臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1439號
107年10月11日辯論終結
原 告 金頻道有線電視股份有限公司
代 表 人 龔邦泰（董事長）
訴訟代理人 施冠群 律師
被 告 公平交易委員會
代 表 人 黃美瑛（主任委員）
訴訟代理人 林馨文（兼送達代收人）
簡佳盈
郭安琪
上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民
國106年8月14日公處字第106066號處分書，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之 請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以 他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111條第1項、第3 項第2、3款分別定有明文。查本件原告於民國106年10月13 日起訴時聲明為：「原處分（即被告106年8月14日公處字第 106066號處分書）撤銷。」（見本院卷1第13頁），而原處 分係包含主文第2項「被處分人（即原告，下同）自本處分 書送達之次日起，應立即停止前項違法行為（即被處分人與 公寓大廈管理委員會於有線電視收視合約書簽訂獨家經營權 條款，核屬以不正當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為 ，而有限制競爭之虞，違反公平交易法第20條第3款規定） ，並自本處分書送達之次日起2個月內，向本會（即被告） 陳報已刪除案關獨家經營權條款之契約或為其他必要之改正
行為」及主文第3項「處新臺幣120萬元罰鍰」（見本院卷1 第30頁），惟原處分於106年8月16日送達原告後，原告已以 106年10月12日金管字第106059號函向被告陳報其改正情形 （即向被告表示前所提供簽有「有線電視收視合約書第陸條 第10項」條款《下稱系爭條款或獨家經營權條款》之契約已 因全數到期而無效力，且表示不再使用系爭條款，將請相關 業務人員於簽約時特別注意簽約內容，勿誤用系爭條款與社 區洽談合約等情，見本院卷3第111至178頁），嗣經被告以1 06年10月25日公服字第1060017142號函回覆原告確認其所為 改正情形尚符原處分主文二之意旨（見本院卷3第192頁之乙 證14），故原處分主文二部分因原告按旨改正並為陳報，已 執行完畢而無回復原狀之可能，符合行政訴訟法第6條第1項 後段提起確認訴訟之要件，原告遂於本院107年3月27日準備 程序中變更其訴之聲明為：「一、原處分關於罰鍰部分撤銷 。二、確認原處分關於主文二部分為違法」（見本院卷1第1 81頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不 變，有情事變更情形，且被告稱無意見而為本案之言詞辯論 （本院卷1第181至182頁、本院卷3第431至435頁），本院亦 認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：
緣北都數位有線電視股份有限公司（下稱北都公司）業經國 家通訊傳播委員會（下稱通傳會）104年4月22日第640次委 員會議決議通過取得有線廣播電視系統分期營運許可，同年 11月於臺北市大安區、中正區、松山區、中山區及信義區開 播，是北都公司經營區域與既有業者即原告之經營區部分重 疊，因北都公司於他案提供原告涉及阻礙其參與競爭及不實 報導等相關資料。被告為瞭解北都公司開播後，原告是否涉 以限制公寓大廈公共區域纜線管理權等不正當方法阻礙競爭 者參與競爭之違反公平交易法相關規定情事，爰主動立案調 查。