽電共生廠於供電之角色及任務，就此而論，被告顯然 對於乾淨燃煤電廠仍多偏見與誤解，原告系爭製程為低污 染排放機組，卻遭被告恣意大量削減許可量，此顯已悖離 空污法立法目的，更已造成不利之實害，顯違公益原則。 被告泛稱原告發電量係售予台電公司，屬營利行為云云， 惟驟然依原告近5年生煤實際使用量之最低量核定許可量 ，有裁量濫用與違反公益原則之違誤。
（十）原處分之許可期間，均僅有2年，環保署曾多次指摘被告 「是否符合空氣污染防制法第29條第1項、第3項及其施行 細則第23條暨管理辦法第27條第1項規定之立法意旨？有 無裁量濫用？不無疑義」，是被告就展延許可期限之核給 ，應有其合理之理由，並予揭露，方屬正辦；訴願決定稱 ：因污防書應每2年檢討修正改善，故許可效期限縮為2年 以內，俾能有效修正改善其空氣污染防制計畫云云，然此 已嚴重背離空污法得予5年展延期限規定之立法本旨，更 有未審酌個案情形以核定許可效期之裁量怠惰，被告就許 可期限顯屬裁量濫用。
（十一）原告之許可證，並無新修正空污法第30條第1項所示有 效期間得縮減至未滿3年之3款例外情事，且被告對此亦 未能舉證說明，故其所核發有效期間僅有2年（自106年 4月17日至108年4月16日）之許可證，即不能認屬適法 。再依新修正之同法第30條第4項規定，除該項所定3款 例外情事，原則上亦不得變更展延許可證之內容。而該 條第4項第1款規定之「削減準則」迄今仍未訂定，故本 案並無得適用該款規定削減原告展延許可內容之餘地。 又被告之污防書，其擬定並非根據「新修正空污法第6 條」及「同法第7條第1項規定之中央主管機關空氣污染
防制方案」，係僅依修正前空污法第7條經「核備」程 序，並未符合新修正空污法第7條第2項要求之「核定」 等要件，故被告無法主張適用新修正之空污法第30條第 4項第2款規定，削減原告之展延許可內容。且原告系爭 許可證展延申請並無燃料之種類、成分標準或混燒比例 變更之情，亦不符新修正之同法第32條第4項第3款之例 外規定。
（十二）另原處分之說明欄尚有記載：「本府保留事後之附加、 變更或修正權力」，即保留權力。惟行政處分之附款本 身，性質上亦屬行政處分，若負擔附款課負人民之義務 限制人民權利非屬輕微時，依司法院釋字第443號解釋 意旨，應有層級化法律保留體系下之法律保留原則適用 。是展延申請時許可證操作條件及內容之限縮，或為負 擔附款之註記，核屬對原告財產權等憲法保障基本權利 顯非輕微之限制，應以法律或有法律具體明確授權之命 令訂之，方屬適法。惟本件被告作成「保留權力」之註 記，並無載明其法令依據為何，實際也並無任何作用法 或作用法授權訂定之命令賦予主管機關權限，此「保留 權力」明顯牴觸依法行政原則等語，並聲明求為判決： ⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被告對原告106年1月6日 函之申請（原告漏載此部分），應作成如其起訴狀附件 6、附件7、附件8（本院卷283-324頁原告自擬之內容） 所示之行政處分。
四、被告略以：
（一）按空污法第3條、第6條、第7條、同法施行細則第6條及最 高行政法院102年判字第632號判決意旨可知，有關雲林縣 空氣污染防制事項，自屬於被告之主管事項，被告基於其 主管權限，應訂定公告並執行轄內之固定污染源之查核工 作，亦屬於被告之權責範圍，應認明確。原告援引空污法 第24條第3項規定，主張許可證審查要件之訂定屬於中央 主關機關環保署之權限，被告僅止於執行許可證展延申請 之審查程序云云，顯將空污法授權中央主管機關訂定固定 污染源許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止等技 術性事項（即固定污染源管理辦法）之法源依據，誤解成 中央主管機關及地方主營機關審查事項及權限之劃分，自 無足採。
（二）被告就原告依空污法第29條第1項提出許可證之展延申請 ，對於許可證內容及期限，均有裁量權：
1、參照最高行政法院104年度判字55號判決意旨，空污法建 立之許可證制度，依空污法第24條、第29條、管理辦法第
3條第1項、第5條第1項、第10條、第11條、第12條、第23 條及第27條等規定意旨可知，固定污染源設置、展延或變 更之許可證，會因其空氣污染物有無變動或變動程度之高 低，有不同處理程序之要求。其中就經中央主管機關指定 公告之固定污染源之設置及使用，除應於設置前檢具空氣 污染防制計晝申請核發「設置許可證」外，並應於設置或 變更後，檢具符合固污許可證管理辦法之證明文件申請核 發「操作許可證」。且依同法第29條第1項規定，依上開 程序申請核發之設置及操作許可證，其有效期間均為5年 。期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，填具申請 表，並檢具固定污染源1年內最近1次之檢測報告，或其他 足以說明符合本法相關規定之證明文件，以及1年內最近1 次空氣污染物排放檢測報告，向地方主管機關申請展延許 可證，且每次展延不得超過5年。
