最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第758號
上 訴 人 臺中市政府環境保護局
（原審被告）
代 表 人 白智榮
訴訟代理人 凃榆政 律師
吳莉鴦 律師
上 訴 人 臺中市政府建設局
（原審參加人）
代 表 人 黃玉霖
訴訟代理人 陳姿君 律師
葉張基 律師
被 上訴人 李蔚慈
（原審原告）李冠總
李誠嘉
李政任
羅文福
朱黃桂香
朱文正
張令譽
彭桂娘
張瓊文
張玲玲
賴俊宏
李陳秋景
李冠周
羅錦文
張玉釵
羅亦詠
林慧玲
李玉珠
廖峻慶
郭潮枝
朱文華
朱文鈔
黃富貴
共 同
訴訟代理人 柯劭臻 律師
被 上訴人 羅柏棕
劉嘉彬
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國106年7
月28日臺中高等行政法院105年度訴字第156號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件的經過：
㈠、上訴人臺中市政府建設局（下稱建設局）為開發「東勢-豐 原生活圈快速道路（原國道4號豐勢交流道聯絡道計畫）」 （下稱系爭開發案或系爭道路工程），擬定環境影響說明書 （下稱環說書）送請上訴人臺中市政府環境保護局（下稱環 保局）審查，曾先後歷經上訴人環保局專案小組初審會議、 臺中市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評審查會）民 國103年3月21日、103年9月3日審議通過環境影響評估（下 稱環評）審查、上訴人環保局103年4月9日、103年9月12日 公告環評審查結論，臺中市政府針對不服上訴人環保局103 年4月9日、103年9月12日公告之訴願事件，先後為「訴願不 受理」、「上訴人環保局103年9月12日公告撤銷、其餘訴願 不受理」之決定。
㈡、嗣上訴人環保局分別於104年3月13日、104年8月6日、104年 8月25日召開環評審查會第33、35、36次會議，認為104年8 月25日第36次環評審查會議之審查結論，係決議通過環評審 查，乃以104年8月26日中市環綜字第10400913031號公告（ 下稱104年8月26日公告或原處分）環說書之審查結論：「公 告事項：本案通過環評審查，開發單位應依環說書及下列審 查結論辦理：本案經綜合考量……無須進入第2階段環評 ……。石岡至東勢段（第3、4、5標）路線方案第1階段環 評審查通過。國道4號至石岡段（第1、2標）路線方案除 隧道方案外，增加研議可行方案，依開發單位承諾進行第2 階段環評。本案通過環評審查，開發單位應依環說書所載 內容及審查結論，切實執行。」社團法人台灣護樹協會（下 稱護樹協會）等151人、趙美蘭等2人及李冠總等13人不服 104年8月26日公告，分別提起訴願，經臺中市政府合併審議 ，於105年3月4日（案號1040842、1040843）為「關於訴願 人羅吉熾等70人訴願駁回；其餘訴願人社團法人台灣護樹協 會等96人訴願不受理」之決定。
㈢、上開訴願人中，護樹協會、財團法人主婦聯盟環境保護基金 會臺中分事務所（下稱主婦聯盟）與本件被上訴人26人，計
28人（於訴願程序，除護樹協會、主婦聯盟，以及被上訴人 26人中之李蔚慈、朱黃桂香、張令譽、李陳秋景、李冠周、 朱文正、朱文華、朱文鈔、黃富貴、劉嘉彬「下稱李蔚慈等 10人」，合計12人經認為不是住居位於系爭線型開發行為沿 線兩側各500公尺範圍內之居民，而非法律上利害關係人外 ，其餘李冠總、李誠嘉、李政任、羅文福、彭桂娘、張瓊文 、張玲玲、賴俊宏、羅錦文、張玉釵、羅亦詠、林慧玲、李 玉珠、廖峻慶、郭潮枝、羅柏棕「下稱李冠總等16人」均經 認為是500公尺範圍內之居民而為法律上利害關係人，見訴 願決定卷2-1第372-374頁附件5名冊、第376頁附件4名冊） 不服，提起行政訴訟，經原審法院105年度訴字第156號判決 （下稱原判決）駁回護樹協會、主婦聯盟之訴、撤銷訴願決 定及原處分後，上訴人環保局、建設局均不服，分別提起本 件上訴。
二、被上訴人起訴主張：
㈠、本件被上訴人均設籍於第1、2標路線方案隧道口半徑10公里 範圍內之當地居民，應認有利害關係，具當事人適格。又10 4年8月25日第36次環評審查會議紀錄，環評委員之意見，均 無全案通過環評之記載，反而有「第1、2標不開發、第3、4 、5標可開發；隧道段第1、2標剔除或提替代方案，分案送 審；全案進入第2階段環評；第1、2標進行第2階段環評之附 條件通過環評；第1、2標再補正或另提替代方案」等不同意 見，該會議紀錄並無全案通過環評（開發單位另承諾隧道段 進行第2階段環評）之記載。104年8月25日當天，未聽聞開 發單位說明第1-5標之位置與內容，亦未聽聞開發單位報告 第1、2標路線進行第2階段環評之承諾，而全案通過與有條 件通過，是2種行政處分，當天19名環評委員勾選審查結論 ，7票有條件通過、6票通過、5票進行第2階段及1票不應開 發，充其量係以隧道段進行第2階段環評之有條件通過環評 ，而扣除當然委員及機關代表5人迴避後，尚有14位專家學 者委員出席，已過全數21人半數，表決結果「7票有條件通 過、5票進第2階段及1票不應開發」，7票未過14人之半數， 故本件應未通過環評。而當日之7點環評結論，未經討論， 主席吳東燿逕行宣讀，依該結論公告之原處分，應屬違法。㈡、系爭環評審查結論，所附條件涉及「環境有重大影響之虞」 事項，有假附條件通過之名，行全案規避第2階段環評之違 法：