嗣被告以原告自104年12月起，與公寓大廈管理委員會 （下稱管委會）簽訂含獨家經營權條款之有線電視收視合約 書（下稱系爭合約），係以不正當方法，阻礙競爭者參與或 從事競爭之行為，而有限制競爭之虞，違反公平交易法第20 條第3款規定為由，依同法第40條第1項前段規定，以106年8 月14日公處字第106066號處分書（下稱原處分）處原告自原 處分送達之次日起，立即停止與公寓大廈管理委員會於有線 電視收視合約書簽訂獨家經營權條款之違法行為，並自原處 分送達之次日起2個月內，向被告陳報已刪除案關獨家經營 權條款之契約或為其他必要之改正行為，並處原告新臺幣（ 下同）120萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠依公平交易法第20條清楚揭櫫之修法理由，併參公平交易法 施行細則第27條第2項規定，可知必須符合以不正當方法、 阻礙競爭者參與或從事競爭之行為及實施情形對市場造成限 制競爭之效果，始得以公平交易法第20條第3款規定處罰之 。
㈡原告與管委會簽訂系爭合約，並不構成以不正當的方法阻礙 競爭者參與或從事競爭：
⒈因被告認定之相關社區要求原告負擔社區原有器材設備修護 責任及提供額外收視費優惠，原告乃與上開社區簽署系爭合 約，於第4條第2項約定收視費用優惠、第5條第4項約定社區 原有器材設備如有毀損經查證為原告工程人員所為，原告應 負修護責任。然因社區暗管經常需要容納社區監視器線路、 社區網路、社區共同天線及有線電視系統業者之線路，空間 極為有限，在此情況下，如有多家有線電視系統業者同時使 用暗管架設線路之情形，可能發生原有管線或器材設備損壞 ，導致原告成本及風險承擔增加，始有系爭條款之約定，非 為阻礙北都公司參進市場之目的。
⒉系爭條款所稱「取消其依本合約提供予甲方社區之相關費用 優惠」，僅是取消原定提供予公寓大廈住戶收視費用優惠之 承諾，回復以一般用戶收費標準向公寓大廈住戶收取收視費 用；原告與公寓大廈住戶簽署之「基本頻道訂戶契約」，並 無住戶於一定期間內應使用原告之收視服務之約定；系爭合 約亦無管委會或住戶應於一定期間內應付費使用原告之收視 服務之約定。是原告與京華DC大樓等社區及其住戶間，自無 發生「以一般戶之收費標準向甲方社區收取未到期期間之費 用作為懲罰性違約金」之可能，原處分顯有誤認。 ⒊再者，若案關管委會違反系爭條款而經原告取消優惠，則原 告除了爭取社區住戶續約外，必然需就現況重新評估成本以 決定是否繼續爭取該社區住戶及給予優惠金額，最終結果只 會使原告與其他有線電視業者回復一般公平競爭之狀態。況 收視優惠係收視戶與有線電視業者締約之最主要誘因，若原 告取消優惠將立即面臨價格競爭之弱勢，有商業理性之人均 不會主張系爭條款，此由與原告簽訂有系爭條款，並經被告 認定有違法之敦化環球A社區，於契約期間內，亦同時有其 他有線電視業者於該社區提供有線電視相關服務，原告亦從 未向該社區為任何主張，即可明證。
⒋查系爭合約第4條第2項約定收視費用優惠、第5條第4項約定 社區原有器材設備如有毀損經查證為原告工程人員所為，原 告應負修護責任。顯見單一經營權及暗管獨家使用權並非原
告簽署上開合約書之唯一目的。再者，上開合約立約雙方為 原告與管委會，公寓大廈住戶並未受到該合約之拘束。另誠 如被告所自承，有線電視系統業者自籌設至實質參進市場需 時甚久，且最後是否可正式營運或何時可進入市場參與競爭 ，不確定性極大。實務上，各有線電視業者亦僅能就當時管 委會或公寓大廈用戶要求提供收視服務之時進行成本與風險 之計算與控管，並以之協商相關收視合約，實在無法因一個 不確定何時進入市場之特定業者隨意更改收視合約內容。再 者，原告於被告調查期間，已提出原告與敦北園中園社區於 103年10月1日簽訂之系爭合約，其中即有單一經營權及暗管 獨家使用權約定（第6條第10項）、收視優惠約定（第4條第 2項）及原有器材設備毀損責任負擔約定（第5條第4項）， 被告稱原告於104年12月始於新約增訂前開條款云云，顯屬 不實。
