臺北高等行政法院判決
107年度訴字第488號
107年11月15日辯論終結
原 告 楊桐峯
上 一 人
訴訟代理人 包漢銘 律師
原 告 楊正明
上二人共同
訴訟代理人 張致祥 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 陳金德
訴訟代理人 許進星
林素連
林國漳 律師
上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國107年2月
26日台內訴字第1070003391號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）被告依都市計畫法第21條、第23條以民國102年10月14日 府建城字第1020164959B號公告發布實施「變更羅東都市 計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）案」（ 下稱系爭計畫）及「擬定羅東都市計畫（鐵路以東地區） 細部計畫案」（下稱系爭細部計畫）計畫書圖。嗣為實施 上開計畫，報經內政部核准，以102年12月24日府地開字 第1020208662號公告實施「羅東都市計畫（鐵路以東地區 ）光榮路以東市地重劃」（下稱系爭重劃區），辦理市地 重劃，據以從事後續地上物拆遷查估補償及土地分配作業 。被告先以103年7月30日府地開字第1030122070Ａ號公告 （下稱系爭公告1）系爭重劃區應拆遷或清除之土地改良 物及其他補償費清冊，公告期間自103年8月6日起至103年 9月4日，另以同字B號公告訂於103年9月16日、17日辦理 補償費發放作業；終以104年9月1日府地開字第104014440 8A號公告（下稱系爭公告2）公告土地分配各項圖冊，公 告期間自104年9月7日起至104年10月7日止，並以104年9 月1日府地開字第1040144408C號函檢送重劃前後土地分配
清冊、土地分配位置圖予重劃區內土地所有權人。（二）原告所有坐落重劃前宜蘭縣羅東鎮東安段317、318、318 -1、319、319-5、319-18等地號土地及其上建物（門牌號 碼為羅東鎮光榮路398號，原有建物分別為新羅東百貨及 新羅東鞋行（下稱系爭建物）位於系爭重劃區範圍內，經 被告以系爭公告2為重劃前原有土地位次辦理分配，獲配 為東榮二段63地號土地（下稱系爭土地），其中新羅東百 貨因影響土地分配，被告業以系爭公告1拆遷並補償完畢 ，系爭建物則未經公告拆遷及補償。原告以系爭建物屬於 重劃區內應拆遷清除之土地改良物，不服未獲公告拆遷及 估價補償，但未於系爭公告1公告期間內請求補估，亦未 於系爭公告2公告期間內就土地分配為異議，至106年11月 15日始向被告請求系爭建物應拆除補償，經被告以106年 11月24日府地開字第1060188681號函（下稱原處分）否准 之。原告不服，乃循序提起行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）市地重劃實施辦法第35條規定之分配結果公告，具體內容 為每筆土地應如何分配、面積及價格，並不包括發回土地 之品質、其上是否仍有建物，是以，「土地現狀」並非該 等公告之公告事項，與本件相涉者，則為依市地重劃實施 辦法第38條之拆遷補償費公告，原告並未收受此等公告之 通知。實則，系爭建物拆除與否，從未於系爭公告1及2中 顯現，原告無從異議。
（二）依據系爭細部計畫第五章、壹、二所示，系爭重劃區範圍 內建築物，除現況為2層樓以上合法建物且不影響都市計 畫者，或為都市計畫委員會認定因基地條件特殊、參加市 地重劃困難者，得予以排除市地重劃範圍，其他建物均應 拆除；系爭重劃區位於系爭細部計畫範圍內，自不得違背 系爭細部計畫之規定。系爭建物非屬2層樓以上建物，於 市地重劃範圍內，依據系爭細部計畫，即應拆除，依市地 重劃實施辦法第38條規定，因重劃而拆除之房屋，並應給 予補償費。然被告重劃後分配予原告之土地，其上仍留有 系爭建物，即屬建築法第58條第1項所稱妨礙都市計畫之 違章建築，該建物為原告共有，無論原告2人就重劃後土 地為如何分割，該建物勢必坐落於其中一人所分得之土地 上，導致所分得之土地為與他人共有之建物所占用，限制 重劃後土地權利行使，且使重劃後土地及建物權屬關係複 雜化，有違市地重劃精神，且該建物坐落基地與系爭土地 有70公分高度落差，無法為正常使用，系爭建物實屬市地 重劃實施辦法第38條第1項所稱應予拆遷之建物。況且，
