促進民間參與公共建設法
最高行政法院(行政),判字,108年度,38號
TPAA,108,判,38,20190124,1

最　高　行　政　法　院　判　決
108年度判字第38號
上 訴 人
(原審原告) 鴻裕開發實業股份有限公司


代　表　人　王鴻文
上 訴 人
(原審原告) 上禾開發股份有限公司


代　表　人　蘇枝榮

訴訟代理人　張秀夏　律師（兼送達代收人）
翁林瑋　律師
上 訴 人
(原審被告) 新竹縣政府

代　表　人　楊文科
訴訟代理人　王寶玲　律師
　 黃雍晶　律師
　李劍非　律師
上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，上訴人對於中華民
國106年1月26日臺北高等行政法院104年度訴字第305號判決，提
起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
　　理 由
一、緣上訴人新竹縣政府（下稱竹縣府）於民國100○0○0○○ ○○○○○○縣○○市縣○段000○號（車站用地）委託民 間參與興建營運案」（下稱系爭促參案）第3次招商程序（ 前2次招商均無廠商投標），上訴人鴻裕開發實業股份有限 公司（下稱鴻裕公司）參與該招商程序，經竹縣府於102年 11月22日以府產貿字第1020170960號函通知其具備成為最優 申請人資格，雙方並於103年1月15日完成議約程序，竹縣府 則以103年2月19日府產貿字第1030029203號函（下稱103年2 月19日函）通知鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與竹縣 府完成投資契約之簽約手續，同時應完成民間機構之設立、 履約保證金之繳付及依據議約結果、甄審委員會意見修正投 資計畫書等。鴻裕公司旋依系爭促參案申請須知（下稱申請



須知）第8.2條規定，籌組成立上訴人上禾開發股份有限公 司（下稱上禾公司），並於103年4月7日以鴻裕字第1030407 01號函通知竹縣府，將由上禾公司代表其與竹縣府簽訂投資 契約。嗣上禾公司於103年4月8日、4月17日繳交開發權利金 及履約保證金，竹縣府則以103年4月16日府產貿字第103005 9964號函通知鴻裕公司，將於103年4月18日召開投資執行計 畫書審查會（下稱審查會），請鴻裕公司依歷次審查意見修 正投資執行計畫書後送竹縣府審查。然竹縣府該次審查會結 論為：「(一)主辦機關配合都市發展需要，重新檢討系爭促 參案基地土地使用計畫，係屬政策變更，依機關辦理促進民 間參與公共建設案件作業注意事項（下稱促參注意事項）第 59點第2款規定，不續辦本案。(二)最優申請人繳交之申請 保證金及履約保證金，全數無息退還。」竹縣府並以103年4 月23日府產貿字第1030065204號函（下稱103年4月23日函） 將該會議紀錄檢送鴻裕公司及上禾公司（下合稱鴻裕等2公 司）。鴻裕等2公司不服，於103年5月16日向竹縣府提出異 議，竹縣府以103年5月30日府產貿字第1030082756號函作成 異議處理結果（下稱異議處理結果）維持原決定，鴻裕等2 公司仍不服，提起申訴審議亦遭駁回，遂提起行政訴訟。經 臺北高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第305號判 決（下稱原判決），竹縣府應給付上禾公司新臺幣（下同） 67,430元及自104年3月6日起至清償日止按週年利率5％計算 之利息，並駁回鴻裕等2公司其餘之訴。兩造對各自敗訴部 分不服，遂分別提起上訴。
二、上訴人鴻裕等2公司於原審起訴意旨略謂：㈠先位請求部分 ：⒈申請須知並未規定得適用促參注意事項，竹縣府逕自引 據該注意事項第59點第2款規定「因政策變更，不續辦系爭 促參案」，單方宣布政策變更，突然中止系爭促參案之後續 簽約履約程序，顯有未依法行政之違法。退萬步言，縱認系 爭促參案有該注意事項之適用，終止促參案件之一方依法應 提出終止之事實及證據，然經鴻裕等2公司多次請求竹縣府 提出終止之具體事證及說明，迄今均未見其為任何說明及釋 疑，顯見竹縣府係假政策變更之名中止系爭促參案，自屬違 法。⒉兩造自103年1月6日以來歷次投資計畫書審查會議， 均係就計畫執行層面進行討論，包括投資計畫書內容修改意 見、建築樓地板面積、停車位數量、人員配置等，從未提及 因「交通壅塞」、「生活機能圈改變」而有政策變更情事。 竹縣府於103年4月16日仍發函通知鴻裕等2公司就審查投資 執行計劃表示意見、令鴻裕等2公司修正後函送、並通知於1 03年4月18日召開審查會，詎於4日後傳真告知政策變更，並