⒌如前所述，原告係為避免多家有線電視系統服務業者進線安 裝，可能造成破壞纜線或造成接頭鬆脫，始有系爭條款之約 定，被告漏未考量，卻逕以原告競爭同業長德有線電視股份 有限公司（下稱長德公司）所言，以訊號干擾可以被排除， 及單一業者獨家進線無法保證不發生纜線破壞或接頭鬆脫情 形為由，不予採信原告約定系爭條款目的之說明，欠缺合理 關聯。又降低風險為契約重要目的之一，有線電視雖可以明 線方式進線，然因欠缺暗管保護，容易毀損，導致維修成本 增加且不美觀；縱風險發生可能性較低，或可透過法院調查 釐清責任，亦不得據此認定原告無透過契約降低風險之必要 。
⒍依公寓大廈管理條例第6條第1項第4款規定，若欲使用社區 公共管道架設線路提供有線電視服務，須取得管委會同意， 故系爭合約之締約當事人為原告與管委會，未約束住戶。於 其他有線電視系統服務業者仍得直接與公寓大廈住戶接觸之 情況下，管委會簽署系爭合約僅是增加管委會協助洽談之優 惠方案供公寓大廈住戶選擇，使其得以優惠條件要求原告提 供收視服務；管委會亦得隨時終止與原告之合約，改由其他 業者提供收視服務。故系爭條款之約定實未使住戶喪失選擇 其他有線電視系統服務業者之機會。
㈢原告之行為實施情形未造成限制競爭之效果： ⒈原告與極少數社區簽訂系爭合約，不足以造成限制競爭之效 果：
原告若有以不正當方法從事限制新進業者競爭行為之意圖或 目的，理應大量簽署系爭合約，但事實上自新進業者於102 年7月取得籌設許可，至105年5月25日被告來函調查期間，
僅有7個社區與原告簽訂系爭條款，占原告用戶數之1.1％， 根本無法對有線電視收視服務市場之競爭造成實質影響。此 外，有適用系爭條款之社區，目前已有轉換至其他業者之案 例；被告又主張其所非難的是競爭者爭取交易相對人之可能 性，如有可能性即可處罰，然是否構成公平交易法第20條第 3款，仍需視對整體市場之影響，如事實上並無產生影響， 即無構成違反該條款之情事。況北都公司於調查至處分之期 間，由104年第4季至106年第3季已大幅成長近6倍之戶數， 何來被告所謂新進業者將因系爭條款遭逐出市場之情形。 ⒉原處分認定有線電視系統服務與網路視聽平臺服務、多媒體 內容傳輸平臺服務、無線廣播電視服務及直播衛星廣播電視 服務間缺乏替代性，故本案應以「有線廣播電視系統服務」 為產品市場，無非以其105年11月28日委外辦理之「有線電 視與MOD等視聽媒體服務平臺替代性意見調查」（下稱調查 報告）及通傳會公布之「全國有線電視用戶數」及「中華電 信MOD用戶數」等資料為據。惟查：
⑴「無線數位電視服務」屬於免費收視服務，不得納入是否 具有替代性之評估因素；且調查報告針對消費者因價格變 動在有線電視服務與MOD及其他網路視聽平臺間進行替代 選擇之可能性，係以問卷直接詢問相關產品價格微幅上漲 時，消費者所宣稱之「可能」購買行為。然此種分析方法 無法反映出受訪者在現實生活中之購買行為，且受訪戶亦 可能非為實際上與提供試聽服務業者締約者而有未具備代 表性之疑慮。
⑵依公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱相 關市場界定處理原則）第2點第2款規定，判斷需求替代性 時，需針對交易相對人（即消費者）能夠且願意轉換至其 他產品或服務，以取代該特定產品或服務之行為進行判讀 。以本件被告機關判斷有線電視收視服務及MOD收視服務 之間的需求替代性而言，即應依據消費者轉換不同收視服 務以取代原有之收視服務之情形，亦即消費者因選擇中華 電信MOD而退訂有線電視之消費行為（反之亦然），加以 判斷。然調查報告內之問卷僅能反映受訪者之收視習慣， 無從顯示轉換不同收視服務以取代原有收視服務之「消費 習慣」。
