臺北高等行政法院判決
107年度訴字第694號
107年12月6日辯論終結
原 告 連淑敏
訴訟代理人 林殷佐 律師
被 告 新北市雙溪區公所
代 表 人 劉新民（區長）
訴訟代理人 蕭寧允
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服新北市政府中華民國107
年5 月18日新北府訴決字第1070493816號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國106 年11月29日檢具相關文件向被告 申報祭祀公業連元喬（下稱系爭公業）及核發派下全員證明 書，因原告申報之系爭公業沿革敘述該公業係由享祀人所設 立，並引用「連氏族譜（下稱族譜）」所載內容中「祖生於 乾隆戊子年10月15日，卒於道光丁未年八月初六享壽80歲， 其遺產業部份分各房外，留下雙溪地基及九分坑山、田輪流 祭祀用。……」之敘述作為享祀人捐資設立之證明，案經被 告審核認為，原告並未說明設立人為何；又原告所附文件， 並無載明系爭公業為享祀人生前抽存一部分財產設立該公業 之佐證；再依系爭公業日據時期土地台帳（下稱台帳）觀之 ，若系爭公業設立時期確為道光年間，何以仍有部分土地記 載於大正13年（即民國13年）始由國庫移轉，且原告所提送 之台帳尚有部分缺漏等情，爰以107年1月22日新北雙民字第 1072391113號函及107年2月8日新北雙民字第1072391927號 函（下稱被告107年1月22日、107年2月8日函）通知原告補 正，惟被告仍認原告未能提具足資證明文件或為合理說明， 遂於107年2月23日以新北雙民字第1072392282號函（下稱原 處分）駁回其申請。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起 本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告應依原告之申報為公告徵求異議之處分：
⒈依內政部民政司網頁上記載，政府僅係基於協助祭祀公業 後代子孫清理其派下子系系統表，俾發給祭祀公業派下員 名冊之成員召開派下員大會改選管理人並行使派下員（公 同共有人）處分財產之同意權。祭祀公業成員多為同姓宗 親或親戚，又可分成設立人捐助、享祀人和派下員。近代 臺灣祭祀公業所涉及的土地產業相當複雜，常常因為派下 權不平而產生糾紛，其中以不動產居多。派下權之認定， 依私法自治原則，由祭祀公業內部自行依規約或共同決議 方式認定，政府原則不介入。依內政部97年6 月30日內授 中民字第0970033770號函釋（下稱內政部97年6 月30日函 釋）意旨有關祭祀公業申報案件，受理申報機理應參照依 中央法規標準法（下稱中標法）第18條規定辦理。祭祀公 業係屬派下全體公同共有祀產之總稱，其設立方式，依習 慣固有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人為其範圍，或以 最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產分割當時，或 分財後不久所成立各家之親屬。惟不論何者，原則上均須 為祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下。原告依祭祀 公業條例第8 條規定為系爭申請，所提證明書等應備表件 皆齊全，然被告不依祭祀公業條例第10條第1 項規定應以 「書面審查」為原則，而違法進行實質審查，有違中標法 第18條規定。
⒉依內政部98年1月5日內授中民字第0970037207號函釋（下 稱內政部98年1月5日函釋），祭祀公業條例並無應檢附祭 祀公業設立人及設立時間之證明文件，自應依不動產所有 權登記資料，並依祭祀公業條例規定辦理，且無須以切結 方式辦理。而系爭公業無原始規約，依據祭祀公業條例第 8 條第1項第7款規定自係免附。若系爭公業真有鬮書（鬮 分字），也因時代久遠遺失，嗣經象神颱風及納莉颱風雙 雙重創雙溪地區淹水災害，系爭公業如有保存資料也因受 淹水災害而流失，而無法提供。審查時應依申報人所檢附 之沿革比對土地登記簿謄本、戶籍謄本等相關資料，其書 表文件齊全無矛盾不合之處，即應公告徵求異議。 ⒊依族譜所載內容致連同興派下親族書載略為：「……元喬 祖……卒於道光丁未年八月初六享壽八十歲，其遺產部份 分給各房外，留下雙溪地基及九分坑山、田為輪流祭祀用 。……」等字句，祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之 獨立財產，故其設立，自須有享祀人，設立人（或派下） 及獨立財產之存在。祭祀公業財產係由派下員公同共有， 派下員權利係源自設立時最早出資者，依據祭祀公業條例 第3條第2項所謂設立人是捐助財產設立祭祀公業之自然人