以103年5月9日府產貿字第1030067857號函首次提出系爭促 參案政策變更不續辦，係因「竹北生活圈機能之改變、竹北 交通壅塞問題及整體都市發展需要等全盤性考量，且系爭促 參案BOT年限為50年，本府以長期公共利益為考量前提下， 必須重新檢討本基地土地使用計畫，方不續辦系爭促參案」 等情，而上開理由根本為竹縣府於系爭促參案招標時早已知 悉並評估，其顯係為不續辦系爭促參案，方臨時拼湊出政策 變更之理由，且未提出任何評估資料，根本與促參注意事項 第59點規定不符。⒊關於系爭促參案基地周遭塞車情形，於 招標前即存在，並無事實變更：系爭促參案位於竹北市光明 六路與縣政九路路口，此處交通車流量大，於102年7月公告 前即存在，並非系爭促參案公告後才發生；此觀竹縣府於97 、100年間，曾為系爭促參案作出兩次可行性評估報告，依 97年之分析，系爭促參案基地「光明六路－縣政九路」路口 整體平日平均延滯30.6秒／輛、假日延滯31.4秒／輛、服務 水準C級，竹縣府進行可行性評估，確認可行後方決定辦理 。況依鴻裕等2公司103年8月28日（星期四）實際至系爭促 參案基地周遭勘查情形，將近中午12點時段車流量不多、路 面交通順暢，而下午5至7時尖峰時段雖因車流量大而稍有車 多情形，惟其回堵亦不嚴重，路口車輛仍得通行，並無竹縣 府所稱「基地現況交通壅塞、服務水準為最差之F級」之現 象。又依竹縣府公布「102年度民間參與公共建設招商大會 個案基本資料表」所示，竹縣府就系爭促參案之周邊交通、 肇事問題情形早已知悉，且經評估後認為系爭促參案將有助 於改善交通，方決定辦理。竹縣府於決定本案不續辦後，辯 稱若於該基地設置轉運站，必然使原本壅塞之交通現象更為 嚴重云云，顯將本末倒置。此再觀竹縣府所作97年可行性評 估報告第一章「興辦目的」所列開發目標，即可證明系爭促 參案基地周遭交通問題係受路邊停車格占用線道、大客車路 邊停靠上下載客影響，此情形除於102年7月招標前已存在外 ，系爭促參案開發目標即為改善交通。依鴻裕等2公司提出 之投資執行計畫書第1.1條「計畫目標」，除前述大客車路 邊停靠轉至路外車站，以降低交通影響及事故發生率外，尚 包括「(3)適度規畫增設公共停車空間，改善周邊停車問題 。」系爭促參案已規劃436個汽車停車空間（投資執行計畫 書第2.2.1條），並計畫於興建完成後，取消周邊影響車行 動線與阻塞交通之停車格（投資執行計畫書第2.4.3條第2項 第3款），將有助於周邊交通問題及事故發生之改善，續建 對公眾更加有益。至於竹縣府稱其除決定不續辦外，尚有其 他配套措施得以改善系爭路段嚴重之交通問題云云。惟按竹