本件重劃實施者得收取重劃區8％土地面積作為重劃報酬 ，重劃完成發回之土地均屬適於開發利用、其上無妨礙發 展之障礙物之土地。被告為本件重劃，已向原告收取抵價 地以抵付重劃費用，卻分配給原告其上有廢棄違章建築之 土地且面積減少，如此豈為完成委任或承攬工作之理。（三）原告既因土地重劃後，其上有應拆除而未拆除之建物，致 無法正常使用系爭土地，而受有損害，基於特別犧牲原理 ，被告即應為補償。被告漏未將系爭建物列為因重劃拆遷 之地上物，以致未於公告清冊上列載並給予補償，應依平 均地權條例弟62條之1第1項、第2項、市地重劃實施辦法 第38條第2項、第5項及宜蘭縣拆遷補償自治條例第7條等 規定予以補償；該建物為中重量鋼骨結構之合法建物，同 一地區、同一結構之房屋補償標準為每坪新臺幣（下同） 68,732元，該建物計105.512坪，故被告應補償原告7,252 ,050元云云。為此聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處 分。2.被告應作成對原告所有系爭建物（門牌號碼宜蘭縣 羅東鎮光榮路398號）為補估之通知，並將補估結果公告 30日（原告書狀記載系爭建物坐落地號為「東安段62-1地 號」土地，應為「東榮二段62-1」地號之誤；系爭建物重 劃前坐落宜蘭縣羅東鎮東安段319地號，重劃後編為宜蘭 縣羅東鎮東榮二段63地號，嗣原告於105年12月間購買同 地段62、62-1地號土地，與前揭63地號土地合併分割為同 地段62、62-1地號，系爭建物現坐落於東榮二段62-1地號 土地）。3.被告應給付原告7,252,050元。三、被告則以：
（一）被告以系爭公告1公告系爭重劃區應拆遷或清除之土地改 良物及其他補償費清冊，系爭建物為原告所有，原告於斯 時即已知悉系爭建物未列於補償費清冊內而未拆除；嗣被 告以系爭公告2公告土地分配結果，決定原位次（置）分 配予原告（即系爭土地），並以系爭公告2通知函檢送重 劃前後土地分配清冊、土地分配位置圖予原告，原告楊正 明、楊桐峯分別於104年9月9日、同年月4日收受送達，有 送達證書影本可稽。依前所述，原告於104年9月間即已知 悉系爭建物存在於其所獲配之系爭土地上，依市地重劃實 施辦法第35條規定，原告就重劃後分配土地之位置或土地 現狀有所爭執，應於公告期間內向被告提出書面異議，惟 原告並未提出，分配結果於公告期滿即告確定，原告不得 再行爭執。
（二）依據平均地權條例第60條、第60條之2、第62條之2第1項 、市地重劃實施辦法第31條第1項第5款、第35條及第38條
等規定，辦理重劃作業程序應先行完成土地分配公告，始 能認定建物有無妨礙土地分配，倘建物坐落基地於重劃前 後權屬並無改變，則無礙於土地分配，應原地保留；如重 劃前後土地權屬有所變動，即屬有礙分配，自應予拆遷補 償。原告於重劃前所有土地為東安段317、318、318-1、3 19、319-1、319-5、319-18等7筆土地，被告依上開規定 辦理原位次分配，重劃後為東榮二段63地號土地，該土地 上於重劃前有2棟建物，門牌號碼均為宜蘭縣羅東鎮光榮 路398號，其中，新羅東百貨因影響土地分配，業經被告 以103年7月30日公告拆遷補償完竣，系爭建物則未妨礙重 劃土地分配及重劃工程施工，依前揭規定，無須拆遷，原 告要求拆遷與前揭規定不符。至於原告援引之平均地權條 例第62條之1第2項規定，僅係規定重劃區內應即拆除之建 物，應通知拆除並給予補償，並未規定何種情形應拆除土 地改良物，原告援引作為請求拆除之依據，尚非有據。（三）系爭細部計畫第五章第壹項（二）不納市地重劃之附帶條 件許可，係為都市計畫評估是否不納入市地重劃之評估原 則，並非市地重劃之拆遷原則，原告顯有誤解。本件市地 重劃範圍內，亦有多棟建物為原位次分配，因未妨礙市地 重劃分配及重劃工程而未予拆遷，並非只有原告所有建物 。