⑴、審查結論認為對環境有重大影響之虞，即應繼續進行第2階 段環評。系爭開發案通過自來水水質水量保護區、保育類野 生動物出沒區與921斷層帶通過之地質敏感等區位，應全案
進行第2階段環評，不容因第1、2標路線隧道方案在地居民 抗爭較大，而切割此一部分由開發單位承諾進行第2階段環 評，容認位於相同地質敏感等區位的第3、4、5標路線方案 第1階段環評審查通過。上訴人環保局對環說書之審查結論 ，既認定第1、2標路線方案除隧道方案外，增加研議可行方 案，依開發單位承諾進行第2階段環評，該路線即有「對環 境有重大影響之虞」，以該路線進行第2階段環評為條件， 作成通過環評審查之結論，免除全案繼續進行第2階段環評 之責，自非適法。
⑵、環說書（定稿本）、地質安全評估報告書，均未有第1-5標 之記載與標示，復未見提出據以切割第1-5標之法律上依據 及地籍圖謄本供委員審查，此項切割第1-5標方案，已超出 環評書類應予實質審查範圍，原處分驟然通過亦屬違法等語 ，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：
㈠、上訴人即原審被告環保局部分：
⑴、本案環評審查結論是系爭道路工程開發案全案通過第1階段 環評，且全案無須進入第2階段環評，並無切割將第1、2標 路線部分，由上訴人建設局承諾進行第2階段環評之情事。 該部分之承諾，係因石岡地區有民眾對第1、2標路線方案仍 有環境不利影響之質疑，上訴人建設局為減輕民眾質疑、避 免日後抗爭而為承諾，並非指示上訴人建設局就該路線方案 進行第2階段環評，亦非以之附條件通過環評審查，性質上 類似契約或協議，未違背環境保護目的，應為合法。⑵、開發行為是否對環境有重大影響之虞，為法律構成要件是否 符合之判斷，係決定是否繼續進行第2階段環評之前提，而 環評審查結論具專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查， 應採取較低度之審查密度，原則上尊重而承認其判斷餘地。 本件環評審查經實質討論，上訴人環保局依環評審查會議結 論公告審查結論，並無違誤。又系爭快速道路為一開發案， 起於臺中市豐原區（國道四號豐勢交流道終點），迄於臺中 市東勢區（臺中市東勢大橋北端即台3線及台8線交會處附近 ），因工程經費有限，為兼顧施工品質，分成5個標案辦理 招標及興建，不因此割裂為數開發案，整體內容與開發計畫 完全相同，環評審查委員亦分別就各標案提出意見，足見已 就各標案進行實質審查後作成審查結論。
⑶、依臺中市政府環境影響評估審查委員會組織規程（下稱組織 規程），未規定最低票數限制，修正前之該規程並無機關代 表委員應全數迴避出席會議及表決之規定，除臧澎田委員已 自行迴避外，其他機關代表委員並無迴避出席會議及表決之
必要。至勾選有條件通過環評之委員，提出之陳述內容，僅 係促請上訴人建設局就環說書內容補正或補充意見，並非環 評法施行細則第43條第2款之條件，只是個人意見，非屬行 政處分之負擔，應認其真意實為通過本次環評審查，不是附 條件通過，而審查勾選通過之委員6名，加前述7名委員，計 13名委員表示同意通過，未違反環評法第5、6條規定等語資 為抗辯，聲明求為判決駁回被上訴人在原審之訴。㈡、上訴人即原審參加人建設局部分：
⑴、被上訴人李蔚慈等10人之住居所不在開發行為沿線兩側各50 0公尺範圍內，不屬於受開發行為影響其生存環境之人，且 未釋明生存環境顯受開發行為影響，非適格當事人，就本案 亦無訴訟利益。又系爭環評審查，決議通過、無須進入第2 階段環評之結論，核屬專業性判斷，委員會之決議有判斷餘 地，其判斷除恣意濫用及其他違法情事外，應採取較低度之 審查密度，法院對此專業判斷之審查，應予尊重。⑵、系爭道路工程為整體開發案，分5標是為便利工程規劃及需 要，由於尚未發包，無法確認起迄範圍，僅可大概區分，等 到設計階段，透過實際測量才會知道各標案的起迄範圍。依 環評審查會議之結論，未認定本案符合環評法第8條對環境 有重大影響之虞之情形，上訴人建設局提出各項工法，並未 以之作為環境保護對策，取代對環境有重大影響之虞之法令 許可要件之判斷。又104年8月25日第36次環評審查會議，應 適用之迴避規定，指103年11月13日修訂之組織規程第9條規 定，當時未規定環評審查委員會之當然委員、機關代表委員 應全數迴避出席會議及表決，該等委員復無行政程序法第32 、33條規定之應迴避事由等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：