縣府所稱「竹北市30公尺外環道新闢工程」，早於95年8月 28日第一期工程開工前即已完成規劃，第4期工程預計於105 年12月完工，則系爭促參案之3年興建期滿後，竹北市外環 道工程均已完工，更能解決市區交通問題，系爭促參案營運 後對交通自不生不利影響。另竹縣府所稱高速鐵路（下稱高 鐵）橋下聯絡道延伸至竹科工程乃102年6月動工、「竹北交 流道北上入口及南下出口匝道移至縣道118線進出，採分離 式鑽石型規劃方案」更早經竹縣府於101年10月30日發布改 善計畫，更足證明交通問題早於本案公告招標前即存在，且 為竹縣府所知悉並擬定各項改善計畫，竹縣府稱有事實或政 策變更云云，實無足採。⒋竹縣府稱因高速鐵路○○○○○ ○○○○○○○○○○○段00○00○號商業區50年地上權開 發經營案」於102年10月28日簽約，竹北重大開發案均朝向 高鐵特定區開發，生活機能有所調整，綜合考量整體都市發 展之下，不續辦系爭促參案云云。惟按，竹縣府未提出評估 數據，不足為採。又竹縣府所稱高鐵局辦理之開發經營案， 於系爭案件公告前，即早於102年5月27日即公告招商，甚至 更早於97年竹縣府為系爭促參案為可行性評估報告時，竹縣 府已知有高鐵新竹車站特定區計畫。換言之，竹縣府於97年 間即已知悉高鐵局將辦理該開發經營案，竹縣府有充裕時間 可作區域整體規劃，其經評估後仍決定辦理系爭促參案，其 理由無非在於系爭促參案之車站用地乃定位為國道客運站或 區域接駁公車站，此與高鐵站之旅客客群不同，且系爭促參 案周邊土地已開發利用，商業活動熱絡，又斗崙里及北崙里 人口增加快速，此區域有加速公共建設之必要。故高鐵局所 辦理之開發案，不但不影響系爭促參案，反而可能促進整體 經濟繁榮。更有甚者，竹縣府早於99年間即有系爭促參案之 開發計畫，並發新聞稿吸引廠商投資，足見竹縣府就系爭促 參案係經過長時間深思熟慮規劃下之結果；今竹縣府根本未 提出任何評估數據等資料，如何證明其究竟有何等政策變更 之情形？依據為何？竹縣府未提出說明即輕率為此損害鴻裕 等2公司權益之決定，顯非合於促參注意事項第59點第2款規 定。又系爭促參案與高鐵開發案距離甚遠，且主要功能是為 集中管理國道客運與市區客運之轉乘接駁，與高鐵開發區之 功能並未重疊，並無政策變更情形。系爭促參案基地周遭生 活機能已甚完備，未來更有臺大及臺科大竹北校區進駐，故 竹縣府空言未來竹北生活機能有所調整，都市發展及交通將 轉向高鐵地區云云，乃與事實不符。⒌按系爭促參案完工後 ，將提供436個汽車停車空間，並計畫於興建完成後，取消 周邊影響車行動線與阻塞交通之停車格，客運亦可於轉運站



內提供乘客上下車服務，以降低光明六路及縣政九路之塞車 、事故發生情況，故系爭促參案續建非但對公益未發生損害 ，反而更有利於人民生命財產安全及生活交通便利性，竹縣 府輕率通知不續辦系爭促參案，顯與促參注意事項第59點第 2款規定不符。竹縣府於審核促參案件時，乃已妥善評估整 體計畫可行性後，始會予通過，則竹縣府自應為整體公益考 量，盡力促成公共建設計畫興建完成並順利營運，自不能僅 以嗣後少數居民反對意見因噎廢食；況且鴻裕等2公司就系 爭促參案興建期間之交通衝擊，已具體提出分析及改善對策 ，竹縣府從未進行實質檢討，即輕率為不續辦決定，顯不合 促參注意事項第59點第2款規定。竹縣府迄今未提出詳細數 據資料證明系爭促參案有政策變更之證明，其所提出之少數 居民意見亦不能證明系爭促參案續辦將對公益有危害，竹縣 府啟動退場機制顯然於法有違。⒍依申請須知第8.1.2條、 第8.4.1條第1項規定，竹縣府就系爭促參案有履行義務。可 知竹縣府自有於一定期限內完成投資契約之議約、簽約義務 。鴻裕等2公司經評定為最優申請人後，已經竹縣府來函通 知準備議約，雙方並於103年1月15日完成議約程序；且竹縣 府已通知鴻裕公司應自接獲通知之日起30日內與主辦機關完 成投資契約之簽約手續，鴻裕等2公司並籌組成立上禾公司 ；上禾公司甚至已依規定繳交履約保證金及開發權利金，雙 方預定於103年4月20日簽署投資契約。另按竹縣府103年2月 19日函可證，兩造完成議約程序後，已合意於一定期間完成 投資契約之簽署，故兩造均有互相請求他方簽署合約之權利 及義務。依申請須知第8.4.1條規定，最優申請人自接獲通 知之日起30日內與竹縣府完成投資契約之簽約手續規定，及 鴻裕等2公司以為前開履約行為，竹縣府自有義務與鴻裕等2 公司完成投資契約簽約手續之義務。故依申請須知及歷次往 來函文可知，竹縣府明確知悉其於評定鴻裕公司為最優申請 人後，雙方已於103年1月15日完成議約作業，並通知鴻裕等 2公司於接獲通知30日內、即應於103年3月21日前完成投資 契約簽約手續之義務。㈡備位請求賠償部分：本件縱使政策 變更有據，然鴻裕等2公司因信任政府公權力之運作所支出 之相關費用不貲，竹縣府事前未妥善規劃，顯然有可歸責之 處；反之，鴻裕等2公司自始至終完全無過失，基於信賴損 害賠償原則，竹縣府自應賠償鴻裕等2公司所受損失。⒈先 位主張準用政府採購法第85條第1項、第3項規定：系爭促參 案係兩造就促參案件審核程序發生爭議之案件，竹縣府於審 核評定後、簽約前逕行通知不續辦系爭案件，係屬廢止甄審 評定處分之行政處分。系爭促參案性質與政府採購審標或決