⑶又調查報告所採假定獨占測試分析-臨界損失分析法，是 將提高產品價格後的臨界損失（Critical Loss，簡稱CL ，指提高產品價格後讓利潤維持不變之下，廠商所損失的 銷售量）與實際損失（Actual Loss，簡稱AL，指提高產 品價格後，實際上會有多少的消費量因此而流失）進行比
較。然使用利潤率作為計算臨界損失值之計算因子，對於 固定成本較高之特定產業，將因無法扣除高額固定成本， 致使臨界損失數值被高估，該特定產業極易被界定為相關 市場。因原告所營之有線電視系統服務屬於高固定成本產 業，在替代性調查報告以利潤率代入臨界損失分析公式計 算的情況下，勢必導致臨界損失數值被不當高估，進而容 易產生有線電視可獨立構成相關市場之偏誤分析結果。 ⑷申言之，假若調查報告的偏誤分析結果被修正，則有線廣 播電視系統服務極有可能無法界定成為一相關市場。此時 ，應當再納入其他市場（如中華電信MOD）加以重新評估 市場範圍之界定。然而，細察調查報告所附之意見調查問 卷設計內容，其並未詢問中華電信MOD及網路視聽平台者 於不同情境下對價格調漲之選擇，此嚴重造成後續研究進 行障礙。是故，倘調查報告在進行臨界損失分析時未得出 有線電視本身即構成相關市場之分析結果，將導致該份研 究無法繼續有效進行。可見被告所引據之調查報告有根本 上錯誤，其在進行研究時似早已預設有線電視本身即足以 構成相關市場的立場，有先射箭再畫靶之嫌。
⑸按公平交易法所稱的「市場」，並非單純指一些具有相同 特徵的產品或服務之集合，而是指事業就其所提供的產品 或服務是否會對彼此的競爭產生限制所構成之範圍（公平 交易法第5條）。故於界定市場時，應檢視事業之「主要 業務」是否受到彼此的競爭產生限制，而自需求替代及供 給替代面觀察之。經查，本件有線電視與中華電信MOD等 視聽網路平台主要業務之一均為播送影像、聲音及數據， 供公眾收視、收聽或接取之服務，是以於界定市場時，即 應檢視有線電視與中華電信MOD提供影像、聲音或數據以 供公眾收視、收聽或接取之服務，是否對彼此的競爭產生 限制，並無以授權頻道是否重疊作為兩者於「提供影像、 聲音或數據以供公眾收視、收聽或接取之服務」是否有替 代性之判斷。被告對此全然未察，以非消費者所關注之費 率管制密度、經營區域是否管制等主張兩者不具有替代性 ，無非暴露出被告忽視視聽服務平台業者間長期處於相互 競爭之事實，其主張容有違誤。
⑹至於被告辯稱原處分以通傳會公布之「全國有線電視用戶 數」及「中華電信MOD用戶數」資料顯示有線電視用戶並 未因中華電信MOD用戶之增加而有用戶消退，因而推論二 者無替代性云云。漏未考量有線電視與MOD二者未能呈現 此消彼長之原因甚多，且上開資料既無法反映轉換不同收 視服務以取代原有之收視服務的「消費習慣」，無從據以
推論有線電視與MOD等不同視聽媒體服務平臺間之消費「 移轉情形」，亦不足以推論上述不同視聽媒體服務平臺間 之替代性。
⑺依相關市場界定處理原則第4點第8款規定，於考量需求替 代性時，得衡酌「其他與產品市場界定相關之事證」等因 素。參酌中華電信MOD建立之始，係由前主管機關新聞局 發給有線廣播電視系統經營者執照，經營有線電視業務。 後礙於三廣法黨政軍退出媒體條款，為使中華電信MOD由 政府直接持有35％股份能符合法律規定，始將中華電信MO D認定為電信固網業務，以電信法管制，但實質上仍與有 線電視同為視聽媒體服務平臺；且依其他學者研究，有線 電視與中華電信MOD二者間具有明顯之替代關係。 ⒊依公平交易法立法目的，被告應保護市場繼續有效「競爭」 ，而非僅在確保「競爭者」繼續於市場存在經營，兩者之判 斷則應以消費者福利作為依歸。由原處分稱系爭條款將導致 競爭對手遭致排斥云云，可知其裁罰之重點全然著重於原告 之行為是否會對新進業者產生影響，完全未論述於此行為是 否對市場消費者福祉有何不利之影響。被告僅論及系爭條款 將限制消費者於一定期間轉換交易相對人之行為，卻未慮及 消費者因此所獲得之福利，被告亦未提出任何原告行為已造 成市場競爭之影響，顯有重大違誤。