㈠、關於開發行為影響範圍之人民認定，如自相關法令規定可得 知者，應依該法令規定，依環評作業準則第6條第1項，附件 3說明書應記載事項及審查要件，開發行為可能影響範圍之 各種相關計畫如附表5，而附表5記載之範圍為「開發行為半 徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內 」；附件5說明書初稿應檢送之圖件，其中地理位置圖，標 示「開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市 計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重 要設施等」，可知該等法令所為法律上評價判斷，係認距開 發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區，此範圍 內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟 之原告適格。被上訴人均係住居在臺中市石岡區、豐原區、 太平區之居民，距系爭開發行為範圍5公里內，為上訴人環
保局於原審審理時所不爭執，屬開發行為之當地居民，均為 法律上利害關係人。
㈡、依環評法第5、8條規定，開發行為對環境有不良影響之虞時 ，應實施環評，如對環境有重大影響之虞時，應進行第2階 段環評。依原處分公告事項所載，本案全部通過第1 階段環評，無繼續進行第2階段環評之餘地，惟開發單位即 上訴人建設局第36次環評審查會議承諾就第1、2標路線方案 進行第2階段環評，經會議同意納入決議，原處分公告事項 載明該承諾意旨，上訴人建設局並分別舉行3場第2階段環 評說明會，與上訴人環保局所稱全案通過環評審查，顯有矛 盾。又該承諾部分已成為原處分內容之一部分，對外難謂不 直接發生行政處分效果，不僅創設或確認行政主體與相對人 間權利義務關係，外部關係亦產生一定法律效果，對上訴人 環保局以外之關係人、其他機關或法院，有一定拘束力，並 受到尊重，性質上非僅類似契約或協議而已。又通過第1階 段環評與進入第2階段環評，彼此互斥，不能同時併存。從 而，包括被上訴人之利害關係人，就104年8月26日公告，公 告事項所載，足以瞭解本件對環境無重大影響之虞， 本案全部通過第1階段環評，不必繼續進行第2階段環評；但 就公告事項所載第1、2標路線方案，依開發單位承諾進行 第2階段環評，亦足以瞭解該路線對環境有重大影響之虞， 必須繼續進行第2階段環評。如此內容、法律效果矛盾之原 處分，已無法使含本件被上訴人之利害關係人，瞭解本件環 評審查結論是否對環境有無重大影響之虞，是否已全部通過 第1階段環評，應否繼續進行第2階段環評，顯有內容不明確 之情形，致無法瞭解原處分主旨所由之原因事實及其依據之 法令，並判斷處分合法與否，及對其提起行政救濟可以獲得 救濟之機會、預見上訴人環保局及相關行政機關將採取何種 行政作為，據此選擇遵守或不服之因應措施，已違反行政行 為明確性原則而有重大瑕疵。
㈢、依103年11月13日修正公布組織規程第9條規定，上訴人建設 局為本件開發單位，該機關副局長臧澎田為環評委員，已依 該規定自行迴避，至當然委員及機關代表委員應全數迴避， 係105年3月22日修正後之規定，該次會議當然委員即主席吳 東燿、機關代表莊世煌、蔡勇勝、黃士哲、紀英村未予迴避 ，並無不合。
㈣、104年8月25日第36次環評審查會議，經委員簽具之審查結論 ，通過環評審查計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行 第2階段環評計5票、認定不應開發計1票，依組織規程第8條 第1項「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得
開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數 時，由主席裁決之」之規定，顯然該次決議通過環評審查， 未有出席委員過半數之同意，有決議違法情事，原處分自屬 違法。又觀之勾選有條件通過環評審查之7票，委員之審查 意見或僅同意通過第3、4、5標路線，第1、2標路線應進入 第2階段環評或提出補正或替代方案；或對斷層帶興建隧道 及是否影響水質、供水仍有疑慮而要求討論，均未有「無條 件通過環評審查」之意，上訴人環保局稱該7票真意係通過 環評審查，核無足採等為論據。
五、上訴意旨以：
