空氣污染防制法
最高行政法院(行政),判字,107年度,739號
TPAA,107,判,739,20181220,1

最　高　行　政　法　院　判　決
107年度判字第739號
上 訴 人　台灣中油股份有限公司

代　表　人　戴 謙
訴訟代理人　李元德律師
　 吳子毅律師
被 上訴 人　高雄市政府環境保護局

代　表　人　蔡孟裕
參 加 人　黃奕凱
黃石龍
上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年1
1月9日高雄高等行政法院104年度訴字第433號判決，提起上訴，
本院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠（管制編號：E0000000 ，下稱高雄煉油廠）於高雄市○○區○○路0號場址，設置 有屬行政院環境保護署（下稱環保署）依行為時空氣污染防 制法（業於民國107年8月1日修正，下稱空污法）第24條第1 項規定以第2批及第8批次公告之廢棄物焚化處理程序（製程 編號M64）焚化爐固定污染源（下稱M64製程）、揮發性有機 液體儲槽作業程序（製程編號M73）儲油槽固定污染源（下 稱M73製程），並領有被上訴人核發之M64及M73操作許可證 （下合稱系爭許可證），有效期限均至民國104年12月31日 止。嗣高雄煉油廠分別於104年3月24日及3月27日，依空污 法第29條及行為時固定污染源設置與操作許可證管理辦法（ 業於106年2月13日修正，下稱許可證管理辦法）第27條規定 ，申請系爭許可證自有效限期屆滿之次日起展延5年。被上 訴人審查後，以104年4月16日高市環局空字第10432883700 號函（下稱原處分1）否准M73製程展延之申請及104年4月20 日高市環局空字第10433075200號函（下稱原處分2，與原處 分1合稱原處分）否准M64製程展延之申請。上訴人不服，循 序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭許可證於104年12月31有效 期限屆滿後，該M64及M73製程仍有繼續使用之必要，上訴人 依空污法第29條第1項規定為展延之申請，並無文件不符規



定或未能補正之情事，被上訴人即應核發展延許可證。至行 政院79年9月20日台79經27536號函（下稱行政院79年9月20 日函）及經濟部79年9月21日經（79）密國營字第691號函（ 下稱經濟部79年9月21日函）僅係機關內部往來之行文，並 未對外發生法律效果，至多僅為行政指導，上訴人縱未遵循 該函意旨，亦不因而受制裁或有其他不利益，被上訴人不得 據以否准上訴人之申請。縱認行政院79年9月20日函屬行政 處分，惟其內容並未詳載工廠搬遷之時程、內容及範圍，尚 難令第三人清楚認識其要求，具重大明顯瑕疵，依行政程序 法第111條第7款規定，亦屬無效，自不得拘束上訴人。㈡上 訴人雖曾以80年5月18日80油廠00000000號函（下稱上訴人8 0年5月18日函）擬訂遷廠計畫時間表函送經濟部，然亦表明 僅供經濟部參考用，自無拘束上訴人之可能。況該遷廠計畫 ，共搬遷46座煉製操作生產工場，並未包含儲槽區及非煉製 工廠區，而M73及M64等製程內容非屬煉製操作生產工場，自 不在遷廠範圍中。且依行政院秘書長105年1月22日院台經字 第1050002807號函及經濟部104年12月29日經營字第1040262 0760號（下稱經濟部104年12月29日函）、105年1月30日經 營字第10500517630號、第10500517631號函意旨可知，高雄 煉油廠之儲槽區及公用設備等設施確實非屬遷廠計畫範圍內 ，且該等製程設備仍有繼續操作之必要。至拆遷計畫明細表 第3期編號8記載「輕油摻配工場」，雖可推知拆遷範圍有包 含輕油摻配工場，然所稱之輕油摻配工場係指M75製程，與M 73製程不同，M73製程非屬遷廠範圍。㈢M73製程之儲槽設施 乃上訴人所屬煉製事業部大林煉油廠（下稱大林煉油廠）將 油料輸往中南部的唯一輸儲管道，倘予停用，除造成民生用 油恐慌與軍方戰機用油JP-8短缺等問題外，亦恐危及國家安 全存油量，上開油品之儲放及輸送等問題亦非橋頭油庫或油 罐車載送等方式得以解決，是M73製程有繼續使用之必要。 且依行政院及經濟部指示之政策，為穩定國內油料供應與安 定國家儲油，在高雄煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前， M73製程之儲槽設施，仍有保留供大林煉油廠輸送油料供應 南部各油庫之必要。又為配合臺灣屏東地方法院檢察署（已 更名為臺灣屏東地方檢察署，下稱屏東地檢署）102年偵字 第883號廢棄物清理法案件扣案物處置計畫書之執行，代為 處理訴外人重光化工股份有限公司所產約637噸之乳化油料 桶裝物質，經屏東地檢署指示於該案偵查終結前不得毀棄、 變換、減損該等事業廢棄物，並待事件查明後，將由M6 4製 程之污泥焚化爐處理。此外，高雄煉油廠內之廢水處理場尚 須處理工廠拆遷廢水、土壤及地下水整治中心整治土地作業