標爭議性質相同或相似，是鴻裕等2公司得依促進民間參與 公共建設法（下稱促參法）第47條第1項規定、本院97年度 判字第976號判決意旨，援引政府採購法規定，請求竹縣府 賠償鴻裕等2公司之一切相關損失，包括準備甄審、異議及 申訴支出之必要費用。鴻裕等2公司就此促參案件審核程序 之爭議處分，已訴請原審撤銷，鴻裕等2公司自得準用政府 採購法第85條第1項、第3項規定請求竹縣府賠償。⒉備位主 張行政程序法第126條第1項規定：依本院99年度裁字第2152 號裁定、103年度判字第167號判決意旨，竹縣府主張因政策 變更，依促參注意事項第59點規定，通知不再續辦系爭促參 案，係屬廢止甄審評定處分之行政處分，則鴻裕等2公司自 得依行政程序法第126條第1項規定，請求竹縣府對鴻裕等2 公司因信賴被廢止處分所遭受財產上損失，給予合理之補償 。⒊鴻裕公司因竹縣府不續辦之決定所受之損失：因系爭促 參案之投標及議約過程需要，委託大山工程顧問有限公司（ 下稱大山公司）提供建築、規劃、設計等服務，鴻裕公司因 此支出備標費用525萬元、第1期工程規劃設計費630萬元、 投資執行計畫書撰寫費315萬元，有大山公司出具之統一發 票為證。竹縣府就該發票之真正亦不爭執。嗣因竹縣府違法 以政策變更為由通知不續辦本件，雙方纏訟至今，鴻裕公司 財力窘迫、無力支付委託服務費，遭大山公司向臺灣新竹地 方法院聲請核發支付命令15,067,500元獲准。鴻裕公司一再 與大山公司協商、以分期付款方式清償債務，日前終獲大山 公司同意，鴻裕公司並開立支票3紙交付大山公司，其中第1 期款項500萬元並已於105年3月21日匯付，第2、3期款項金 額合計10,067,500元，鴻裕公司考量與大山公司仍可能有業 務往來，不願破壞雙方合作情誼，亦已於105年5月3日將委 託服務費用支付予大山公司，此有各項單據證物為憑。鴻裕 公司支付予大山公司之費用確屬因辦理本件標案所必要，且 該等損失已實際發生，鴻裕等2公司請求竹縣府補償，確屬 合法有據。⒋關於鴻裕公司所提費用必要性部分，說明如下 ：鴻裕等2公司於得標後為解決甄審委員提出之交通衝擊問 題，重新規畫建築量體及用途，重為環境影響及交通衝擊評 估，並與竹縣府完成議約；此等工程規劃設計、投資執行計 畫書撰寫等費用，自屬因議約、締約準備需要所支出之必要 費用，竹縣府應償付之。鴻裕公司委託大山公司提供建築、 規劃、設計等服務，鴻裕公司因此支出之第1期工程規劃設 計費630萬元、投資執行計畫書撰寫費315萬元。鴻裕公司得 標後進入議約階段，須因應實際環境條件及竹縣府之要求， 進入實質建築物設計規畫及環境交通衝擊評估，故投資執行