原告雖稱系爭建物存在將有礙渠等使用系爭土地云云， 惟系爭建物目前係坐落於東榮二段62-1地號土地上，該土 地為原告楊桐峯所有，原告對於該建物要如何使用本可自 行協商，與土地分配無任何影響可言，此由該建物之前出 租予他人使用、未見有原告所稱關係複雜化之情形可證； 至於原告所稱建物與系爭土地有高度落差乙事，亦非市地 重劃實施辦法第38條第1項規定之應予拆除範疇。是以， 原告要求拆除系爭建物既屬無據，自無權要求拆遷補償及 獎勵金等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）程序部分：
原告於107年4月24日起訴聲明：「（一）訴願決定及原處 分均撤銷，重為適法之處分。（二）被告應拆除原告58、 58-1、62、62-1地號上之建物。（三）被告應給付原告前 述建物拆遷補償金。」其請求權基礎略謂為：平均地權條 例第62-1條第2項、宜蘭縣興辦公共工程建築改良物拆遷 補償自治條例第11條。經闡明應明確其聲明內容後，於10 7年8月9日更正其聲明為：「（一）原處分及訴願決定均 撤銷。（二）被告應作成拆除系爭建物之行政處分。（三 ）被告應給付原告7,252,050元。」又於準備程序終結後
，107年10月12日變更其聲明為：「（一）原處分及訴願 決定均撤銷。（二）被告應做成對系爭建物為補估之通知 ，並將補估結果公告三十日。（三）被告應給付原告7,25 2,050元。」於言詞辯論期日陳述除援用前揭法文外，另 增加市地重劃實施辦法第38條第2項、第5項為其請求權基 礎。核其變更前後之聲明，雖將請求被告作成系爭建物之 拆除處分，變更為求命被告為系爭建物之拆遷補償之補估 公告，其實質內涵均無非藉此確立其得以請求系爭建物拆 遷補償款之正當化基礎，仍以平均地權條例第62-1條第2 項為其主要請求依據，合於行政訴訟法第111條第3項第2 款「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」該 等應准許訴之變更要件，且並不妨礙訴訟終結，是被告雖 不同意其變更，本院審認其變更尚屬適當，爰准許變更， 合先敘明。
（二）實體部分：
1.按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因 公用或其他公益目的之必要，雖得依法以徵收或強制拆 遷等方式剝奪人民之財產權，但應給予合理之補償。此 項補償乃出於財產權之剝奪，對被徵收或強制拆遷之所 有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應 予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損 失，迭經大法官會議釋字第400號、第425號、第516號 及第652號宣示在案。惟所謂「有徵收，即有補償」之 前提，在於人民必須有「財產權」為國家所侵害，苟人 民所主張之「權利內容」本不為國家法律所承認及保護 ，或人民根本並未因公共利益所需而受有權利或經濟上 損害，即非屬依法應予徵收或強制拆除之範圍，遑論予 以補償。
2.第按，為促進土地合理使用，並謀經濟均衡發展，主管 機關應依國家經濟政策、地方需要情形、土地所能提供 使用之性質與區域計畫及都市計畫之規定，全面編定各 種土地用途，為平均地權條例第52條所明定。據此，同 條例第56條第1項、第2項本文及第4項規定，縣（市） 政府得就該條例第56條第1項各款所示地區，報經內政 部核准後，辦理市地重劃；該條例並授權內政部就市地 重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、 公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設 計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務 結算等事項訂定市地重劃實施辦法。而重劃區內有應行 拆遷之土地改良物，為其所有人因市地重劃所致之特別
犧牲，有予以補償之必要。是以，平均地權條例、市地 重劃實施辦法就此均設有明文詳予規定。