或團體，因此依族譜所載內容留下雙溪地基及九分坑山、 田為輪流祭祀用，足證系爭公業出資者係享祀人連元喬本 人即為設立人，創立系爭公業。再則系爭公業不動產證明 文件之不動產清冊所列土地坐落新北市雙溪區武丹坑段頂 坪小段（下稱頂坪小段）79地號等18筆土地就是享祀人連 元喬本人開墾之土地，保留至今，沿革第一段亦有敘明， 以漢人的農業開拓而言，連元喬乃雙溪的開基祖，因此後 代子孫以連元喬本人開墾之土地（出資者即設立人）來祭 祀享祀人連元喬為目的而設立之獨立財產。
⒋至於新北市瑞芳地政事務所（下稱瑞芳地政）107年1月30 日新北瑞地登字第1074040942號函（下稱瑞芳地政107年1 月30日函）函說明四，雖以台帳所載頂坪小段79地號、雙 溪段九分坑小段（下稱九分坑小段）260之2、260之3、20 5之8、205之3地號等5 筆土地於日據時期大正13年由國庫 移轉系爭公業一事，惟依內政部70年4 月20日台內地字第 17330號函釋（下稱內政部70年4月20日函釋）意旨，日據 時期台帳無登記之效力，不動產登記以土地登記簿為準， 經瑞芳地政查庫藏文件，查無登載前開土地所有權移轉登 記之土地登記簿，爰土地於日期移轉原因資料可稽。 ㈡訴願決定及原處分有下列違誤之處：
⒈被告認原告所提報系爭公業之沿革內容，僅說明連元喬遺 產的分配及使用方式，並未說明設立人為何。惟查，原告 早於107 年2月5日時檢附系爭公業沿革向被告說明後裔子 孫以先祖元喬公本人為設立人創立系爭公業之緣由，足證 原告早已於沿革第一段說明，以漢人的農業開拓而言，連 元喬乃雙溪的開基祖，因此後代子孫以連元喬本人開墾之 土地（出資者即設立人）來祭祀享祀人連元喬為目的而設 立之獨立財產，證明文件如檢附土地登記第一類謄本，亦 徵被告稱原告未說明設立人為何一事並非事實。 ⒉被告認原告無原始規約，且所附文件並無載明系爭公業為 享祀人生前抽存一部分財產設立該公業的相關佐證。惟查 ，祭祀公業以其「設立之方法」及「決定其派下權之方式 」不同可分為「鬮分字的祭祀公業」及「合約字的祭祀公 業」。鬮分字的祭祀公業，係於分割遺產時，以抽籤方式 分析家產或遺產之一部，供為祭祀最近共同祖先之用。系 爭公業因年代已久，已遺失初始時鬮分書，故無法檢附載 明系爭公業為享祀人生前抽存一部分財產設立該公業之相 關佐證，然並不因此即否認系爭公業為享祀人生前抽存一 部分財產設立該公業之事實。
⒊被告認依系爭公業日據時期土地台帳觀之，若原告所述連
元喬設立系爭公業為真，其設立時期應為道光年間，何以 系爭公業仍有部分土地記載於日治時期大正13年始由國庫 移轉，尚有矛盾不明之處。惟查，連元喬設立系爭公業其 設立時期為道光年間，當時清朝並未有土地登記制度，至 日據時期於大正4年1月8日地方林野調查委員會查定系爭 公業已有13筆土地，部分土地始於日治時期大正13年由國 庫移轉，只是增加土地面積，並無任何矛盾之處。 ⒋被告認原告所提送之台帳上有部分缺漏，乃函請原告補正 ，惟原告逾期未能提具足資證明文件或為合理說明。惟查 ，原告已於歷次申請書內檢附系爭公業台帳予被告，並依 據瑞芳地政函可證部分台帳資料破損不易辨識，是原告確 實已提具足資證明文件。
⒌訴願決定內稱原告主張連元喬本人為系爭公業設立人並為 享祀人一節，顯與傳統祭祀公業設立習慣迥異。惟依臺灣 高等法院101年度上字第623號民事判決意旨，可知於法並 無禁止設立人即為享祀人之規定，是訴願決定有違誤。 ⒍訴願決定稱原告於沿革提及管理人連世土已在日據時期大 正11年11月1 日死亡，然對照台帳卻發現有連世土於大正 13年4 月24日自國庫移轉斯時頂坪79番地及雙溪205之8番 地所有權時，其仍為管理人之登載，有所矛盾。惟查，日 據時期甚或光復後縱使祭祀公業管理人死亡，仍可登記為 管理人，足見管理人死亡一事並不影響管理人之登記，並 無任何矛盾之處。
⒎被告稱原告未提供任何祭祀照片、文書、帳冊等文件可供 檢索，惟依由內政部97年6月2日內授中民字第0970033107 號函釋（下稱內政部97年6月2日函釋）可知，僅有土地登 記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之 記載者，始需檢附祭祀祖先相關活動照片及書面文件資料 ，然系爭公業所有之土地登記謄本所有權人登記已係系爭 公業，非自然人、商號或堂號，故實無需檢附祭祀祖先相 關活動照片及書面文件資料甚明。