廢水、綠能研究所廢水、高雄煉油廠內其他業務區生活污水 ，將同時伴隨大量污泥產生，仍需藉由M64製程就上開污泥 進行焚化處理。且於高雄煉油廠遷廠後，須就廠內之污染土 壤進行整治，過程中亦有大量污泥產生，亦仰賴M64製程處 理。如委外處理，恐因數量龐大造成市場混亂及其他後遺症 ，且許可證之核發，不應以申請人是否得委外處理為裁量因 素，否則即違反公平及不當聯結禁止原則。㈣許可證管理辦 法第31條並非原處分之法律依據，被上訴人於訴訟中追補以 之為原處分之合法理由，已喪失行政處分之同一性。基於權 力分立原則，法院不宜取代行政機關行使裁量權，應避免針 對行政機關未提出之理由進行確認或考量，不應允許於訴訟 程序中追補。是以，即便本件符合許可證管理辦法第31條第 4款規定，仍不足以正當化原處分。況經濟部以M73儲槽尚有 加工生產之事實為由，肯認高雄煉油廠工廠登記證仍屬有效 ，顯見M73儲槽屬高雄煉油廠主要生產設施之一，本件並無 許可證管理辦法第31條第4款所定「公私場所主要生產設施 已搬遷」之情形。且依經濟部104年12月9日經中一字第1043 1366330號函意旨，M73儲槽既兼有油料混合、摻配功能，足 見仍有繼續加工、製造之事實，亦不符許可證管理辦法第31 條第4款「無繼續生產、製造、加工之事實」之要件。㈤大 林煉油廠於102年至104年間，每年輸入M73儲槽之油品分別 佔M73儲槽總量之42％、47％、54％，足見大林煉油廠所生 產之油料本為M73製程之輸儲對象之一。被上訴人陳稱M73製 程自大林煉油廠接收之油品僅占該製程之3.6％，實刻意忽 略大林煉油廠輸送至M73製程之油品數量，而有計算上之違 誤。且於M73製程許可證中，僅記載污染源所在公私場所名 稱，並無列明原（物）料來源，難認污染物原（物）料來源 必須限制於高雄煉油廠。觀諸被上訴人97年及102年核發之 M73製程許可證內容，原（物）料列表均載有「正烷烴」及 「重組油」項目，該項目為大林煉油廠所生產，而非由高雄 煉油廠，足見M73儲槽本可接收大林煉油廠之輸儲物質，既 該製程得合法接收大林煉油廠之油品進行油料混合、摻配， 自不符合許可證管理辦法第31條第4款之規定，被上訴人以 原料來源不同或來源變更為由，駁回上訴人申請，尚非有據 。㈥依行政院環境保護署（下稱環保署）98年12月1日環署 空字第0980104306號函釋意旨可知，即使工廠登記證經目的 事業主管機關公告註銷，若製程仍有必要持續進行，仍屬合 法設立之固定汙染源，不應撤銷或廢止許可證。高雄煉油廠 既有合法存在之工廠登記證，依舉重明輕之法理，M73及M64 製程確有持續進行之必要，上訴人之申請即於法有據等語。