㈠、上訴人環保局部分：
⑴、104年8月26日公告事項，是104年8月25日第36次環評審查 會議，決議同意依上訴人建設局之單純意思表示，單方承諾 研議可行方案，並將系爭道路工程第1、2標路線比照第2階 段環評程序辦理，屬同一行政主體下，不同行政機關間內部 行為，未影響開發許可有效性、未對外直接發生法律效果， 性質非行政處分。原判決以該部分屬原處分公告內容之一部 分，認定屬行政處分，未實質判斷是否具備行政處分之法定 要件，悖於行政程序法第92條第1項規定，顯違背法令。縱 認承諾部分屬行政處分，依原處分文義，已載明無須進入第 2階段環評，基於上訴人建設局承諾，第1、2標路線比照第2 階段環評程序辦理，並非環評審查結論認為對環境有重大影 響之虞，亦未違反行政明確性原則，原判決有適用環評法第 8條不當之違法。另上訴人環保局於原審提出之重要攻防方 法，即環評委員填寫之條件，係加註個人意見，非行政處分 負擔，原判決未詳加審酌、未說明不採理由，漏未審酌上訴 人建設局提出之回覆意見表，亦有判決不備理由之違法。又 個別環評委員真意，倘難以依書面審查意見內容認定，得訊 問個別委員以確認真意，原審未職權調查，亦違反行政訴訟 法第125條第1項、第133條規定，有判決不適用法規之違背 法令。
⑵、系爭道路工程為線型開發，被上訴人當中李陳秋景、李冠周 、朱文華、朱文鈔等人之住居位置並非位在系爭開發案所經 路線直線距離500公尺以內，亦不在環評作業準則第6條第1 項附件3附表5所示範圍內。且該4人並未釋明雖未居住於法 令所設定可能發生影響區域內，但因具體特殊情況顯然受系 爭開發案影響之情狀，難認其法律上利益因系爭開發案而受 損害，其所提本件撤銷訴訟，未具當事人適格，原審未查， 即有違法。又行政處分是否明確，宜由「相對人是否知其所 以然並據而主張權益」、「處分機關是否善盡說理義務」等
標準觀察，若為公告形式，則由公告內容加以判斷。本件原 處分公告之審查結論，已載明經綜合考量、專業判斷，認定 無環評法第8條及施行細則第19條所列各款情形之虞，無須 進入第2階段環評及審查結論之綜合評述，並要求上訴人建 設局應辦理事項，已善盡說理義務，核未違反明確性原則， 亦無未具體說明相關法令依據。且上訴人建設局於第36次環 評審查會議討論後，補充說明納入定稿，經相關委員確認， 無內容不明確之情事。至公告事項是開發單位自行提出之 承諸，不是委員之決議事項，不影響本件環評審查結論係全 案通過第1階段環評。
㈡、上訴人建設局部分：
⑴、依環評審查會主席投票前之說明，選單上「有條件通過環評 」選項，是指全案通過之意，只是開發單位承諾就第1、2標 路線方案進行第2階段環評，不是審查結論以之附條件，故 勾選有條件通過環評，指全案通過並同意開發單位之前開承 諾，原審認為勾選有條件通過環評之7票，非屬全案通過票 數，故通過環評未有出席委員過半數同意，顯與事實不符， 有判決不依憑證據之違背法令。又公告事項之承諾，是上 訴人建設局為減輕民眾質疑，避免抗爭，並非審查結論之指 示，也不是以之附條件，原審認定此部分亦屬行政處分，與 事實不符，判決不依憑證據且違背論理及經驗法則。⑵、被上訴人李蔚慈等10人，均非距離系爭道路500公尺內之居 民，非本案之當地居民，不得提起本件行政訴訟，原判決無 視「線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」之認定標準 ，認定其等具當事人適格，有適用法令之違誤。另就本案不 是原判決所稱應進行第2階段環評之情形，原判決就此亦涵 攝錯誤，誤解原處分違反行政程序法第5條規定，有判決適 用法規錯誤之違背法令。
⑶、上訴人建設局於環評大會時提出之簡報，載明系爭道路工程 區分為5標，並說明分標理由，只是為處理採購程序所為工 程區段標之劃分。本件環評審查會確實進行實質審議，未以 上訴人建設局「環境保護對策」取代「對環境有重大影響之 虞」之法令許可要件之判斷，全案並非附條件通過環評，亦 未割裂完整之開發案。又原判決將個別委員意見與主管機關 審查結論之概念互相混淆，依環評法第7條第3項、第8條規 定，只有2種審查結論，上訴人環保局將須進行及不須進行 第2階段環評之票數加以區分，計算不須進行之票數計13票 ，原判決卻認定僅6票而未達出席委員過半數，錯誤適用環 評法第7條第3項、第8條及環評法施行細則第43條規定。六、本院按：
㈠、關於訴訟權能問題：