㈢是原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應依原告就系爭公業及核發系爭公業派下全員證明書 之申報作成公告徵求異議之處分。
三、被告則以：
㈠原告提出沿革、族譜、致連同興派下親族書之記載，俱係以 連元喬後代子孫「推認」系爭公業設立人，然其等是否親身 見聞系爭公業設立過程已非無疑，況連元喬所留雙溪地基及 九分坑山、田是否即為現今系爭公業不動產清冊所列土地亦
乏證可考，更遑論所謂輪流祭祀用之享祀者係指連元喬本人 或另有他人。次以祭祀公業設立須有享祀人、設立人（或派 下）及獨立財產之存在，依臺灣民事習慣，祭祀公業通常係 由子孫鬮分家產時抽出一部分而設立，或由已分別異居之子 孫提供財產共同設立，此為常態，如係由其中一房子孫單獨 提供設立，則為變態，本件原告主張連元喬設立公業祭祀己 身且由其一人自行設立，俱與傳統祭祀公業設立型態有間， 至於內政部98年1月5日函釋所稱祭祀公業申報時無需檢附設 立人及設立時間之證明文件，只是因應時代久遠、舉證不易 所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公業申報人就其申報 內容無法為合理說明（最高行政法院103年判字第527號判決 意旨參照）。
㈡原告雖提出日據時期相關土地台帳予被告，惟依瑞芳地政10 7年1月30日函說明三記載，經查調庫藏文件，查有雙溪段雙 溪小段（下稱雙溪小段）205之8地號土地、九分坑小段200 之4、200之5、220之1、260之3及304之4地號6筆土地之台帳 ，惟有部分資料破損不易辨識。被告再檢視原告所檢附資料 ，尚有九分坑小段220之1地號土地之台帳尚未檢附，且無瑞 芳地政拒絕申請等相關證明文件。
㈢原告就系爭公業有無原始規約一事，先謂無原始規約，嗣又 揣測如有亦因颱風災害滅失，前後似有不一，顯見原告係主 觀臆測系爭公業無原始規約，況依族譜所載致連同興派下親 族書，亦無從斷然推論系爭公業必無原始規約，而得依祭祀 公業條例第8條規定免附。
㈣祭祀公業管理人資格習慣上尚無任何限制，但仍需有意思表 示能力之自然人始能擔任，原告於歷次沿革中皆謂連世土於 大正11年11月1 日死亡，顯不可能為有意思表示能力之自然 人，何能於大正13年4 月24日受國庫移轉土地所有權並登記 為管理人。且祭祀公業之管理方式，可分為專任管理與輪流 管理，在臺灣通常採輪流管理制，於日據時斯初期通令辦理 土地調查之際，為促進早日及正確完成此調查工作起見，曾 經命令各公業選出專任管理人承辦申告事項，可見連世土既 能於大正13年受國庫移轉土地所有權並登記為管理人，斯時 仍應屬健在，否則如何能被選任為管理人，並辦理申告事宜 ，是原告所稱日據時期縱使祭祀公業管理人死亡，仍可登記 為管理人云云，顯有謬誤。
㈤依內政部100年8月12日內授中民字第1000033522號函（下稱 100年8月12日函釋，原告既無法提出原始規約，復又無法提 出適切證明享祀人連元喬即為設立人，且被告已函請原告提 出相關祭祀活動照片或其他資料以供查考。且觀諸原告於沿
革陳述系爭公業每年祭祖活動係由後裔子孫四大房推舉房長 輪值擔任主持祭祀，每年分別於重大農曆節日祭祖迄今，可 見系爭公業祭祖活動頻繁，自應有諸多祭祀照片、文書、帳 冊、收據或其他文件可考，加以有四大房推舉房長之舉，更 應有相關文獻可徵，原告竟無法提供相關資料以供檢核，僅 以區區數幀照片為佐證，自無法確切表明有反覆持續舉辦祭 典活動，缺漏事證過於繁多，難認原告主張為可信。 ㈥末按鄉（鎮、市、區）公所就祭祀公業申報及申請核發派下 全員證明書案件，固僅從形式上審查檢附文件是否有不符之 情形，而不實質審究其私權關係，然所謂形式審查並非僅查 驗該案件所檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊 全而已，如經書面審查發現各該文件所載內容，在論理上彼 此間存有矛盾之處，或不相容之疑義，或與檔存資料不一致 ，或其他不符之情形者，仍應限期通知申報人補正釐清，申 報人並負有依限釋明之義務，是原告於沿革提及連世土已在 大正11年11月1日死亡，對照日據時期臺帳卻有連世土於大 正13年4月24日國庫移轉頂坪79番地及雙溪205之8番地所有 權時為管理人之登載，就此明顯扞格之處，被告自無法視而 不見並逕予公告。從而，被告對於系爭公業申報檢具之文件 得否公告之審查，雖無確定私權之效力，仍具有公法上之法 律效果。