求為「⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被上訴人應依上訴人 104年3月24日及3月27日之申請，為核准M73及M64操作許可 證自有效期限屆滿日之次日即105年1月1日起展延5年之行政 處分。」之判決。
三、被上訴人則以：㈠行政院已以79年9月20日函核定上訴人於1 04年間應完成高雄煉油廠之遷廠作業，則自105年1月1日起 ，高雄煉油廠各工場已無操作之可能，M73及M64製程亦無繼 續使用之可能及必要，上訴人之申請不符合空污法第29條第 1項規定，被上訴人據以否准其展延之申請，並無違誤。又 依行政院79年9月20日列及經濟部79年9月21日函所示，「輕 油摻配工場」列於上訴人提報之3期遷廠計畫中，故屬應於 104年完成拆遷。而由被上訴人99年9月20日核發之M63其他 石油製品製造程序（下稱M63製程）操作許可證之製程說明 及流程圖所載「異構物產品流向『輕油摻配工場（M73）』 」，足見M73製程確屬上訴人應於104年前之拆遷範圍內。㈡ 依經濟部與國防部於104年12月24日會議紀錄及陸軍第4區支 援指揮部104年9月21日陸四支補字第1040011042號函可知， 軍方已與上訴人研擬遷廠後相關可行應變方案及管控機制， 且迄今並未發生軍方用油短缺之情事。況自行政院以79年9 月20日函命上訴人遷廠時起至被上訴人否准M73製程許可證 之展延申請已達25年，上訴人應有足裕時間規劃執行相關配 套措施以完成高雄煉油廠遷廠之國家重大政策推動，上訴人 未妥善經營管理及解決所衍生之問題，卻以影響民生、國防 用油等由卸責，自無足取。㈢高雄煉油廠104年及105年間所 申報之污泥類事業廢棄物量分別為8236.70（公噸∕年）及 1057. 37（公噸∕年），105年申報量僅佔104年申報量之12 .8％，顯見高雄煉油廠之主要生產設施46座工場已於104年 拆遷遷廠，自105年1月1日起即無繼續生產製造，致污泥產 量僅為遷廠前之12.8％，上訴人即無使用M64製程處理高雄 煉油廠內污泥（含M73製程及廢水處理廠污泥）之必要。㈣ 依M73製程許可證之附件資料顯示，該儲槽所儲輸之油品有 自高雄煉油廠輸入之原油、石油腦、汽油、燃料油、航空燃 油、柴油、苯、污油等油品（下稱系爭油品1），及自大林 煉油廠與上訴人所屬石化事業部（下稱林園石化廠）輸入之 正烷烴、重組油、二甲苯等油品（下稱系爭油品2）。而M73 製程操作許可證所載每年最大操作量為28,967,600公秉∕年 ，其中系爭油品1每年最大設計（使用）量為27,896,600公 秉∕年，系爭油品2則為1,071,000公秉∕年，則自高雄煉油 廠104年12月31日遷廠後，M73製程可裝載之油品僅占年最大 操作量3.7％，顯無繼續使用之必要；況自105年1月1日起，



尚無油品供應短缺之情事發生，足見上訴人以其他替代方案 ，已足以因應系爭油品2之輸配。㈤被上訴人為協助高雄市 區鐵路地下化工程之推行，依空污法第29條第3項及同法施 行細則第23條第1項第4款規定，核發被上訴人新M73操作許 可證（許可證字號：高市環局空操許證字第E0922-04號）有 效期限自105年12月14日起至106年12月13日止，惟該臨時性 操作許可證之核發，僅為配合鐵路地下化而為，與本件駁回 上訴人之申請，分屬兩事。且該臨時性操作許可證亦僅暫時 保留高雄煉油廠內部分設備，並非表示M73製程非屬遷廠範 圍，自不得據此推論M73製程非屬遷廠範圍等語，資為抗辯 。
四、㈠原審輔助參加人經濟部陳述略以：行政院79年9月20日函 雖提及上訴人應分3期拆遷高雄煉油廠內之46座工場，惟搬 遷計畫中並未包含M73儲槽。又M73儲槽之設立，除高雄煉油 廠外，大林煉油廠及林園石化廠等廠所生產的油品，均須藉 由M73儲槽將油品輸送至各地。是以，高雄煉油廠內之46座 工場雖已停工，但大林煉油廠及林園石化廠所生產的油品仍 需透過M73儲槽輸往南部各縣市，以供給南部用油需求。㈡ 參加人黃石龍及黃奕凱陳述略以：就M73儲槽是否有繼續使 用必要，經濟部與被上訴人之意見相左，此關涉被上訴人否 准上訴人展延系爭許可證之申請是否合法，基於保障被上訴 人之訴訟權益，應採被上訴人之見解。又行政院既以79年9 月20日函核定上訴人應於25年內搬遷高雄煉油廠完畢，上訴 人亦已向行政院及經濟部提出搬遷計畫，足見遷廠計畫係經 由雙方同意所訂定，上訴人自應予以遵守。況歷經25年，上 訴人亦應配合遷廠而就油槽部分有所規劃，非得以軍方及南 部用油等理由請求展延系爭許可證。另高雄煉油廠內之主要 設施既已搬遷完畢，則M73及M64製程自無再繼續使用之必要 ，且自停止上開製程時起迄今，均未發生任何缺油問題，上 訴人片面主張若否准系爭操作許可證之展延，將造成民生工 業用油及軍機用油之短缺云云，並非事實等語。五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠依環境基本法第1條及空 污法第1條、第3條、第7條、第11條第1項、第20條第1項、 第24條、第29條及第57條與許可證管理辦法第27條、第31條 第4款等規定可知，空污法係在環境基本法之體系下，為管 制排放空氣污染物之污染源，包括固定污染源及移動污染源 ，限制其污染物之排放標準，遂行地方主管機關公告之空氣 污染防制計畫，以達成防制空氣污染，維護國民健康等立法 目的之專業環保法規。關於規制固定污染源之立法結構，採 事前規制之行政措施，循序分為設置、變更、操作及展延等