㈣因系爭條款並未實際作用，原告亦從未以之為一定主張；於 被告調查階段，原告即已多次向被告表示，雖原告並無任何 限制競爭之意圖，然若被告認為有不妥適之處，原告本於尊 重願意隨時為調整，被告卻捨此不為，反而於契約已全數到 期後，完全不可能有所謂對競爭業者有所影響下突然逕為處 分，其處分顯與被告所謂避免新進業者退出市場全然無涉， 亦無法達到其所述之目的，而有違反行政程序法第7條之情 事。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分關於 罰鍰部分撤銷。⒉確認原處分關於主文二部分為違法。四、被告答辯略以：
㈠原告104年12月起與管委會簽訂含系爭條款之系爭合約，已 構成公平交易法第20條第3款所稱「以不正當方法阻礙競爭 者參與或從事競爭之行為」：
⒈按公平交易法第20條第3款所稱「其他不正當方法」並不以 與例示之「低價利誘」具有共同特徵為限，凡事業「以不正 當方法」從事「阻礙競爭者參與或從事競爭」之行為，而造 成市場上限制競爭之效果，即具有可非難性；至不正當方法 是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地 位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭
之影響等加以判斷。又所稱「有限制競爭之虞」，並不以實 際已生限制競爭結果為限，而以客觀上有限制競爭之危險可 能性為已足。
⒉本案相關市場界定及市場狀況：
⑴產品市場：原告及受本案原告行為影響之北都公司均係依 有線廣播電視法向通傳會申請取得經營許可之有線廣播電 視系統經營者，雖目前國內可提供「傳播影像、聲音供公 眾直接視、聽」之服務者，並非僅有線廣播電視，惟經審 酌有線廣播電視系統服務與網路視聽平臺服務、多媒體內 容傳輸平臺服務、無線廣播電視服務及直播衛星廣播電視 服務間，渠等所提供之頻道數量、頻道內容、法令管制、 收視戶替代關係等因素，現階段尚缺乏顯著之替代性，是 以本案應以「有線廣播電視系統服務」為產品市場。 ⑵地理市場：查原告及另一競爭同業長德公司向通傳會申請 之有線廣播電視系統經營區「臺北市中山區」，涵蓋範圍 包括臺北市松山區、大同區及中山區，而受本案原告行為 影響之北都公司係於臺北市大安區、中正區、松山區、中 山區及信義區開播。由於前開事業重疊之經營範圍為臺北 市中山區及松山區，而臺北市中山區及松山區之有線電視 收視戶等交易相對人亦僅能選擇訂閱收視其所在區域提供 有線廣播電視系統服務之事業，故應以「臺北市中山區及 松山區」構成本案地理市場。
⑶市場占有率：依前述市場範圍之界定，於本案所涉相關市 場即「臺北市中山區及松山區」之有線廣播電視系統服務 市場中，原告之競爭者原僅有長德公司，至北都公司則於 104年11月開播。依案關業者提供經營區內各行政區訂戶 數資料之計算，截至106年2月，原告、長德公司及北都公 司於臺北市中山區及松山區市場占有率分別約為47.7％、 43.3％及9.0％，是得認原告於「臺北市中山區及松山區 有線廣播電視系統服務市場」顯然具有相當市場力量。 ⒊原告於相關市場新參進業者北都公司開播初期，與管委會簽 訂系爭條款，係針對北都公司參進市場之對應行為，意在阻 礙競爭者參與或從事案關市場之競爭：
⑴查原告104年12月開始與管委會於系爭合約簽訂系爭條款 ，約定「於本合約有效期間內，為顧及管線間之通暢，甲 方（即管委會，下同）於契約有效期間內，保障乙方（即 原告，下同）在本社區之單一經營權，並有社區暗管獨家 使用權，甲方不得另與其他系統業者協議於甲方社區提供 有線電視相關服務；否則視同違約，乙方有權取消其依本 合約提供予甲方社區之相關費用優惠，並以一般戶之收費