2、次參照本院104年度訴字第435號判決意旨，及空污法第1 條、第3條及第5條至第7條、第24條第1項、第2項及空污 染法施行細則第6條等規定可知，現行法制明定申請者應 依許可證內容進行設置或變更，及依許可證內容進行操作 ，而非謂主管機關應依其申請條件及內容作成准駁處分， 足見主管機關受理固定污染源操作（含燃料使用）許可證 之申請案件，並非限於形式審查其合法性要件，作成羈束 處分，仍得實質審查其申請內容及條件之適當性，而為部 分許可之裁量處分。
3、我國針對許可證制度之相關立法，有關許可證之效力，多 給予5年之有效期間，如期滿仍繼續使用者，應於期滿前 一定期間內向主管機關申請核准展延，又每次展延期間， 不得超過5年（參農藥管理法第16條、水污染防治法第15 條、環境用藥管理法第10條、毒性化學物質管理法第14條 、空氣污染防制法第29條），足認此立法技術帶有使各主 管機關至少於每5年期間，應依個案實際情形、當時環境 狀況等因素，衡量審酌之，並非一經展延申請，主管機關 即必須核發許可證。此觀農藥管理辦法第16條第3項規定 及其修正理由、環境用藥許可證申請核發作業準則第2條 規定可知，就「展延」之立法技術，立法者已概括授權主 管機關得審酌相關經濟活動對目前環境是否有嚴重不良影 響或有危害之虞，縱使申請內容與原許可證相同，仍得不 予展延。
4、系爭操作許可證內容與被告核發之原操作許可證內容相同 ，僅污染物之年許可排放量，係依原告本次提出之檢測報 告及申請文件推估而得，與原操作許可證之記載稍有不同
。
5、原告主張「固定污染源管理辦法」及「生煤管理辦法」中 ，均無地方主管機於展延申請案得逕行限縮許可證操作條 件及內容云云，惟：
⑴按空污法第24條第1項、第2項及第29條第1項前段規定申 請取得許可證者，其為5年。依同法第29條第2項後段規定 可知，許可證核發為「附有期限」之授益行政處分，許可 證於其有效期限屆滿時，往後失其效力。而許可證於有效 期限期滿時，既已失效，當事人如仍有繼續使用該固定污 染源之需要者，依上開規定，固可再「重新」申請取得許 可證，經主管機關審核後，即可再次領得有效期限為5年 之新許可證。惟「設置」申請及「展延」申請，其審核之 文件及過程，具有高度重疊性，本可互相利用而為簡化， 故立法者另定有同法第29條第1項後段規定，亦即只要當 事人於有效期限屆滿前3至6個月內，向主管機關提出展延 申請，經主管機關審核通過後，即可「重新取得」「每次 不超過5年」之展延許可證，以達簡化相關作業流程之實 益。
⑵考其立意，「展延」申請係簡化作業流程，使遵循規定而 於期間內提出申請之業者，無須重新進行試車等繁冗程序 ，即可重新取得有效之許可證，本質上與其它處理程序並 無不同，被告之審核作業流程雖經簡化，但並不因此改變 其為「新案」之性質，被告所核發之「新許可證」即為與 原許可證不同之「新的授益行政處分」，兩者分別獨立， 原許可證自屆滿5年有效期限失效後，即無所謂之「部分 廢止」之情形。被告就此項主管事項若僅能進行「形式審 查」，而無「實質審查」之權責，將使原許可證變相成為 「永久性之許可證」，即無法達成空污法第1條前段規定 之立法意旨。
6、再按空氣污染防制法第29條第1項規定，係明定許可證每 次展延最長期限為5年，主管機關得依申請人所檢具之檢 測報告，視實際污染狀況核定許可證內容及最長不超過5 年之期限。質言之，前述規定絕非拘束主管機關僅得核發 有效期間為5年之許可證，反而意在促使主管機關善盡其 職責，至少每5年須視空氣品質現況、環境負荷等因素， 重新審查許可證之內容及期限，以落實維護國民健康、生 活環境之立法意旨。原告以本條立法歷程，主張其隱含鼓 勵人民投資，並安於投資之意旨，基於誠信原則衍生之行 政一體原則，展延之有效期間均為5年云云，顯然忽視環 境基本法及空污法制定之立法目的。另就展延有效期間而
言，依環保署102年6月17日環署空字第1020044272號函意 旨，主管機關就操作許可證申請展延之有效期間，自得依 實際管制需求，核定5年以內之有效期間，應認本件核發 許可證之有效期間於法有據。
7、現行法制既明定申請者應依許可證內容進行設置或變更， 及依許可證內容進行操作，而非謂主管機關應依其申請條 件及內容作成准駁處分，足見主管機關受理固定污染源操 作（含燃料使用）許可證之申請案件，並非限於形式審查 其合法性要件，作成羈束處分，仍得實質審查其申請內容 之適當性，而為部分許可之裁量處分。基此，原告於原許 可證有效期限屆滿前，固在「程序上」有申請展延之權利 ，然被告就原告申請之展延許可證內容及有效期間，均具 有裁量權，原告自不得以被告有「實質上」審核其申請並 重新核定排放量等內容，率謂原處分有違法之情形，應認 明確。
（三）原處分核定系爭操作許可證前之原操作許可證，經原告提 起行政爭訟後，復經最高行政法院107年度判字第274號、 第275號判決駁回，在此併與敘明供參酌等語，並聲明求 為判決駁回原告之訴。
五、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩
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