計畫書之內容、圖面設計等均有所變更，倘未按要求變更即 無法完成議約，前開「第1期工程規劃設計費630萬元、投資 執行計畫書撰寫費315萬元」均係為撰寫投資執行計畫書支 出之費用，大山公司係以其實際執行工作所需人力、文書模 型製作費、保險費等項目計算後，再向鴻裕等2公司請款， 上開費用合計共945萬元，確實均屬信賴授益處分而支出之 必要費用。另對於投資執行計畫書撰寫費315萬元，詳參大 山公司提供之「投資執行計畫詳細價目表」，謹說明如下： ⑴人次、工作內容說明，因大山公司係聘雇建築師、專業技 師、辦事員等職員辦理計畫，且鴻裕等2公司於102年11月22 日被評定為最優申請人，至103年4月23日經竹縣府通知不續 辦，歷經5個月，故該表之人、月係以各專業人員工作內容 、工作時間計算。例如項次一、建築師人月數量3，係以0.6 人次5個月＝3。⑵自鴻裕等2公司得標後，其間召開多次 「投資執行計畫書審查會」，目前有簽到紀錄可查者，已至 少有103年1月6日、1月13日、1月15日、3月4日、3月14日等 5次會議。竹縣府於各該會議提出諸多修正意見，無論於會 前、會後均須由建築師、技師、辦事員等人員實際執行並辦 理修正事宜，故大山公司於該表所提出之各項費用，均屬議 約階段辦理投資執行計畫書修正所支出，且有其必要。修改 過程、修正意見請參「投資執行計畫書修正工作表」。⑶就 工作表中「各專業人員工作內容」欄位，鴻裕等2公司曾請 大山公司協助提供會議紀錄或各項調查報告書，惟經大山公 司詢問相關人員後，確認該公司人員於參加審查會後，於公 司內部開會指示技師、會計師等相關人員提出投資執行計畫 書修正，並未另作成會議紀錄。另大山公司勉力查找，尋得 土木大地、結構技師於現地勘測後，作成之「地質鑽探報告 」、「結構計算書」，該報告雖因終止而未修正定稿，惟仍 足證明大山公司確實因應系爭建物之結構修正，派令各專業 人員執行工作。訴外人王鼎立會計師除協助修正興建案財務 報告外，並會同鴻裕公司、上禾公司人員與各銀行人員開會 ，探詢融資意願及條件，經新竹第三信用合作社同意協助開 發興建之金融服務，有金融服務意願書可證。⒌上禾公司乃 為執行系爭促參案而成立，故關於上禾公司設立登記之一切 費用、締約準備會議費用、為繳納履約保證金向銀行貸款支 出之利息、人員薪資費用、因竹縣府違法不續辦而委請律師 提出異議之法律服務費用，且本件經竹縣府通知不續辦，上 禾公司尚需進行後續與竹縣府協商、異議、申訴、行政訴訟 等救濟，並須結算已支出費用，此皆須留用人員處理，因此 而增加薪資費用等，受有損害共1,316,317元：⑴薪資費用



部分：上禾公司係為執行系爭促參案而新成立之公司，營運 初期所需人力均由訴外人盛堂營造有限公司（下稱盛堂公司 ）支援，雙方約定暫先由盛堂公司提供人力支援並代付薪資 再另行結算，故上禾公司確實為系爭促參案之議約、興建營 運準備而支出各項人員薪資成本。至竹縣府雖辯稱本工程於 4月18日已因不續辦結束，上禾公司請求薪資卻到7月31日， 應無理由云云。惟按，本工程雖經竹縣府不續辦，然上禾公 司尚需進行後續與竹縣府協商、異議、申訴、行政訴訟等救 濟，並結算已支出費用，自無可能立即解聘員工並辦理解散 登記，竹縣府所辯顯然昧於事實。上禾公司目前因不堪訟累 、財務吃緊，故相關人員聘雇已經縮編，本件請求薪資金額 亦僅計算至103年7月31日止，確屬因準備締約而支出之必要 費用。⑵設計或服務費部分：法律服務費用，係由上禾公司 以支票給付，均經敦理國際法律事務所提示兌領並入帳，足 見此費用確為上禾公司實際支付之費用。⑶貸款利息費用部 分：蘇枝榮為上禾公司之負責人，係為本案應繳納之履約保 證金3,900萬元，始向元大銀行申請貸款本金4,000萬元，且 上禾公司以可轉讓定期存單繳納履約保證金後，竹縣府於10 3年4月24日片面通知停止續辦，並遲於103年6月17日方以府 產貿字第1030090974號函通知履約保證銀行「因政策變更不 續辦，退還上禾開發股份有限公司繳納之履約保證金3,900 萬元…請貴分行辦理質權消滅後退還上禾開發股份有限公司 」，且因可轉讓定期存單於104年4月3日方到期，不得中途 解約，故此期間之貸款利息費用，自屬因竹縣府廢止行政處 分所受之財產上損失。⒍竹縣府雖以本院97年度判字第976 號判決認定廠商得請求償付者，僅限於準備投標、異議及申 訴「所支出」之必要費用；惟觀該判決理由乃說明廠商請求 償付之必要費用，係限於「實際已支出者」，並未限縮僅有 「準備投標、異議及申訴」三個項目方得請求，竹縣府所辯 顯係就該判決有所誤解，要無可採。該判決意旨復認於行政 法院認定原處分機關之甄審行為違法，廠商自得請求機關償 付其準備甄審、異議及申訴支出之必要費用，並未限縮；同 理於竹縣府廢止甄審評定之行政處分違法時，鴻裕等2公司 得請求竹縣府償付之必要費用自應包括準備甄審及締約、異 議及申訴之支出。㈢上禾公司為鴻裕公司依申請須知第8.2. 1條「最優申請人應新設立民間機構後進行簽約」規定所新 設立之民間機構，亦為唯一有權與竹縣府進行簽約之主體， 且鴻裕公司已於103年4月7日函文通知竹縣府，將由上禾公 司代表其簽訂投資契約，經竹縣府備查在案，且上禾公司甚 至已依規定繳交履約保證金及開發權利金予竹縣府，亦即因



