臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1232號
107年12月13日辯論終結
原 告 蔡樑材
被 告 基隆市安樂地政事務所
代 表 人 張欣怡（代理主任）
訴訟代理人 陳慧懿
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」及 「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二 、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」 為行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款所規定。原告提起 本件訴訟時，原係聲明求為判決：㈠因承辦機關登記錯誤所 遺失的土地持分，要求土地登記回原持有人原告蔡樑材之先 祖李萬益。㈡要求貴司查驗為何機關辦理土地登記時，是否 為誤植還是因有心人士故意為之，不法取得利益。㈢嚴懲不 法人員，造成原告權利受損。㈣要求真相讓死者瞑目。」嗣 經本院闡明後，於本院民國107 年12月13日言詞辯論程序期 日為訴之變更，更正聲明為：㈠確認坐落於基隆市七堵區瑪 陵坑段東勢下股小段57、57之1、57之2、57之3、57之6、57 之7、57之8、222、223、228、233、382、383地號13筆土地 （下分別以地號稱之，合稱系爭土地）登記所有權人為林橋 、林李梅（即林李氏梅）之登記行政處分（下稱原處分）無 效。㈡被告應將系爭土地原登記所有權人為林橋、林李梅之 部分回復、更正登記所有權人為李萬益。經核原告上開變更 之聲明方屬特定、明確，揆諸首揭規定，原告所為上開訴之 變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告主張其繼承其配偶張錦燦之權利，系爭土地 應為張錦燦之先祖李萬益所有，經向戶政機關查詢，現登記 所有權人林橋、林李梅並非族譜中五房之任何一房，亦無任 何買賣契約、贈與契約或繼承關係得主張過戶之原因，又林 橋早於18年間業已死亡，則係如何於光復後登記所有權人；
另五房子孫就系爭土地公同共有之權利應係均等，為何其中 一房持分較少；又日據時期並無鄉長一職，則系爭土地如何 得由鄉長保證後辦理所有權登記予林橋、林李梅，足證系爭 土地登記予林橋、林李梅之原處分具有重大瑕疵。而張錦燦 於生前曾提出申請書要求被告查明系爭土地，惟被告拒不查 明，為此提起本件確認訴訟，請求確認原處分無效，另提起 公法上一般給付之訴，請求被告應將系爭土地原登記所有權 人為林橋、林李梅之部分回復、更正登記所有權人為李萬益 。
三、本件原告主張：
㈠原告繼承已故配偶張錦燦之權利，其先祖李萬益所持有的系 爭土地遭受他人侵佔，且被告不經查證將土地登記林橋、林 李梅。
㈡系爭土地坐落七堵瑪陵坑地區，原持有人李萬益於族譜詳細 記載有五房為直系血親繼承人，經向戶政單位查詢，林橋、 林李梅等二人並不是直系血親，且無任何過戶資料如買賣契 約、贈與、繼承等佐證，其等是何方式證明就系爭土地享有 所有權，且在被告也能認同的情況下登記，莫非係直接圈地 。
㈢林橋、林李梅於原處分登記時皆為已故，究係如何進行登記 。另經查五房子孫公同共有的持份應是均等，為何其中一房 的持份是較少。
㈣依上述㈠至㈢所示，足認系爭土地在登記上有嚴重問題，並 有重大瑕疵，致原告權利受損，故被告等相關機關應負全部 責任。據基隆市政府回函是依目前登記的狀況回覆，經無查 驗註登記前是如何移轉權利且令原告認為有坦護被告之嫌， 是原告就⒈沒有買賣、繼承、讓渡等是如何辦理登記，林橋 是如何將土地登記於名下？⒉當時原持有人仍在世、為何土 地變成國有地且林橋在18年亡故，如何向政府購買土地，購 買佐證呢？⒊日據時期沒有鄉長職，如何保證且辦理登記， 被告也能認同。⒋原告不知被告是否有將登記前土地的狀況 是否有完全了解。⒌所遺失的土地持份轉了幾手，其目前土 地用途是為何？⒍為何相關單位不具體查證？以上6點進行 質疑。
㈤是原告聲明：
⒈確認原處分無效。
⒉被告應將系爭土地原登記所有權人為林橋、林李梅之部分 回復、更正登記所有權人為李萬益。
四、被告則以：
㈠原告配偶張錦燦其固曾就被告96年10月25日基安地所一字第