階段之申請審查程序，須經地方主管機關審查核可發給固定 污染源設置、變更與操作許可證後，始得設置、變更及操作 。而許可證展延處分性質上即屬更新許可證之處分，於核定 展延之有效期間內，發生准許固定污染源繼續操作之法律上 效力。參諸空污法第29條第1項及許可證管理辦法第27條第2 項規定之文義可知，主管機關於許可證有效期間屆滿後，就 原有設施所生空氣污染之環境風險，有重新評估，為實體審 查之必要，並就許可展延者，重新核發許可證，足認許可證 之展延申請，係採申請許可制，此亦符合環境基本法第26條 第1項「中央政府對於環境污染行為，應建立事前許可…… 制度，以有效管制污染源」之環保法制體系。上訴人主張其 提出展延申請之相關文件及檢測報告已完備，並無不符規定 或未能補正之情事，被上訴人即應准予展延云云，尚無可採 。又空污法第29條及許可證管理辦法第27條並未就實體要件 為規定，究申請人須符合何種具體規定、須符合何種程度， 始滿足准許展延之要件，無從依該規定得出具體明確之判斷 標準，故解釋上即含有委之審查者專業裁量之意旨。再參諸 環保署98年5月14日環署空字第0980042049號函釋（下稱環 保署98年5月14日函）：「說明：依固定污染源設置與操 作許可證管理辦法第27條第1項、第2項規定……前述『符合 本法相關證明文件』及『經審查符合規定者』之範圍，係指 能夠證明該製程於正常操作運轉時，可符合操作許可證之內 容，且製程廢氣收集、處理、排放管道及相關採樣設施等均 能符合空氣污染防制法相關規定。」等語，亦僅就製程之運 轉操作及相關設施須符合操作許可證內容、空污法相關規定 乙節，為抽象指引之闡釋，至於須符合至如何程度，始達可 作成准許決定之界線，亦無明確之闡釋標準可循，各級行政 機關遵照該函釋之結果，仍須本諸行政裁量以為決定，核與 上開見解並無違背。㈡高雄煉油廠（管制編號：E0000000， 工廠登記編號：00000000）所在場址之場區，設置46座煉油 生產工場（下稱系爭46座生產工場），在場址外圍設置有系 爭M73製程（儲油槽）及M64製程（焚化爐）。其石油煉製程 序係以系爭46座生產工場之連貫煉製程序，將原油煉製成汽 油、柴油等各類油品，煉製完成之油品則儲存於M73製程之 油槽內，再輸往南臺灣各地油庫。而上訴人於76年間即推動 興建高雄煉油廠第五輕油裂解工廠計畫，惟遭後勁居民反對 抗爭，致興建計畫受阻。經行政院長與當地居民溝通、經濟 部長與後勁地區5位里長討論，並就環保、遷廠、回饋計畫 等3點達成結論後，經濟部乃將上訴人擬具之高雄煉油廠25 年分3期遷廠計畫及相關措施，以79年9月19日經（79）密國