㈦是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有原告106 年11月29日申請書 、107 年2月5日申請書、107年2月12日申請書、系爭公業不 動產清冊、被告107年1月22日函、107 年2月8日函、瑞芳地 政107年1月30日函、系爭公業派下全員繼承系統表、公媽牌 忌辰照片、族譜、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下 稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為 ：本件原告之申請是否符合法定要件；被告否准原告本件申 請，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按祭祀公業條例第2條第1項、第2項第3款、第3項、第4項規 定：「（第1 項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部； 在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉 （鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。……（第2 項）主管機關 之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例 施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證 明書之核發及變動事項之處理。（第3項）前項第2款之權責 於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。（第4 項）本 條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，
由直轄市或市之區公所辦理。」第3 條規定：「本條例用詞 定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先 或其他享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭 祀公業之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之 人。四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人； 其分類如下：㈠派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立 起至目前止之全體派下員。㈡派下現員：祭祀公業或祭祀公 業法人目前仍存在之派下員。五、派下權：祭祀公業或祭祀 公業法人所屬派下員之權利。……」第6 條規定：「本條例 施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀 公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀 公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市 ）公所（以下簡稱公所）辦理申報。前項祭祀公業無管理人 、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半 數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條第1項規定：「第6 條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並 檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、 沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表 。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規 約。但無原始規約者，免附。」