0960009409號函（下稱被告96年處分）不服提起訴願，經基 隆市政府97年1 月28日訴願決定書為不受理之決定。張錦燦 不服提起行政訴訟，惟其於訴訟中變更聲明為單純國家賠償 之訴，經本院97年度訴字第454 號裁定移送於臺灣基隆地方 法院（下稱基隆地院），張錦燦不服提起抗告，經最高行政 法院97年度裁字第4780號裁定抗告駁回。移送至基隆地院98 年度國字第3號民事事件，張錦燦聲請訴訟救助，歷經民事 一審至三審均駁回其聲請確定，且張錦燦經命補正未依限補 繳裁判費，是其國家賠償民案亦經民事一至三審裁定駁回確 定在案。而上述係張錦燦相關訴訟過程，原告本人係於107 年7月18日向基隆市政府陳情，案經基隆市政府以107年8月 16日基府地籍壹字第1070044102號函復原告在案，縱原告或 有不服，惟仍未依訴願法第14條規定於接獲公文後30日內提 起訴願，而逕於107年10月1日提起本件訴訟，於法有違。 ㈡系爭13筆土地之權屬登記疑義部分，答辯如下： ⒈57、57之1、57之3地號3 筆土地，於被告受理土地總登記 時係由權利人（即申報人）李土成等3 人依法申報，並由 鄉長王初學（保證人）等人具保完成申報程序，惟權利人 未含林李梅、林橋及張錦燦之先祖李萬益，又日據時期土 地登記簿或台帳登記簿亦無林李梅、林橋及李萬益資料。 ⒉222、223、228、233地號4 筆土地於土地總登記時係由權 利人（即申報人）李樹等4 人依法代為申報，亦由鄉長王 初學（保證人）等人具保完成申報程序，其權利人包括林 李梅、林橋等18人，惟無張錦燦之先祖李萬益在內。再查 權利人林李梅、林橋係於日據時期向國庫購買取得，此2 權利人係光復初期辦理土地權利憑證繳驗及換發權利書狀 時，以死者名義申報登記為所有權人，其合法繼承人於78 年11月4 日以本所收件（78）基所字第18183、18184號登 記案，依「台灣光復初期誤以死者名義申辦土地總登記處 理要點」辦竣繼承登記在案（證物15）。
⒊57之2、57之6、57之7、57之8地號4 筆土地，係於土地總 登記期間依土地法第57條規定所為之國有、省有登記，與 林李梅、林橋及張錦燦先祖李萬益均無涉。
⒋382、383地號2筆土地，係於79年9月13日以被告收件（79 ）基總字第1777號登記案，由財政部國有財產署（下稱國 產署）依土地法等相關規定以「第一次登記」為登記原因 ，所為之國有土地登記，亦與林李梅、林橋及張錦燦先祖 李萬益均無涉。
㈢本件經被告徹查歷年土地登記簿、光復初期土地登記舊簿與 日據時期土地登記簿等資料，自有土地登記記載之始，登記
之權屬即皆與原告及張錦燦之主張不同，惟張錦燦仍堅持己 見，自96年以來除不斷以書面或電話向本所陳情外，亦進行 各項行政救濟、訴訟程序，同時又向不同機關陳情，均無理 由，足見原告或其配偶張錦燦窮極一切行政救濟、訴訟或陳 情程序，皆無法證明其等主張為有理由，亦無法證明被告有 何登記錯誤或任何不法情事。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有張錦燦96年8 月23日申請書 、被告96年8 月31日基安地所一字第0960007825號函、96年 10月25日基安地所一字第0960009409號函、張錦燦96年12月 14日訴願書、基隆市政府97年1月28日訴願決定、原告107年 7 月18日陳情書、系爭土地之登記謄本等件附於被告答辯卷 （下稱答辯卷）及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為： 原處分是否有重大明顯之瑕疵；原告請求被告應將系爭土地 原登記所有權人為林橋、林李梅之部分回復、更正登記所有 權人為李萬益，於法是否有據。
六、就訴之聲明第一項確認原處分無效部分：
㈠按「（第2 項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機 關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答 者，始得提起之。（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或可 得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提 起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴 訟法第6 條第2項、第3項所規定。次按「行政處分未經撤銷 、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「 行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有 重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第110條第3項、第111 條第7 款所規定。是行政處分在未經撤銷、廢止或未因其他 事由失效前，其效力繼續存在。