⑴、按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程 序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限， 所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，此本院75年判字 第362號判例意旨可參。而所謂法律上利害關係之判斷，係 以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，亦即 法律規範保障目的的探求，應就具體個案而定，如法律已明 確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之 人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其 規範目的在於保障個人權益，固無疑義；惟如法律雖係為公 共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律的整體結構、 適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷 ，可得知也有保障特定人的意旨時，亦應許其依法請求救濟 ，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分 相對人主張其受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷其權利 或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，應得透過行政 訴訟請求救濟。
⑵、我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照），開發行 為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，評估審查程序 有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行 審查（環評法第5條參照）。由於重大開發案對環境及當地 居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷 具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之環評程序及具 各項專業委員予以把關（環評法第3、6、7條參照）。是以 ，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評 審查；且環評之審查結論為目的事業主管機關核發許可開發 之前提要件，在環說書未經完成審查或說明書未經認可前， 目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其許可者無效， 俾發揮環評制度功能（環評法第14條第1項參照），防止開 發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評 審查會對於應實施環評之開發行為所作之審查結論，受開發 行為影響之人民，揆諸前述保護規範理論，環評法第5條第 1項、第7條及第14條第1項既保護因生存環境受影響之人民 之目的，其等當然具有法律上利害關係，得對該環評審查結 論，提起撤銷訴訟即具原告適格。
⑶、而關於開發行為影響範圍之人民之認定，如自相關法令規定 可得知者，應依該法令規定。依中央主管機關行政院環境保 護署依環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則第6條第1 項：「說明書及評估書應依說明書應記載事項及審查要件（ 附件3）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附
件4）及說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件5）規定辦 理。」其附件3說明書應記載事項及審查要件中，應記載事 項欄「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況 」，其審查要件為：「㈠開發行為可能影響範圍之各種相關 計畫，如附表5」，而附表5開發行為可能影響範圍之各種相 關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）之範圍欄 記載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩 側各500公尺範圍內」；另附件5說明書、評估書初稿應檢送 之圖件「地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1台灣 地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里 範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物 