標準向甲方社區收取未到期之費用作為懲罰性違約金。」 而依公寓大廈管理條例第6條第1項第4款規定，設置管線 ，必須使用共用部分時，應經管理負責人或管理委員會之 同意後為之。據此，倘管委會先與原告簽訂系爭合約，則 可預期其他有線電視業者事實上已無法進線至該締約管委 會所在公寓大廈，亦即該締約管委會所在公寓大廈之住戶 業喪失於系爭合約期間內享有選擇收看其他有線電視業者 之機會。倘締約管委會執意讓其他有線電視業者進線締約 管委會所在公寓大廈提供服務，原告除可據系爭條款主張 該締約管委會違約及有權取消收視費用優惠外，並得向違 約管委會以一般戶收費標準收取未到期費用作為懲罰性違 約金。
⑵次查除系爭條款外，原告亦於104年11月與公關戶於網路 器材設備設置同意書簽訂獨家附掛電源供應器條款，於系 爭網路器材設備設置同意書第10條約定「因甲方（即原告 ，下同）以優惠價格提供乙方（即公關戶，下同）有線電 視相關服務，本同意書簽訂後，於甲方在乙方建築物及網 路設備中設置電源供應器之期間（下稱附掛期間）內，為 及網路纜線之通暢及維護訊號傳輸品質，乙方除經甲方事 前書面同意外，不得於附掛期間內另與其他有線電視系統 業者協議，使其他有線電視系統業者得於附掛期間於乙方 建築物設置電源供應器；否則甲方有權取消其提供予乙方 之費用優惠，且乙方除應賠償甲方因此產生之遷移相關器 材設備之費用外，如甲方設備器材因此受有損壞時，乙方 亦應負責賠償。」故公關戶一旦與原告簽訂網路器材設備 設置同意書後，雖取得享有免費或優惠收視原告有線電視 之權利，惟除經原告事先同意，公關戶負有不准於同一處 附掛其他有線電視業者電源供應器之義務，不論附掛空間 是否足夠，一律喪失於契約期間內附掛其他家有線電視之 電源供應器權利。倘公關戶違反者，原告除可取消其收視 有線電視之收視費用優惠外，尚可對之主張設備遷移及損 害費用之賠償。
⑶而據下述情事可認定，原告與管委會於系爭合約簽訂系爭 條款之意圖及目的，乃在阻礙競爭者參與或從事競爭： ①從原告與管委會簽訂之系爭合約涉及105年簽約時點觀之 ，京華DC大樓等5處均自104年12月1日開始，其餘新光首 都天下北基公寓等2處則自105年年初，恰與北都公司於10 4年11月正式開播之時點甚近。次查京華DC大樓等7處管委 會過往僅有敦北園中園大廈等2處曾與原告簽約，該2處前 所簽訂契約之期間係103年10月至104年9月止，但均係自1
04年12月1日復再與原告簽約，其中間隔3個月始續約，可 認原告應非基於續約目的而簽約。況原告所在經營區以往 即有競爭同業長德公司，惟原告亦未因此與管委會簽訂系 爭條款。
②另原告與公關戶甲君前於88年及91年簽訂之有線電視相關 元件架設同意書，僅就補貼電費金額及終止契約提前通知 事項約定，而原告101年至103年與其他公關戶簽訂網路器 材設備設置同意書至多僅增訂網路纜線及設備所有權、使 用權歸屬條款。惟原告104年11月與公關戶甲君簽訂之系 爭網路器材設備設置同意書，另增獨家附掛電源供應器條 款，值此之際恰為北都公司正式開播時點，且甲君104年3 月原已先同意北都公司附掛線路，但在原告104年11月更 新系爭具獨家附掛電源供應器條款之網路器材設備設置同 意書後，甲君即不再予北都公司附掛電源供應器，可認原 告此舉目的同係針對競爭者參進市場之對應行為，亦意在 阻礙競爭者參與或從事案關市場之競爭，且該等限制條款 實際已對競爭者產生一定程度之競爭阻礙。
③另北都公司提供拒絕其進線之大樓名單，表示其於「榮星 新城」社區會勘後，嗣經該社區總幹事以遭原告綁約為由 推託無法進線，復經比對「榮星新城」社區確已與原告簽 訂獨家經營權條款。