第10條第1 項規定：「公所 受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有 不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正 仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀 公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦 公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清 冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全 員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通 行之一種新聞紙連續3 日，並於直轄市、縣（市）主管機關 及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「祭祀公 業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公 告期間內，以書面向公所提出。公所應於異議期間屆滿後， 將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於 期限內提出申復書者，駁回其申報。申報人之申復書繕本， 公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書 之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之 訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。申報人接受 異議者，應於第2 項所定30日內更正申報事項，再報請公所 公告30日徵求異議。」第13條第1 項規定：「異議期間屆滿 後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受 理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院
起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」依新北市 政府104年7月28日新北府民宗字第1041329795號公告（見本 院卷第107至108頁），關於該公告附表編號15祭祀公業條例 第2條第3項及同條第2項第3款所定祭祀公業主管機關權限， 劃分予新北市各區公所執行，自104年7月24日生效，是被告 自係本件行政程序之主管機關。
㈡次按臺灣之祭祀公業，係屬派下全體公同共有祀產之總稱， 其設立方式，依習慣固有以太祖為享祀人而採取廣泛之族人 為其範圍，或以最近共同始祖為享祀人，將其範圍限於家產 分割當時，或分財後不久所成立各家之親屬。惟不論何者， 原則上均須為祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下。是 以申報人所提出之申報資料，不足以證明其主張之派下全員 為祭祀公業之設立人或其繼承人者，即不符合申報要件，主 管機關不應予以備查及核發派下全員等相關證明，否則即屬 違法（最高行政法院99年度判字第531號判決意旨參照）。 又祭祀公業派下資格之認定，應以該祭祀公業之設立人及享 有該設立人派下權之繼承人為限，至享祀人僅係公業所祭祀 之祖先，並非公業之所有權人，故凡非公業之設立人或享有 該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權 可言（最高法院74年度台上字第2780號判決意旨參照）。 ㈢原告於106 年11月29日檢具相關文件，向被告申報系爭公業 及核發派下全員證明書，案經被告審查後，認原告所提報系 爭公業之沿革內容僅說明連元喬遺產的分配及使用方式，並 未說明設立人為何；又原告雖稱系爭公業無原始規約，然查 其所附文件，並無載明系爭公業為享祀人生前抽存一部分財 產設立該公業的相關佐證；再依系爭公業日據時期台帳觀之 ，若原告所述連元喬設立系爭公業為真，其設立時期應為道 光年間，何以系爭公業仍有部分土地記載於日據時期大正13 年始由國庫移轉，尚有矛盾不明之處；且原告所提送之台帳 尚有部分缺漏等情，乃函請原告補正，此有原告申請書、被 告107年1月22日及107 年2月8日函等件附卷可稽，惟原告逾 期未能提具足資證明文件或為合理說明，被告依祭祀公業條 例第10條第1 項規定，以原處分駁回原告之申報，合先敘明 。
㈣原告雖主張：祭祀公業申報無需檢附設立人及設立時間之證 明文件，被告審查時應依其檢附之沿革，比對土地登記簿謄 本、戶籍謄本等相關資料，書表文件齊全無矛盾不合之處， 即應公告徵求異議，原處分實已違法進行實質審查等情為主 張。茲以：
⒈依祭祀公業條例第8 條規定，雖無需檢附祭祀公業設立人