上禾公司為本件相對人，竹縣府始依約收受上禾公司繳付之 履約保證金及開發權利金，故竹縣府辯稱上禾公司非本案相 對人顯與事實相違。況竹縣府已於103年3月20日發函通知鴻 裕等2公司，預定於文到30日即103年4月20日前完成投資契 約簽約手續。故上禾公司確有請求竹縣府完成簽約之權利或 法律上利益，且該利益已因竹縣府違法之廢止甄審評定，為 不續辦之行政處分受損害，上禾公司為系爭處分之特定訴訟 標的法律關係之權利人或法律上利害關係人；縱或非主體， 但基於申請須知所設立民間機構資格，就本案投資契約法律 上之權益有處分權或管理權，故就本件訴訟標的確實具有訴 訟權能之當事人適格。㈣本件係促參案件「主辦機關規劃由 民間參與公共建設」類型，故就案件之前期規劃、評估，主 辦機關均有責任及義務進行事前評估，再交由民間廠商參與 執行。本案至少早於97年間，即經竹縣府作成可行性評估報 告，其中針對「環境影響可行性分析」，已分析公共建設對 自然、社會、經濟、周邊交通狀況等環境可能發生的影響， 並預測影響程度或範圍，竹縣府已知悉建案基地周遭之交通 狀況，並於確認可行性後，方正式招標。故竹縣府泛稱鴻裕 等2公司就周遭交通狀況提供不正確資訊云云，顯係將自己 應盡之事前評估責任推諉轉嫁予鴻裕等2公司，毫無足採。 鴻裕等2公司於102年11月11日系爭促參案甄審委員會會議時 ，針對甄審委員提出之交通衝擊問題，已盡可能詳細於當場 回覆，並非敷衍回應。況鴻裕等2公司於獲選為最優申請人 後，已於歷次會議及函文就交通衝擊及動線問題提出報告及 改善方案，並經竹縣府發函表示同意，其中包括102年12月2 日投資計劃書簡報說明會議紀錄結論：「一、本案基地位於 竹北精華地區，為減少鄰近居民噪音，…原規劃於一樓之大 客車月台及大客車停車位更改規劃配置於地下一樓」，此經 竹縣府102年12月13日府產貿字第1020181792號函請鴻裕等2 公司依會議紀錄辦理，再於103年1月29日府產貿字第103001 2295號函請鴻裕等2公司具體提出所需時程及各項資料；103 年1月15日議約會議紀錄、雙方確認設置公共設施停車位數 量；103年3月14日投資執行計畫書審查會會議紀錄確認將轉 運站變更為地下一樓，如需展延工期可依契約規定申請展延 ，經竹縣府以103年3月20日府產貿字第1030042949號函請鴻 裕等2公司依會議紀錄辦理等。由上可知，鴻裕等2公司無論 於申請時或締約前，一再就竹縣府提出之交通等執行問題提 出說明及改善計畫，並於投資執行計畫書詳述且經竹縣府同 意在案；倘竹縣府仍欲抗辯鴻裕等2公司對大客車安排於1樓 後方、動線影響環境或居民安寧、人車衝突點是否可能影響