⒋原告與管委會簽訂之系爭條款，已有限制競爭之虞： ⑴按有線廣播電視系統服務具各家有線電視業者提供之基本 頻道服務同質性高之特性，故同一時空下，用戶僅須單一 業者提供服務即已滿足，則用戶選擇交易對象著眼點即轉 而為價格、品質或其他條件，是有線電視業者無論係與個 別用戶或管委會簽訂相關服務契約，即取得單獨供應有線 電視服務之交易機會，惟倘具一定市場力量之有線電視業 者無正當理由於前等契約內搭配獨家經營權性質之條款， 並輔以違約之效果約束締約對象，即等同剝奪競爭者以價 格、品質或其他條件爭取交易相對人之機會，核屬以不正 當方法阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。
⑵原告行為對競爭事業之影響：
①對於欲爭取締約管委會、公關戶之競爭者而言，系爭合約 附隨之違約金條款將造成締約管委會如欲轉換有線電視業 者收視，除考量競爭者之價格等交易條件是否較為優惠外 ，因有違約金條款，該等違約金額勢必成為締約管委會要 求競爭者須予以承擔之支出，而競爭者所須負擔締約管委 會之轉換成本，除提供比原告更為低廉之收視費用優惠外 ，尚須代償前揭條款所稱之懲罰性違約金或遷移費用，始
能成功爭取案關締約管委會或公關戶，是該違約條款無疑 形同墊高競爭者（尤為新進業者）經營成本，同時亦降低 其價格競爭之能力。
②衡諸原告為相關市場中既有業者，業具有相當市場力量， 而新進業者參進市場，客源不外乎開發本非有線電視之收 視新客戶及爭取既有業者之收視舊客戶，原告系爭行為難 謂對新進業者北都公司無相當影響。況臺北市中山區及松 山區屬人口稠密之都會區，且多為公寓大廈等集合式住宅 及社區，原告與單一管委會簽訂系爭條款，即可拘束社區 所有住戶轉換其他有線電視服務交易對象之自由及排除其 他競爭同業之競爭，倘該行為不加以遏止，原告將透過與 更多管委會締結系爭條款之契約，限制更多住戶轉換交易 相對人，則競爭對手遭致之排擠效果將更趨嚴重，故原告 系爭行為對本案相關市場已有限制競爭之虞。
⑶原告行為對案關締約管委會及消費者之影響： ①通傳會公告之「有線廣播電視系統經營者/有線播送系統 定型化契約應記載及不得記載事項」第12條第1項規定， 收視戶得隨時以書面通知業者終止契約，復第16條不得記 載事項明定業者不得約定沒收乙方（即訂戶）所繳付之收 視費或違反本契約之違約金。原告與管委會締結之系爭條 款及附隨之懲罰性違約金條款，所綁約對象除締約管委會 外，亦拘束管委會所代表之全體住戶，形同對全體住戶有 綁約及違約金條款之約定，同損及部分不欲與原告交易或 有意轉換有線電視服務交易對象之住戶即消費者利益。 ②復就消費者利益評估，案關消費者原可自新進業者參進市 場初期與既有業者競爭之際取得若干利益，如低廉收視費 用、較高收視品質等，然原告卻以系爭不正當方法阻礙新 進業者參進，倘未及時遏止系爭違法行為，恐終致新進業 者遭逐出相關市場，而減損整體消費者之利益，既有業者 恢復原收視費用、縮減或取消社區回饋金等明顯且立即之 消費者福利損失。
㈡雖原告否認其行為係出於阻礙競爭者參與或從事競爭之目的 ，惟原告簽訂系爭條款之手段與其宣稱為維持管道間通暢、 維護訊號品質及責任釐清等目的間尚無必要合理之關聯，意 即僅單一有線電視業者進線，亦無法保證在風吹日曬或久未 維護情形下，不會發生此等纜線破損或接頭鬆脫情形，而在 現行規定及實務作法下，纜線標示業者名稱之方式已足確認 並達成有利責任釐清之目的，而被告於作成原處分時，已綜 合事證具體審酌原告系爭行為實非有營運上之必要性及合理 正當性。