及設立時間之證明文件，然申報人仍有據實申報義務，是 主管機關如發現涉及有關申報內容之疑義，自得依相關規 定要求祭祀公業補正。又就派下全員證明書之核發事項， 雖不具確定民法上法律關係之效力，然仍具有公法上之效 力，主管機關之審查仍應符合一定門檻，始足資為後續是 否公告及核予派下全員證明書之基礎。而民政機關（單位 ）於受理祭祀公業之申報後所為之審查，雖僅作形式上之 審查，而不就私權之實質關係予以審究，然非謂受理申報 之機關得不問申報人所提出之相關資料是否有相互矛盾， 或在論理上因有其他事實存在，而顯有疑義情況下，均應 無條件同意予以公告，仍應依職權就程序上是否符合真實 審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相 符，即申請人就所檢具派下員名冊之正確性，有釋明之義 務，苟有欠缺，仍應命其補正（最高行政法院100 年度判 字第225 號判決意旨參照）。是以，本件被告除應審查申 請公告應檢附文件是否齊全，程序是否相符外，尚須審查 原告主張之派下員，並依所提出之資料檢視，是否已能釋 明其所申報之派下現員為系爭公業之真正派下員，即原告 仍有釋明之義務，被告即便為形式審查，仍得要求原告所 申報之資料為合理之解釋。
⒉按祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，係使 祖先有所血食，並求其降福於子孫為其目的，其設立自須 有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在，而關於 祭祀公業設立之方式，或係⑴於分割家產（包括遺產）之 際，抽出其一部分而設立，其依此方法設立者，不問在享 祀人生前設立，抑或在其死後設立，均須作成由派下連署 之「鬮分字」，其在享祀人生前設立之公業，多係抽出一 定之財產，為其尊長之贍養費，待其死後，始將之組成為 公業財產，乃為附始期之公業之設立；⑵由早已分財異居 之子孫，從各自所有財產中醵出財產而設立，依此方法設 立時，須作成「合約字」，並由捐資人連署（見法務部編 印「臺灣民事習慣調查報告」93年6版第760頁）。復依臺 灣民事習慣，祭祀公業通常係由子孫鬮分家產時抽出一部 分而設立，或由已分別異居之子孫提供財產共同設立，此 為常態，如係由其中一房子孫單獨提供設立，則為變態， 依舉證責任分配之原則，應由主張係單獨提供設立之一方 就此一變態事實負舉證責任（最高法院84年度台上字第17 27號判決意旨參照）。原告主張其檢附系爭公業之沿革（ 見訴願卷第25頁），已向被告說明後裔子孫以連元喬為設 立人創立系爭公業等情，惟核上開沿革關於「因此後裔子
孫以先祖元喬公本人為設立人創立本公業……」，且連氏 族譜所載致連同興派下親族書亦謂「……元喬祖……卒於 其遺產部份分給各房外，留下雙溪地基及九分坑山、田為 輪流祭祀用……」（見訴願卷第23頁系爭公業說明），連 元喬之後世子孫，爰據以論連元喬為系爭公業設立人，然 其等是否親身見聞系爭公業設立過程，已非無疑；又連元 喬所留雙溪地基及九分坑山、田等，是否即為現今系爭公 業不動產清冊所列土地，亦乏證可考，應僅得認係後人逕 為推論方式而認定。且依上開說明，連元喬設立系爭公業 祭祀己身，且由其一人自行設立，俱與傳統祭祀公業設立 型態之習慣有間，原告自應就此一違反習慣之事實，負相 當之證明責任。至於原告另援引內政部98年1月5日函釋主 張祭祀公業條例並無應檢附祭祀公業設立人及設立時間之 證明文件之相關規定，然細繹此函釋意旨，容係因應時代 久遠、舉證不易所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公 業申報人就其申報內容無法為合理說明（最高行政法院10 3年度判字第527號判決意旨參照），蓋祭祀公業設立人正 確與否牽涉派下全員範圍之認定，如依申報檢附文件資料 內容尚不足以釋明系爭公業確為原告所指享祀人連元喬係 為祭祀自己而由其一人所設立，即不能認其申報與所附文 件相符，當無法依其申報核發派下全員證明書，是原告此 部分之主張，即於法有違，而無可採。
⒊原告於沿革提及管理人連世土已在日據時期大正11年11月 1日死亡，然經被告對照原告所提日據時期6筆土地之台帳 （見訴願卷第28至34頁），惟核其中頂坪小段79地號、雙 溪小段205之8地號、九分坑304之4、260之2地號4 筆土地 係先後於日據時期大正13年4 月24日、同年月26日始以所 有權移轉為由登記以連元喬為業主，並由連世土管理，除 已與連世土死亡日期未合外，亦與原告主張系爭公業係連 元喬早於生前道光年間以其產業設立系爭公業祭祀己身之 情不合，就此矛盾不明之處，原告仍有釋明之義務。且經 瑞芳地政107年1月30日函說明三所述：「承上，經被告查 調庫藏文件，查有雙溪段雙溪小段205之8地號、雙溪段九 分坑小段200之4、200之5、220之1、260之3、304之4地號 等6筆土地臺帳，惟有部分資料破損不易辨識，臺端如有 需要請依相關規定提出申請。」等語（見原卷第61至62頁 ）；另被告檢視原告所檢附資料，尚有九分坑小段220之1 地號台帳尚未檢附，且未見瑞芳地政拒絕原告申請等相關 證明文件，則被告以此要求原告為合理之解釋，先後以被 告107年1月22日、107年2月8日函請原告補正說明（見原