周邊交通等重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之信賴 不值得保護之情形，自應由竹縣府具體指明並舉證該不實陳 述之內容為何。㈤竹縣府於103年4月18日審查會上，已直接 宣布其因政策變更，不續辦本案。故竹縣府已於該次會議上 ，單方以言詞對鴻裕等2公司表示不續辦之決定，已直接對 鴻裕等2公司發生廢止原甄審決定之法律效果，足認其屬行 政處分，鴻裕等2公司均為處分相對人。縱認該次會議僅以 言詞通知不續辦，非屬行政處分，惟竹縣府103年4月23日函 所檢附同年月18日審查會會議紀錄亦明載「主辦機關因政策 變更，不續辦本案」，其性質仍屬行政處分無疑。㈥議約完 成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投資契約 前」之公法階段，本件爭議應屬行政訴訟審判權：依民間參 與公共建設申請及審核程序爭議處理規則（下稱促參爭議處 理規則）第2條第1項規定，促參案件於申請至甄審結果後， 至簽訂投資契約前，如認主辦機關有違法情事，均得向主辦 機關提出異議；故所謂促參案件之雙階理論，係指於申請、 甄審、議約、直到簽訂投資契約前，均屬公法階段，而於簽 訂投資契約後方為私法階段。又依竹縣府所提臺北高等行政 法院99年度訴字第569號判決意旨，亦證本件爭議發生於議 約完成、尚未完成簽約階段，應屬「甄審結果後，簽訂投資 契約前」之公法階段。退步言之，縱依竹縣府所言議約係屬 私權階段，惟依促參爭議處理規則第30條第1項規定，則本 件爭議既已經異議、申訴審議等救濟程序，並經作成申訴審 議判斷、該審議判斷依法即視同訴願決定等語，為此請求判 決：⒈先位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審議判斷，竹縣 府「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定均撤銷。⑵竹縣 府應與上禾公司完成系爭促參案投資契約書之簽署，並繼續 執行系爭促參案。⒉備位聲明：⑴異議處理結果、原申訴審 議判斷，竹縣府「政策變更、系爭促參案不續辦」之決定均 撤銷。⑵竹縣府應給付鴻裕公司14,700,000元、給付上禾公 司1,316,317元，及均自104年3月6日起至清償日止按週年利 率5％計算之利息。
三、上訴人竹縣府於原審答辯意旨略謂：㈠本件評定最優申請人 之決定，相對人為鴻裕公司，嗣竹縣府停止續辦系爭促參案 之相對人亦同，故上禾公司非處分相對人，僅係鴻裕公司所 成立之案外公司，其就本件並無法律上之利益，自不具備撤 銷訴訟之當事人適格。㈡申請須知第8.1.2及8.4.1條第1項 規定應係促參法第45條第1項規定之具體實踐，提醒竹縣府 應於一定期間要求最優申請人議約及簽約，並非賦予鴻裕等 2公司請求竹縣府簽約之權利。甚者，依促參法第45條第1項



規定，僅申請人具有簽約義務，並無申請人得強制要求竹縣 府應與其完成投資契約簽署之依據。㈢本件不續辦之理由， 乃基於包括竹北生活圈機能之改變、竹北交通壅塞問題，及 整體都市發展需要等全盤性公共利益及事實變更之考量：依 促參注意事項第59點第2款，明揭竹縣府如因重要公益及政 策變更，得啟動退場機制，決定不辦理促參案件。就此，參 照本院98年度判字第635號判決，竹縣府本得基於公共利益 考量，終止辦理促參案件。又促參注意事項第59點第2款所 謂之「政策」，乃包含政治的考量，並非全然屬行政行為之 性質，其具體明確性之要求已難與行政行為相比，此為本院 103年度判字第167號判決所明揭，且本件之辦理既屬竹縣府 法定職權範圍內，則是否續行、或變更決定，應屬法律賦予 竹縣府之裁量權，除有裁量瑕疵外，竹縣府之判斷應受其他 行政機關或法院之尊重。㈣竹縣府103年5月9日府產貿字第 1030067857號函明揭，基於公共利益考量而不予續辦，完全 符合本院103年度判字第167號判決「通過處分所依據之事實 或政策事後已發生變更，且不廢止該處分對公益將有危害」 之要件，竹縣府為不續辦理系爭促參案之決定，自屬合法。 說明如下：⒈竹北交通壅塞問題：系爭促參案可行性評估及 先期規劃，原委由鼎漢國際工程顧問股份有限公司（下稱鼎 漢公司）於97年7月間作成可行性評估及先期規劃報告。依 鼎漢公司當時所進行之調查，本件開發後對於交通流量之影 響尚屬輕微。竹縣府於評估各項因素後，當時於98年間上網 公告系爭案件共2次，然均因整體經濟情勢不佳乏人問津而 流標。嗣新任縣長上任後，為配合中央政府招商政策，並鑒 於市場投資環境已有回溫趨勢，同時考量提高廠商投資意願 ，遂決定於100年5月重新委託中詮開發管理顧問股份有限公 司（下稱中詮公司）就新竹縣推動之2件BOT案之市場環境及 招商條件一併重新進行檢討分析並於102年3月辦理完成。此 次分析檢討乃植基於原有規劃及97年鼎漢公司之評估，而僅 就市場評估開發方案調整及財務可行性方面進行檢討後提出 建議計畫書，未就交通衝擊另行評估。惟經竹縣府於102年7 月上網公告招商後，同年年底即陸續接獲系爭基地鄰近居民 於縣長信箱陳情，並於103年3月11日更收到該基地所屬之竹 北市北崙里辦公處里長所率各社區管理委員會之信函，表示 系爭促參案確將造成鄰近區域交通狀況之惡化，竹縣府遂重 新了解與調查竹北交通擁塞之問題。於整合各局處資料後， 發現102年底系爭促參案之基地鄰近道路路段交通量道路容 量服務水準之現況，明顯已由A級大幅降低為F級。慮及系爭 促參案特許期間長達50年，且依97年鼎漢公司之評估，其附