㈢至原告稱其於調查階段即已多次表示如有不妥適的地方願意 隨時為調整，被告卻完全不願意表明有任何不妥適的地方等 語，按被告於調查函文內容及原告到會陳述時，均已向原告 說明係就其與管委會簽訂公共區域纜線管理權條款涉及違反 公平交易法規定進行調查，是原告於調查過程中接獲被告調 查函文，即已知被告乃針對系爭條款發動調查，並不斷辯解 其為該等約款之正當理由，是被告已確實遵循行政程序法相 關規定通知原告並給予陳述意見之機會。為此，求為判決： 駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有通傳會104年5月27日通傳平臺字第10 400243300號函、104年9月16日通傳平臺字第10400460790號 函（不可閱原處分乙卷1第739至742頁）、臺北市政府觀光 傳播局105年5月27日北市觀行字第10532655000號函（不可 閱原處分乙卷1第813至814頁）、原處分（本院卷1第30至48 頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為 ：原處分認原告違反公平交易法第20條第3款規定，是否於 法有據？
六、本院之判斷：
㈠按公平交易法第20條第3款規定：「有下列各款行為之一， 而有限制競爭之虞者，事業不得為之：……三、以低價利誘 或其他不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。」 第40條第1項前段規定：「主管機關對於違反第9條、第15條 、第19條及第20條規定之事業，得限期令停止、改正其行為 或採取必要更正措施，並得處新臺幣10萬元以上5千萬元以 下罰鍰；……。」考諸104年2月4日修正公平交易法第20條 規定立法理由：「本條所規範違法行為屬限制競爭行為類型 ，爰刪除序文『或妨礙公平競爭』之文字。……參考德國限 制競爭防止法第20條禁止不公平阻礙競爭之規範意旨，修正 第3款，就具有相當市場地位之事業從事不當低價競爭或其 他阻礙競爭之行為，雖未構成掠奪性訂價，但對市場造成限 制競爭效果者，予以明文規定，以維市場競爭秩序。」已明 白揭示，本款規定強調的是「市場不法」的觀察，並以有相 當市場地位之事業為規範對象，除其競爭手段本身必須不正 當外，並須對其競爭結果是否有減損市場自由競爭之虞為認 定。關於事業之市場地位如何、競爭手段是否不正當，及其 效果是否已達限制競爭，莫不涉及不確定法律概念之解釋於 具體事件之涵攝，除須長期就市場競爭結構及各等涉案產業 實際營運狀況等資料加以調查、統計、分析外，且因限制競 爭行為涉有經濟利益重大，從事之業者莫不刻意隱瞞證據，
蒐證有其困難，非有長期為產業觀察、累積資訊之專業獨立 機關不能為之，此被告之所由設也。是被告為此等限制競爭 禁止之處分時，就形成處分之資料收集、研判及法律適用， 因其專業而享有判斷餘地，如就其判斷過程，盡相當之說明 義務，就其認定之事實為必要舉證，法院就其判斷採取低密 度審查標準。只要無超越不確定法律概念所容許之判斷界限 ，或係基於錯誤之事實，或有與事件無關之考量，顯然違反 平等原則及一般公認之價值判斷標準者，即予尊重。 ㈡次按公平交易法第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業 就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」公平交易 法施行細則第1條規定：「本細則依公平交易法（以下簡稱 本法）第49條規定訂定之。」第27條規定：「（第1項）本 法第20條第3款所稱低價利誘，指事業以低於成本或顯不相 當之價格，阻礙競爭者參與或從事競爭。（第2項）低價利 誘是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場 地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競 爭之影響等加以判斷。」準此，公平交易法第20條第3款所 稱「其他不正當方法」，並不以與例示之「低價利誘」具有 共同特徵者為限，凡具有相當市場地位之事業「以不正當方 法」從事有阻礙競爭者參與或從事競爭，而造成市場上限制
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