、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，法 令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型 開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標 示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計 畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要 設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居 民可認為屬於受開發行為影響之人民，具提起撤銷訴訟之原 告適格。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污 染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定 區域內之人民，然其生存環境顯亦受開發行為影響者，自非 不得就開發行為之環評結論提起行政救濟，惟此具體特殊情 狀應由主張該項情狀者釋明之。
㈡、關於系爭環評之審查問題：
⑴、由環評法第5條第1項、第6、7、8條、行為時環評法施行細 則第6、19條規定可知，第1階段環評係由開發單位自行預測 、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包 含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送 交環評主管機關審查，而主管機關於第1階段環評之審查機 制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定 開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第2階段環評 程序。而關於第1階段環評之審查，係採合議制方式，依環 評法第3條第1項、第2項即規定，各級主管機關為審查環評 報告有關事項，應設環評審查委員會。前項委員會任期2年 ，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結 論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當 予尊重，承認其判斷餘地，惟行政機關之判斷於有判斷濫用 、判斷逾越或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形 包括1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不
完全之資訊；2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯 錯誤；3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既 存之上位規範；4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價 值判斷標準；5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考 量；6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序；7.作成 判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限；8.行政 機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則。⑵、再者，環評法施行細則第43條規定：「主管機關審查環境影 響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述， 其分類如下：通過環境影響評估審查。有條件通過環境 影響評估審查。應繼續進行第2階段環境影響評估。認 定不應開發。其他經中央主管機關認定者。」依法條文義 已說明環評審查時，所決議環評審查結論之可能的數個選項 ，而結論的內容則應該綜合評述。至於是不是必須繼續進行 第2階段環評，依環評法第8條規定，雖然以開發行為是否對 環境有重大影響之虞為判斷基準，然而這只是可能的環評審 查結論之一，不能以此認為對於第1階段環評的審查，結論 只會是通過或必須進行第2階段環評二種。此外，環評既然 是就開發行為對環境可能影響的程度及範圍之綜合調查、預 測、分析及評定，其結論也是綜合的評述，如將開發行為切 割，實質去分別適用不同的結論，已然違反環評的本質及環 評法之立法目的，附此說明。