營字第0687號函檢附「79年9月16日蕭部長與後勁5位里長等 就如何回應後勁居民訴求之談話要點」及「拆遷工場明細表 」陳報行政院以79年9月20日函核定，該部再以79年9月21日 函檢附「經濟部長宣布五輕建廠動工的書面談話」陳報行政 院，並通知上訴人在案。上訴人遂遵照經濟部指示，據以80 年5月18日函擬定遷廠計畫及拆遷時間表陳報經濟部核定。 上訴人係國營生產事業，經濟部為其主管機關，有核定上訴 人業務計畫及方針之職權，其核定之性質，屬行政機關內部 之政策決定，仍須藉由公股掌控董事會決議之機制，督導國 營事業執行其所指示之公司業務計畫，並未直接對外發生法 律效力，並非行政處分。惟基於公股掌控董事會決議之機制 ，上訴人各項營業活動之計畫，事實上須絕對遵照經濟部之 職權指示。又經濟部核定高雄煉油廠25年分3期遷廠計畫之 政策，迄原處分作成時，未曾變更。被上訴人雖主張M73及 M64製程亦在上開拆遷計畫範圍內云云，惟經濟部堅稱其所 核定之拆遷計畫明細表並未包含輸儲及公用設備，M73及M64 製程不在高雄煉油廠拆遷範疇，並表明系爭46座生產工場中 ，除部分工場已拆除外，其餘工場於104年11月1日已全部停 產，然系爭46座生產工場均應於104年12月31日停產拆遷等 情。則被上訴人於作成原處分時，將此事項納入裁量之考量 因素，並無事實認定錯誤、違反不當聯結禁止原則之違誤情 形。㈢被上訴人係於103年3月31日以高市環局空操許證字第 E0922 -03號核發高雄煉油廠M73製程（共42座儲油槽）之操 作許可證，有效期限自103年3月31日起至104年12月31日止 。依該操作許可證所示，經核定儲存之使用原（物）料及產 品為系爭油品1及油品2，其中系爭油品1來自高雄煉油廠， 其最大設計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量96.3％ 。另系爭油品2則來自大林煉油廠及林園石化廠，其最大設 計（使用）量合計佔M73製程年最大操作量3.7％。足見設置 及操作M73製程之主要目的，在於儲存高雄煉油廠所在場址 內各工場操作煉製程序所需用原（物）料及產品，其所採用 之各種空氣污染防制設施，自係以此類原（物）料及產品、 運輸途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。系爭 46座生產工場預計於104年12月31日前全部停產拆遷，屆時 已無將煉製石油所需用原（物）料及產品儲存於M73製程（ 儲油槽）之需求，故M73製程顯即無繼續操作之必要。參諸 許可證管理辦法第31條第4款規定，主要生產設施既已停產 搬遷，許可證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止 ，則基於舉重明輕之法理，於有效期限屆滿後，自無准許展 延之必要性。又M73製程許可證所載之公私場所為高雄煉油



廠，系爭46座生產工場於104年12月31日停產後，其已無從 提供許可證所載明之各類油品由M73製程操作儲存，倘轉由 不同之場所、以不同之運輸方式、提供不同種類之原（物） 料及產品據以操作M73製程，顯然與其操作許可證記載之許 可條件不合。倘其儲存來源之原（物）料及產品、生產工場 、運輸途徑均有改變，則應採用具有相對應功能之不同設施 ，且被上訴人就該製程所生空氣污染之環境風險評估，其評 估基礎顯已發生根本改變，上訴人之檢測報告已失去作為法 定評估參考文件之意義，此種情況，應依空污法第24條及第 25條規定，重新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦。 另上訴人係依法設立之私法人，其營業自由固受憲法之保障 ，惟固定污染源操作許可證之核發，倘欠缺必要性及合理性 ，即有增加空氣污染之環境風險之虞，基於增進公共利益之 觀點，空污法在合理必要範圍內限制人民之營業自由，尚無 違反憲法第23條比例原則。審諸上訴人係國營事業，相較於 一般私人企業，應擔負較高之環境保護責任。被上訴人權衡 上訴人之營業自由與人民享有適當空氣品質之環境權後，以 原處分駁回展延之申請，亦無違反比例原則。另上訴人主張 為穩定國內油料供應與安定國家儲油，行政院及經濟部已宣 示在高雄煉油廠半屏山儲運站替代措施完成前，M73製程仍 有保留供大林煉油廠輸送油料之必要之政策，固然屬實。然 行政院及經濟部上開政策係基於穩定油料供應及儲油安全之 民生經濟安全觀點，亦即出於經濟公益與國家公益之考量。 而被上訴人駁回M73製程之展延申請，係基於實施空氣污染 防制計畫、都市整體規劃、保障市民健康權益之環保觀點， 乃出於環保公益與地方公益之考量，參諸憲法增修條文第10 條第2項揭示「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護 兼籌並顧」之憲政精神，經濟與環保公益，理應兼籌並顧， 無分輕重，只能於個案衝突發生時為利益權衡之抉擇。依憲 法保障地方自治制度功能及地方制度法第18條第9款第2目將 環境保護列為直轄市自治事項之觀點，基於環保原因考量之 地方公益較之基於經濟原因考量之國家公益，自應受到優先 保障，從而被上訴人所為否准處分之裁量，並無違反公益原 則。㈣至M73製程是否屬上訴人拆遷計畫明細表第3期編號8 所指「輕油摻配工場」乙節，上訴人一再堅稱M73製程非拆 遷計畫明細表所指「輕油摻配工場」，故不在拆遷範圍內； 惟於M73製程是否有生產功能乙節，則改稱M73製程具有摻配 油料功能，所為陳述前後矛盾。縱依經濟部104年12月9日經 中一字第10431366330號函意旨，認高雄煉油廠停工後，其 保留之油料摻配業務，符合工廠管理輔導法之製造、加工行