㈡經查，原告提起本件確認原處分無效部分，並未見其依行政 訴訟法第6條第2項規定已向被告請求確認其無效未被允許， 或經請求後於30日內不為確答者；至於其固曾於107年7月28 日向訴外人基隆市政府（於107年7月25日收文）請求國家賠 償（見答辯卷第42至43頁請求書），然此除經基隆市政府10 7年8月16日基府地籍壹字第1070044102號函不予處理（見答 辯卷第47頁），且與被告無涉，就此以觀，原告提起確認原 處分無效之訴於法有違，已無從准許。
㈢縱認原告得提起確認原處分無效之訴，惟核此之所謂原處分 既指合計13筆之系爭土地之總登記，即應有13件處分。茲以 ：
⒈系爭土地中之57、57之1、57之3地號3 筆土地，於被告受
理土地總登記時係由權利人（即申報人）李土成等3 人依 法申報，並由鄉長王初學（保證人）等人具保完成申報程 序，惟權利人未含林李梅、林橋及張錦燦之先祖李萬益， 且日據時期之土地登記簿或台帳登記簿亦無林李梅、林橋 及李萬益資料（相關證物見答辯卷第48至74頁）。另57之 2、57之6、57之7、57之8地號4 筆土地，係於土地總登記 期間依土地法第57條規定所為之國有、省有登記（相關證 物見答辯卷第117至129頁）。又382、383地號2 筆土地， 係於79年9 月13日以被告收件（79）基總字第1777號登記 案，由國產署依土地法等相關規定以「第一次登記」為登 記原因，所為之國有土地登記（相關證物見答辯卷第130 至133頁）。即上開合計9筆土地無論光復前後，其等土地 登記資料登記之土地所有權人均無林李梅、林橋及張錦燦 之先祖李萬益，自與上述3人無涉。是上開9筆土地既無原 告主張登記林李梅、林橋為所有人之情形，則原告請求原 處分關於確認此9 筆土地部分無效，已難認有何確認利益 可言。
⒉至於所餘4 筆即222、223、228、233地號土地，於土地總 登記時係由權利人（即申報人）李樹等4 人依法代為申報 ，亦由鄉長王初學（保證人）等人具保完成申報程序，其 權利人包括林李梅、林橋在內等人（見答辯卷第77、91、 100、109頁），惟無張錦燦之先祖李萬益在內。且查權利 人林李梅、林橋之所以登記為此4 筆土地之所有權人，係 源於日據時期向國庫購買取得（見答辯卷第84至86、94至 96、103至105、112至115頁），其等2 人係光復初期辦理 土地權利憑證繳驗及換發權利書狀時，以死者名義申報登 記為所有權人，其合法繼承人於78年11月4 日以被告收件 （78）基所字第18183、18184號登記案，依「臺灣光復初 期誤以死者名義申辦土地總登記處理要點」辦竣繼承登記 在案，則由此以觀，林橋、林李梅之所以登記為此4 筆土 地之共有人，業經被告查明日據時期相關土地登記資料， 並依土地法等法定程序及規定為之，已難認有何違誤。至 於鄉長作保是光復後土地總登記之事，與日據時期之土地 買賣、登記之事無涉，是原告執此主張，尚難為其有利之 認定。
⒊再者，原處分顯無行政程序法第111 條第1款至第6款所規 定之無效原因，原告係以原處分有行政程序法第111條第7 款事由，因而主張無效，而此款所謂無效之行政處分，係 指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴 重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定
性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立 法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外 ，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說 」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之 規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示 規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」 之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而 行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而無效，並非依當事人 之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷， 而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡 易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準 。