㈢、關於被上訴人李冠總等16人部分：
⑴、本件被上訴人李冠總等16人，均住居於系爭線型開發行為沿 線兩側各500公尺範圍內，為原審確定之事實，復為上訴人 所不爭，核屬距開發行為5公里範圍內之受開發行為影響地 區之居民，依前揭規定及說明，為法律上之利害關係人而均 具得提起撤銷訴訟之原告適格。
⑵、又組織規程係依環評法第3條第4項授權訂定，該規程第8條 規定：「本委員會委員會議應有全體委員過半數之出席始得 開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數 時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席， 不得委託他人代理。」查104年8月25日第36次環評審查會議 ，出席委員計20人，其中委員即上訴人建設局副局長臧澎田 迴避，供簽具之審查結論，有通過環評審查、有條件通過環 評審查、應進行第2階段環評、認定不應開發及其他，而19 名出席委員就審查結論之表決結果，客觀上為通過環評審查 計6票、有條件通過環評審查計7票、應進行第2階段環評計5 票、認定不應開發計1票等情，乃原審確定之事實，為兩造 所不爭，復核與證據法則無違。則這次的審查委員會議，雖
然是全體委員過半數出席而得以開會，然上開經表決的4種 審查結論，都沒有達到組織規程第8條所規定之出席委員過 半數同意。因此，上訴人環保局認為本件的環評審查，經該 次環評審查會議決議全案通過第1階段環評，不須進行第2階 段環評，顯有錯誤，其併將上訴人建設局所為就系爭道路工 程中第1、2標路線方案進行第2階段環評之承諾列入審查結 論，依上開規定及說明，所為之原處分，已然違法。是以， 針對被上訴人李冠總等16人部分，原判決撤銷訴願決定及原 處分，並無違誤。至會議表決時，因表決意見超過2種以上 ，導致各意見難以過半數的問題，並不能影響本件決議未有 出席委員過半數同意之事實，也不容許於表決後，再以探求 真意為由，改變各委員於投票表決時所勾選之意見。上訴人 主張選單上之「有條件通過環評」選項，是指全案通過之意 ，此投票表決之7票加上選單上勾選「通過環評審查」之6票 ，合計13票，已達出席委員過半數同意乙節，容有誤解，自 不可採。
㈣、關於被上訴人李蔚慈等10人部分：
⑴、被上訴人李蔚慈等10人是否為受開發行為影響地區之居民， 原判決以上訴人環保局於原審審理時不爭執、有其等戶籍謄 本在卷為據，認定其等之住居均距開發行為5公里範圍內， 為受開發行為影響地區之居民等情，雖因依原審判決當時之 全卷資料，其實僅有被上訴人李蔚慈等10人中之朱黃桂香、 朱文正2人之戶籍謄本（見訴願決定卷2-2第168頁），另原 審106年1月12日準備程序筆錄，係記載到庭李蔚慈之戶籍設 於臺中市西屯區逢大路（見原審卷第314頁），而上訴人建 設局自始即爭執該10人並非法律上利害關係人，不具原告適 格（見原審卷第126頁），致此部分有未依職權調查及判決 理由不備之違誤。
⑵、然而，行政訴訟上訴之目的，除為保護人民公法上之正當權 益外，主要在於法秩序之維護及法律見解之統一。又通常共 同訴訟，乃指原告對訴訟標的各有單獨實施訴訟之權能，基 於訴訟經濟及避免裁判歧異，經由原告或被告之請求而合併 於一訴之謂。依行政訴訟法第38條規定，他造對於共同訴訟 中一人之訴訟行為，其利害均不及於其他共同訴訟人，故行 政法院在裁判時，對共同訴訟人得為不同之裁判結果。惟作 為訴訟之程序標的，如屬同一，該程序標的經由行政法院以 全部共同訴訟人之訴為有理由，而判決撤銷，被告機關不服 提起上訴，並主張部分共同訴訟人非該程序標的之法律上利 害關係人，當事人不適格，經上訴審法院審理結果，認被告 機關之上開主張，因原審法院漏未調查，且無法自卷內相關
資料得知被告機關之主張是否可採，然如被告機關其餘上訴 理由並不足採，而維持下級審之見解時，縱部分共同訴訟人 之當事人是否適格事證仍未臻明確，因該相同之程序標的已 被撤銷確定，上訴人爭執部分共同訴訟人當事人不適格，因 無法達成維護法秩序之上訴目的，應認無爭執此部分之利益 。查本件上訴人與被上訴人李冠總等16人間之本件原處分是 否違法之爭議，因原處分違法應予撤銷，已如前述，則上訴 人就與被上訴人李蔚慈等10人間，訴請撤銷標的為同一原處 分之上訴，已無法改變原處分經撤銷之事實，依上開說明， 應認其上訴為無理由。
㈤、綜上，原判決撤銷訴願決定及原處分，並無違誤。上訴論旨 執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。七、結論，上訴人之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 28 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