為，然來自大林煉油廠及林園石化廠之系爭油品2，最大設 計（使用）量僅佔M73製程年最大操作量不及3.7％，依該操 作許可證之所載條件，應無繼續操作之必要性及合理性。上 訴人雖主張大林煉油廠歷年輸往M73製程儲油槽，佔M73製程 油槽總量比例達40％至50％，惟未舉出其計算基礎，且與許 可證內容及被上訴人計算方法不同，自無可採。況大林煉油 廠位處高雄市小港區，距離M73製程所在之楠梓區達20餘公 里之遙，在高雄煉油廠已無產品須摻配情況下，仍輸送至該 油槽摻配，將增加環境風險性之疑慮。又依卷附104年12月 24日經濟部、國防部、中油公司召開協調會議結論二載明「 至於中油公司會同軍方所研擬之緊急應變方案，經評估應具 可行性，短期內尚不至於發生供油問題」等語，足信尚無上 訴人所指之國安緊急情況。上訴人所指將造成南部民生用油 之短缺云云，亦未舉出可資採信之評估證據。另原處分1援 引許可證管理辦法第31條第4款規定，僅係用以支持固定污 染源展延申請須有必要性之體系解釋基礎，不涉及事實或理 由追補之問題，且未改變原處分之同一性質及結果，亦無妨 礙上訴人訴訟進行之攻擊防禦。此外，否准展延申請之處分 ，與高雄煉油廠之工廠登記證效力如何，並無關涉，上訴人 援引環保署98年12月1日環署空字第0980104306號函據以主 張其既有合法存在之工廠登記證，製程亦確有必要繼續進行 ，被上訴人自應准許展延之申請云云，亦無可採。㈤被上訴 人於103年3月31日以高市環局空操許證字第E1326-01號，核 發M64製程（焚化爐）之操作許可證，有效期限自103年3月 31日起至104年12月31日止，經核定處理之廠內污泥為脫水 生物污泥、脫水油污泥及由卡車運來的油污泥。依該操作許 可證所示，高雄煉油廠申請設置及操作M64製程之目的，在 於自行處理其場址內各生產工場操作所產生之污泥，且其所 採用之各種空氣污染防制設施，自係以此廢棄物來源、運輸 途徑、與生產工場鄰近關係為其設想之主要環境。系爭46座 生產工場預計於104年12月31日前全部停產拆遷，屆時即無 將煉製石油過程所生污泥交由M64製程（焚化爐）處理之需 求，故該製程即無繼續操作之必要。參諸許可證管理辦法第 31條第4款規定意旨，其主要生產設施既已停產搬遷，許可 證即無繼續存續之必要，於有效期限內尚可廢止，基於舉重 明輕之法理，則於有效期限屆滿後，自無准許展延之必要性 。且倘轉由不同之公私場所、提供不同種類之原（物）料及 產品據以操作M64製程，顯然與M64操作許可證記載之許可條 件不合。倘其焚化處理之廢棄物來源、生產工場、運輸途徑 均有改變，則公私場所之各種空氣污染防制設施，理應採用