屬事業所產生之交通容量將加劇整體交通情況，勢必使現已 壅塞之交通狀況雪上加霜，其原所希冀之轉運功能恐亦無法 發揮，更與促參法所追求「提升公共服務水準，加速社會經 濟發展」之目的背道而馳。竹縣府幾經討論，權衡本件續辦 與公共利益之影響後，認有變更政策之必要，始決定終止系 爭案件之辦理，要無任何違失。⒉竹北生活圈機能改變：系 爭促參案於102年7月上網公告後，多年來屢屢未能有效招商 開發之高鐵新竹車站特定區，因景氣回春，投資遽然升溫， 竹縣府因此決定配合高鐵特定區都市計畫衍生之動態演變， 及都市空間結構軸線轉移，將系爭車站用地另以生活圈之概 念納入竹北地區都市計畫公共設施通盤檢討，重新調整都市 的結構。⒊整體都市發展需要：內政部102年11月29日發布 「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」，針對公共 設施做全面性的通盤檢討，乃朝向結合整個生活圈的概念來 重新探討公共設施用地的用途，竹縣府配合中央政策推動之 精神，整體都市發展應以整個生活圈的概念，而非以單一公 共設施來規劃，以補強都市生活機能的完整性。近期重大開 發案幾已確定皆朝向高鐵特定區開發，整個發展軸線均轉向 高鐵地區，未來竹北生活圈機能勢必有所調整，都市發展及 交通流向亦隨之改變。㈤本件係依促參法辦理，非政府採購 法，是鴻裕等2公司以政府採購法之規定為本件之請求權基 礎，容有誤認。縱認促參案件之申請人得準用政府採購法第 85條第3項規定，請求原處分機關償付其準備甄審、異議及 申訴所支出之必要費用，亦須以「促進民間參與公共建設申 請及審核程序若經行政法院以撤銷判決或確認判決，確認原 處分機關之甄審行為違法」為適用前提。然本件根本不存在 「促進民間參與公共建設申請及審核程序經行政法院以撤銷 判決或確認判決，確認原處分機關之甄審行為違法」之前提 ，自無適用該條項規定之可能。㈥竹縣府不續辦促參案件所 依據者，係促參注意事項第59點第2款，且申請須知第2.2.8 條已明揭，本申請須知未盡事項，悉依促參法及相關法令規 定辦理。促參注意事項既為促參法令之一，則竹縣府依該注 意事項就系爭促參案保有於「政策變更」之情形下，不續辦 促參案件之裁量權限，不僅為對系爭案件曾為評估、或有意 願參與之廠商所明知，亦符合行政程序法第123條第1款「法 規准許廢止者」之規定，而非屬同條第4、5款規定。是鴻裕 等2公司自無從依同法第126條第1項規定請求竹縣府補償。 且依本院98年度判字第635號判決意旨，促參法並未就促參 契約簽訂前，主辦機關停止案件之續行，訂有損失補償之請 求權，乃立法者有意之省略，其目的在於肯認行政機關於簽



約前得基於公共利益之考量，享有相當之猶豫期間，以事先 防止契約締結後，對人民或他方當事人造成更大之損害。從 而，竹縣府所依據停止續辦系爭促參案之法規依據，既係促 參注意事項第59點第2款規定，且無補償規定，則鴻裕等2公 司自無援用同法第126條第1項規定請求損失補償之餘地。㈦ 縱認本件得主張有行政程序法第126條第1項規定之適用以請 求損失補償，惟鴻裕等2公司亦未符合該條項之請求要件： ⒈竹縣府依促參注意事項就系爭促參案之辦理保有於「政策 變更」之情形下，不續辦促參案件之裁量權限，顯為鴻裕等 2公司所明知，是鴻裕等2公司不可能有任何信賴基礎可言。 ⒉鴻裕等2公司於申請階段，本應就系爭促參案做相關之交 通衝擊評估，及早知悉系爭路段之交通狀況已與系爭標案公 告招標時有重大明顯之差異，然於所提送之評估報告中仍就 本件對周圍交通所可能帶來之衝擊，刻意模糊帶過，致竹縣 府於103年3月間收到附近居民反映意見後，方了解該區域交 通問題之嚴重性。於102年11月11日系爭促參案甄審委員會 會議紀錄中，委員3提出：「大客車安排在一樓的後面，此 位置接近後方集合住宅，民眾等車、候車、動線等是否會影 響環境，或居民安寧？請說明。」「第111頁交通衝擊評估 ，大部分都在說明興建期間的交通衝擊，而目前的規劃起來