3.平均地權條例第62-1條第1項、第2項規定：「（第1項 ）重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣 （市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地 改良物限期三十日內墳墓限期三個月內自行拆除或遷葬 。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。（第2項 ）前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予 補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。 但違反依第五十九條規定公告禁止或限制事項者，不予 補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內 扣回。」市地重劃實施辦法第38條第1項、第2項、第4 項及第5項規定：「（第1項）依本條例第六十二條之一 規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土 地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。（第2項） 前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補 償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金 額及拆遷期限公告三十日，並通知其所有權人或墓主； 其為無主墳墓者，得以公告代通知。（第3項）……（ 第4項）土地改良物所有權人或墓主對於補償金額有異 議時，得於公告期間內以書面向主管機關提出，經主管 機關重新查處後，如仍有異議，主管機關應將該異議案 件提交地價評議委員會評定之。（第5項）前項異議內 容如為漏估原公告清冊內未載之地上物，須進行補估時 ，仍應依第二項及前項規定踐行公告三十日及受理異議 之程序。」基此，人民因市地重劃而必要之特別犧牲， 平均地權條例第62-1條第2項本文規定，應予補償。市 地重劃實施辦法第38條第1項則揭明「以有妨礙重劃土 地分配或重劃工程施工之土地改良物或墳墓為限」，作 為是否得要求人民就其重劃區內土地改良物為拆遷此等 特別犧牲之判斷標準，避免國家藉土地重劃公益之名任 意侵害人民所有權；同條第2項則規定補償金額應查定 及公告，俾令經公告拆遷之土地改良物所有權人得依同 條第4項規定於公告期間就補償金額為爭執，經重新查 處對金額仍有異議者，提交地價評議委員會評定，對評 定如仍不服，則循訴願、行政訴訟程序救濟之。至於「 應拆遷但漏未經公告並估定價格」之土地改良物所有權 人，以致未取得補償金者，如何救濟，雖未見諸市地重 劃實施辦法第38條第4項明文，但徵諸同條第5項既規定 漏未公告估定價格而受特別犧牲者，經異議後成立而須
進行補估時，仍應踐行前揭第2項公告及第4項受理異議 之程序，足見「應拆遷但漏未經公告並估定價格」之土 地改良物所有權人如請求補估，非不可循同條第4項規 定，於公告期間內以書面提出異議，如經認有補估必要 者，後續則循同條第5項規定為之；如經認並未漏估， 即係認異議者所主張應予拆遷補償之土地改良物並未妨 礙重劃土地分配或重劃工程施工，無要求特別犧牲之必 要，而為補估請求之否准，則亦屬行政處分﹔如有不服 ，得逕就此為訴願及行政訴訟之救濟。不過，基於有徵 收即有補償之法理，苟有拆遷但漏估未補償之情事，所 有人請求補估當不受同條第4項以公告期間為異議期間 之限制；也不受平均地權條例第60-2條第2項關於對於 分配結果異議，應於公告期間為之之限制。