具有相對應功能之不同設施，且被上訴人就該製程所生空氣 污染之環境風險評估，其評估基礎顯已發生根本改變，上訴 人檢具1年內最近1次之檢測報告，已失去其作為法定參考文 件之意義，此種情況，應依空污法第24條及第25條規定，重 新申請設置或變更、操作許可證，始為正辦。㈥上訴人雖主 張M64製程需處理屏東地檢署所委託之廢棄物，惟函詢該署 業以106年3月7日屏檢錦總字第10609000150號函復，自102 年起，並未委託高雄煉油廠處理廢棄物，足認上訴人以不實 情事作為申請展延之理由。雖其於審理中又稱系爭46座生產 工場拆遷後，須就受污染土壤進行長達17年之整治，屆時將 伴隨產生大量污水、污泥，仍有使用M64製程之必要云云， 惟其就將來究竟有多少污泥、污水產生乙節，未舉任何證據 以實其說，欠缺信憑性，難以採信。且縱認屬實，理應於土 壤整治工程開始進行後，始有操作必要，倘其產生污泥數量 非多，非不可委由其他合法之廢棄物清除處理業者處理，亦 無繼續操作M64製程之必要。況土壤污染整治工程所生之廢 棄物種類，與M64製程許可證內容所載亦不符，核屬應依空 污法第24條及第25條規定重新申請設置或變更操作許可證之 問題。㈦綜上所述，被上訴人分別以原處分1及原處分2否准 上訴人104年3月24日及同年月27日所為M73及M64製程操作許 可證之展延申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合 。上訴人訴請撤銷，並請求判命被上訴人應依其申請，作成 准予系爭操作許可證之有效期間自105年1月1日起展延5年之 行政處分，均無理由等詞，為其判斷之依據。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原判決認許可 證管理辦法第27條規定有「符合本法相關規定之證明文件」 、「經審查符合規定者」及「審查結果與原操作許可內容不 符者」之用語，然依其字面文義，均屬抽象概括之規定，申 請人須符合何具體規定、須符合如何之程度，始滿足應准許 展延之要件，無從得出具體明確之判斷標準，實已肯認該條 並無具體規定可資依循，則行政機關恣意將之納為審查依據 ，使受規範者無從預見其將受何限制，依司法院釋字第636 號解釋意旨，即與法律明確性原則相悖，原判決仍適用該規 定而為判決，即有適用法規不當之違法。㈡原判決雖謂被上 訴人對於系爭許可證展延申請之裁量，應本事前安全確保之 目的、環境風險評估是否逾越可接受之風險線，有無准許展 延之必要性及合理性為標準，並以之對原處分為司法審查。 惟並未說明其法規依據為何，且其內容亦未見於空污法第29 條、許可證管理辦法第27條、固定污染源空氣污染排放標準 及固定污染源設置與操作許可證常見缺失審查原則內，自有



判決不適用法令之違誤。而空污法第7條雖明定地方主管機 關應訂定空氣污染防制計畫，原判決並據此認定地方主管機 關具有裁量權限，惟所謂空氣污染防制計畫內容為何？與本 件關聯何在？原判決並未依職權調查，亦未於判決理由中說 明，即據此認定被上訴人對本件許可證展延申請具有裁量權 限，顯有未依職權調查證據及判決不備理由之違法。又原判 決以自行創設司法審查標準中「環境風險評估」為要件，認 定被上訴人係以環境風險評估為核發許可證之評估基礎，惟 該要件具體內容所指為何？被上訴人是否確有進行環境風險 評估？原判決既未依職權調查，亦未於判決理由中說明，自 有違誤。㈢原判決一面認定被上訴人係主張M73及M64製程在 拆遷計畫範圍內，另一方面卻認定經濟部所稱遷廠計畫範圍 內不包含M73及M64製程一事，在被上訴人為原處分時，已納 入裁量之考量因素，其所持理由前後互相衝突，難以導出被 上訴人無事實認定錯誤此結論。且原判決所認定被上訴人已 將遷廠計畫範圍不包括M73及M64製程一事考量在內，亦與被 上訴人主張之事實牴觸，從而原判決認定被上訴人為處分時 ，並無事實認定錯誤之情事，顯然互相矛盾。㈣依地方制度 法第26條、第27條、第29條、第30條及第75條第2項等規定 ，直轄市自治事項之地方公益並未必然優於國家公益，有時 須向國家公益退讓及受國家監督，且在憲法框架上，直轄市 之自治事項皆由法律形塑，並受中央法律限制。原判決所稱 合憲性解釋之理解即直轄市自治事項之地方公益應優於國家 公益云云，顯與憲法及地方制度法所表現出之法規範意旨相 悖。另環保署為空污法之中央主管機關，係行政院轄下機關 ，依行政院組織法第10條第1項規定，受行政院院長指揮監 督，基於公務員服從義務，環保署之政策指示應與行政院政 策指示相同。原判決僅以環保署無政策指示為由，忽略行政 院與環保署間之指揮監督關係，及行政院已明確表示基於穩 定油料供應及儲油安全之民生經濟安全觀點，有繼續使用M7 3製程必要之政策指示，並認定原處分合法，顯有適用法規 不當之違法。原判決未函詢環保署對此有無政策指示，逕自 認定環保署未曾對被上訴人任何指示，亦有未盡職權調查義 務之違法。㈤所謂舉重明輕，必須存在得輕重相舉之前提， 若此前提不存在，舉重明輕之法理自無從適用。本件經濟部 已肯認M73及M64製程有繼續生產之必要，與許可證管理辦法　　第31條第4款所定「經目的事業主管機關認定無繼續生產、 製造、加工之事實」顯有差異，自不存在得輕重相舉之前提 。原判決依舉重明輕法理，援引許可證管理辦法第31條第4 款之規定，認定系爭許可證無展延之必要性，亦有判決適用