卷第9至11、19至20頁），自係符合祭祀公業條例之相關 規定，而無原告所稱有何逾越形式審查規定之處。是原告 經被告諭知補正，而未為相當之補正，則被告作成原處分 ，自難謂有何違法。
⒋原告雖於本件申報案及迭次補正中，均謂系爭公業無原始 規約，並又謂如真有鬮書，也因年代久遠遺失；而於訴願 程序中，復謂因颱風淹水災害，如有保存資料也受淹水災 害流失等情。經核其上開就系爭公業有無原始規約一事， 先謂無原始規約，嗣又揣測如有原始規約，也因颱風災害 滅失，究竟有無原始規約，原告說詞前後不一，且即便因 年代久遠遺失原始規約，原告又如何得知係因風災淹水所 致，而非無其他原因，顯見原告係主觀臆測系爭公業無原 始規約。況依連氏族譜所載致連同興派下親族書略以：「 ……元喬祖……卒於道光丁未年八月初六享壽八十歲，其 遺產部份分給各房外，留下雙溪地基及九分坑山、田為輪 流祭祀用。……」等記載，亦無從斷然推論系爭公業必無 原始規約，是原告主張其無原始規約、鬮書已因年代久遠 遺失等情，亦無可採。
⒌再者，本件依前述以觀，原告既無法提出原始規約，復無 法提出適切證明享祀人連元喬即為設立人，已不足認原告 申報所述堪可採信，被告又請原告提出系爭公業相關祭祀 活動照片或其他資料以供查考。經細繹原告於沿革係陳述 系爭公業每年祭祖活動，係由後裔子孫四大房推舉房長輪 值擔任主持祭祀，每年祭祖日分別於除夕日、元宵節、農 曆春分、清明節、中元節、重陽節、農曆冬至、每年農曆 正月18日祭祀祖先以迄於今（見訴願卷第25頁），可見系 爭公業祭祖活動頻繁，應有諸多祭祀照片、文書、帳冊、 收據或其他文件可考，加以有四大房推舉房長之舉，更應 有相關文獻可徵。惟查，原告經被告曉諭後，其僅提出牌 位照片6 幀及「十一世祖至十四世祖連同興祖先忌神」照 片1幀為證，然核此7幀照片，無法表明有反覆持續舉辦祭 典活動及聯合全體派下現員祭拜或召開派下員大會之開會 通知、會議紀錄，缺漏事證過於繁多，難認原告主張為可 信。
㈤末按鄉（鎮、市、區）公所就祭祀公業申報及申請核發派下 全員證明書案件，固僅從形式上審查檢附文件是否有不符之 情形，而不實質審究其私權關係，但所謂形式審查並非僅查 驗該案件所檢附之書表文件名稱、格式、類別、份數是否齊 全而已，如經書面審查發現各該文件所載內容，在論理上彼 此間存有矛盾之處，或不相容之疑義，或與檔存資料不一致
，或其他不符之情形者，仍應限期通知申報人補正釐清，申 報人並負有依限釋明之義務，如申報人屆期不補正或未能補 正完足者，即應駁回其申報，不得核發派下全員證明書（最 高行政法院96年度判字第439 號判決意旨參照）。綜上，原 告於沿革提及連世土已在日據時期大正11年11月1 日死亡， 對照台帳卻有連世土於大正13年4月24日自國庫移轉頂坪79 番地及雙溪205之8番地所有權時為管理人之登載，就此明顯 扞格之處，被告自無從視而不見並逕予公告，倘以原告所提 供之文件有欠缺或提供之文件錯誤或未充分陳述事實或提供 錯誤事實等，致生公告程序上之瑕疵，則被告對於特定事實 或法律關係之存否將產生錯誤判斷，進一步可能產生不同之 行政決定。從而，被告對於系爭公業申報檢具之文件得否公 告之審查，雖無確定私權之效力，仍具有公法上之法律效果 ，原告所陳被告僅得以形式書面審查文件是否備齊，若已備 齊，即應依法公告等語，洵無足採。
六、從而，本件被告以原處分否准原告本件申請，於法並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷 ，及請求被告應依其就系爭公業及核發系爭公業派下全員證 明書之申報作成公告徵求異議之行政處分，為無理由，應予 駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院 詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果並不 生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁
法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│