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明 顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度 ，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法 安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前依 然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效， 採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷， 倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始 不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1 號、100年度判字第1133號判決、101年度判字第18號判決 意旨參照）。綜上所述，系爭土地中有9 筆土地根本未曾 登記予林橋、林李梅，另4筆土地該2人雖登記為共有人， 然其等係因於日據時期即向國庫購買之故，而相關登記謄 本當有極強之證明力，自難謂原處分有何行政程序法第11 1條第7款所謂重大明顯之瑕疵可言，原告若就此所有權之 私權歸屬有所爭執，自應提起民事訴訟方得解決，是其主 張原處分有重大明顯瑕疵，進而請求原處分無效云云，於 法有違，自無從准許。
七、就訴之聲明第二項請求將系爭土地原登記所有權人為林橋、 林李梅之部分回復、更正登記所有權人為李萬益部分： ㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟。」為行政訴訟法第8條第1項前段所規定。 ㈡原告於提起本件訴訟前，並未曾向被告提出申請或其他主張 ，更遑論提起本件訴訟時，其起訴狀所為之聲明非但無從特 定，連請求之土地究係幾筆均未表明，其為本件訴之聲明第 2 項之訴訟類型為何更無從窺探，本院為求審慎，特就此詢 及原告，原告表示係依上述行政訴訟法第8條第1項前段規定 提起公法上一般給付訴訟（見本院卷第50至51頁），合先敘 明。
㈢經查，系爭土地中之57、57之1、57之3地號3 筆土地，登記 之共有人未含林李梅、林橋及張錦燦之先祖李萬益，且日據 時期之土地登記簿或台帳登記簿亦無其等3 人資料（相關證 物見答辯卷第48至74頁）；另57之2、57之6、57之7、57之8 地號4 筆土地，係於土地總登記期間依土地法第57條規定所 為之國有、省有登記（相關證物見答辯卷第117至129頁）； 又382、383地號2筆土地，係於79年9月13日以被告收件（79 ）基總字第1777號登記案，由國產署依土地法等相關規定以 「第一次登記」為登記原因，所為之國有土地登記（相關證 物見答辯卷第130至133頁），均已如前述。即上開合計9 筆 土地無論光復前後，其等土地登記資料登記之土地所有權人 均無林李梅、林橋及張錦燦之先祖李萬益，自與上述3 人無 涉。是上開9 筆土地既無原告主張登記林李梅、林橋為所有 人之情形，則原告請求就此9 筆土地原登記所有權人為林橋 、林李梅之部分回復、更正登記所有權人為李萬益云云，自 乏依據。
㈣至於所餘4 筆即222、223、228、233地號土地，於土地總登 記時係由權利人（即申報人）李樹等4 人依法代為申報，亦 由鄉長王初學（保證人）等人具保完成申報程序，其權利人 包括林李梅、林橋在內等人（見答辯卷第77、91、100、109 頁），惟無張錦燦之先祖李萬益在內。且細繹查權利人林李 梅、林橋之所以登記為此4 筆土地之所有權人，係源於日據 時期向國庫購買取得（見答辯卷第84至86、94至96、103 至 105 、112至115頁），均如前所述，易言之，依日據時期之 土地登記謄本之沿革，林李梅、林橋登記為此4 筆土地之共 有權人，已有相當之依據，自難認被告此部分登記有何土地 法第69條錯誤或遺漏之情形，而得由原告逕而請求回復、更 正登記之情形。
㈤綜上，原告就關於訴之聲明第二項之請求部分，為無請求權 存在，依法應予駁回。
八、從而，本件原告依行政訴訟法第6條第3項規定，請求確認原 處分無效，及依同法第8條第1項前段之規定提起公法上一般 給付之訴，請求被告應將系爭土地原登記所有權人為林橋、 林李梅之部分回復、更正登記所有權人為李萬益，均無理由 ，應予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁
法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 107 年 12 月 27 日 書記官 吳 芳 靜