4.至於主管機關於辦理重劃分配完畢後，依平均地權條例 第60-2條第1項規定，應將分配結果公告30日，並通知 土地所有權人。至此，重劃工程業已完竣，重劃後土地 分配各項清冊書面作業（市地重劃實施辦法第35條第1 項各款參照）也據以製作完成，迄分配結果公告期滿而 未經異議時，即依該分配結果而為土地地籍測量及登記 ，而由土地所有權人及使用人到場接管（市地重劃實施 辦法第42條、第51條參照），重劃區內因辦理重劃致全 部或部分拆除之土地改良物，由各該管登記機關逕為辦 理消滅登記或標示變更登記，並通知建物所有權人於30 日內繳交或換領建物權利書狀（市地重劃實施辦法第45 條第1項參照）。此際，重劃於重劃區內土地所保留之 土地改良物已不可想像具有「妨礙重劃土地分配或重劃 工程施工」之可能性，國家不可要求所有人再為特別犧 牲，予以拆遷補償；反之，人民也不可能主張其土地改 良物仍必須因土地重劃而特別犧牲，以取得補償。 5.經查，本件如事實概要欄所載，原告所有之系爭建物位 於系爭重劃區範圍內，經依重劃前原有土地位次辦理分 配，經登記並由原告接管，系爭建物仍坐落原告分配後 所得土地上，未經公告拆遷估價及補償之事實，為兩造 所不爭執，並有系爭計畫、系爭公告1、系爭公告2及通 知函暨送達證書、系爭重劃案重劃後土地分配圖、系爭 重劃區重劃前後土地分配清冊、原告106年11月15日律 師函、重劃前東安段地籍圖、系爭建物位置圖、重劃後 東榮二段地籍圖及原處分等件附原處分卷為憑，可堪認 定。是原告所有系爭建物，自被告公告納入重劃區土地 ，嗣公告應拆遷補償土地改良物，再拆遷補償以實施重
劃工程，並辦理分配結果公告，地籍測量及登記，系爭 建物所坐落重劃後之土地終由原告依原位次分配並接管 ，亦即，被告辦理市地重劃作業完竣，系爭建物始終並 未拆遷，可見系爭建物並未妨礙重劃土地分配或重劃工 程施工至明。揆諸首揭法文及說明，被告自不可要求原 告就系爭建物為拆遷，否則即屬對人民財產權之無端侵 害；當然，原告也不可能自行主張系爭建物「務必」因 土地重劃而特別犧牲，以取得補償。系爭建物並非適格 之重劃區內應拆遷清除之土地改良物，無予以拆遷公告 並估價補償之可能。故此，原告於系爭公告1及2公告異 議期滿後，仍請求就系爭建物為拆遷補償，經原處分復 略以：系爭建物不妨礙重劃土地分配及重劃工程施工， 非屬市地重劃實施辦法第38條規定之應行拆遷土地改良 物，故依同辦法第31條第1項第5款規定，按原有位置分 配，無拆遷估價補償必要等語，乃為否准補估補償之處 分，自無不法。訴願決定以原告補償之請求於系爭公告 1及2公告期間滿後始提出，乃逾期異議，因此為不受理 決定，核此雖不無違背有徵收即有補償之法理，但其未 准予補償之結論並無不合。原告請求撤銷原處分及訴願 決定，並要求被告應做成對系爭建物為補估之通知，並 將補估結果公告30日，以及應給付原告7,252,050元補 償金，乃為法所不許。
6.原告雖以：依系爭細部計畫，系爭建物應予拆除，且系 爭建物及坐落土地為原告共有，如未拆除，限制重劃後 土地權利行使，並使重劃後土地及建物權屬關係複雜化 ，有違市地重劃精神，又該建物坐落基地與系爭土地有 70公分高度落差，無法為正常使用等詞，而指系爭建物 妨礙重劃土地分配或重劃工程施工，實屬市地重劃實施 辦法第38條第1項所稱應予拆遷之建物。惟則，原告所 主張者，均無非出於系爭建物是否阻礙其利用分配所得 土地經濟利益之考量，與系爭建物是否有礙於市地重劃 該等公益而應拆遷之命題無關。至於原告另稱被告為本 件重劃，已向原告收取抵價地以抵付重劃費用，卻分配 給原告其上有廢棄違章建築之土地且面積減少，則屬對 於市地重劃分配結果不滿，與系爭建物是否因市地重劃 而必須拆遷補償，亦屬無涉，均併指明。
五、綜上，原告主張均無可採。原處分否准其就系爭建物應予補 償之請求，訴願決定遞予維持，均無不法。原告仍執前詞， 以平均地權條例第62-1條第2項、市地重劃實施辦法第38條 第2項、第5項等賦予國家得為特定公益而侵害人民財產權之
規定，轉化為得要求自己財產必須特別犧牲以取得賠償之請 求權基礎，要屬無據，所請為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 12 月 13 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌
法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 12 月 13 日 書記官 徐子嵐