法規不當之違法。㈥上訴人係主張M73製程非拆遷計畫明細 表所指「輕油摻配工場」（即M75製程），而經濟部亦已認 定M73製程本身所具有之摻配油料功能屬工廠管理輔導法第3 條第2項所定製造、加工行為，應屬同法第3條第1項所定之 工廠，工廠登記證仍屬有效，兩者並無前後矛盾。又原判決 一方面指稱上訴人主張南部民生用油短缺未提出可資採信之 評估證據，顯忽略上訴人所陳南部油庫存量僅能維持10至12 天之主張。而其採信參加人黃石龍及黃奕凱之主張，僅以一 般社會生活之實情為其依據，而未要求渠等提出可資採信之 評估證據，前後標準不一，顯違反平等原則，且其未依職權 調查參加人之主張是否實在，亦有未盡職權調查義務之違法 等語。
七、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨 補充論斷於下：
㈠按空污法第2條第1款及第2款規定：「本法專用名詞定義如 下：空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康 或生活環境之物質。污染源：指排放空氣污染物之物理或 化學操作單元。」第24條規定：「（第1項）公私場所具有 經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前 ，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或 中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並 依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源 設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直 轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他 機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第 3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核 發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵 行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第25條第1項 規定：「公私場所因遷移或變更產業類別，應重新申請核發 設置及操作許可證。」第29條規定：「（第1項）依第24條 第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年 ；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、 縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出 許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。（第2項）公私 場所申請許可證展延之文件不符規定或未能補正者，直轄市 、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關應 於許可證期限屆滿前駁回其申請……。（第3項）固定污染 源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效 期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之 政府其他機關依實際需要核定之。」又依空污法第24條第3



項授權中央主管機關環保署制定之許可證管理辦法第5條第1 項規定：「公私場所申請固定污染源設置許可證時，應填具 申請表，連同經依法登記執業之環境工程技師或其他相關專 業技師簽證之空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管 機關或中央主管機關委託之政府其他機關（以下簡稱審核機 關）為之。」第6條規定：「前條所稱之空氣污染防制計畫 ，其內容應包括下列事項：計畫目標。污染源廠場周界 外兩公里範圍內之環境座落圖說。廠場設施平面配置圖說 。生產製程流程圖說及產製期程。與空氣污染物排放有 關之原（物）料與燃料之種類、成分及用量，產品種類及生 產量。與空氣污染物排放有關之原（物）料與燃料之輸送 、貯存及堆置方式。排放空氣污染物之種類、成分、濃度 及其排放量。空氣污染收集及排放管道設施、防制設施之 種類、構造、效能、流程、使用狀況及其設計圖說。空氣 污染收集及排放管道設施、防制設施之設置經費及進度。 公私場所設立施工期間採取之污染防制設施。其他經主管 機關指定之事項。」第9條第1項規定：「審核機關受理固定 污染源設置許可證之申請後，……，並應於30日內完成審查 ，經審查符合規定者，應於完成審查後14日內通知公私場所 領取設置許可證。」準此可知，空污法就固定污染源之規制