最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第645號
上 訴 人（原審被告）
屏東縣潮州鎮公所
代 表 人 洪明江
訴訟代理人 劉思龍 律師
上 訴 人（原審參加人）
李正順
訴訟代理人 柳聰賢 律師
被 上訴 人（原審原告）
陳堅民
陳家鴻
陳柏甫
陳柏青
陳顯裕
共 同
訴訟代理人 劉豐州 律師
白友桂 律師
上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國107年1月11日
高雄高等行政法院105年度訴更一字第1號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人屏東縣潮州鎮公所（下稱潮州鎮公所）為清理屏東縣 潮州地政事務所檢送未依有關法令清理祭祀公業之系統初步 清查清冊內數十筆土地及建物，於民國98年6月25日以潮鎮 民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報。被上訴人陳堅 民、陳家鴻、陳顯裕及陳○○（陳○○於000年0月00日死亡 ，其繼承人陳柏甫、陳柏青於104年12月2日具狀聲明承受訴 訟）以其為清冊中所示坐落屏東縣○○鎮○○段000○號土 地（下稱系爭土地）登記「所有權人：『公號：福德祠』」 之祭祀公業派下全員，並共同推舉被上訴人陳顯裕為申報人 ，於100年3月10日檢附祭祀公業條例第8條規定之相關文件 向上訴人潮州鎮公所申報祭祀公業「公號：福德祠」並申請 核發派下全員證明書，經被上訴人陳顯裕多次補正相關文件 資料後，上訴人潮州鎮公所以100年6月9日潮鎮民字第10000 08304號、100年6月22日潮鎮民字第1000009192號予以公告 。公告期間，屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委員會（下稱泗
林里公共造產委員會）管理人即上訴人李正順（即原審參加 人，下稱參加人）以100年6月23日申請書向上訴人潮州鎮公 所提出異議，經上訴人潮州鎮公所於100年8月1日函轉異議 書予被上訴人陳顯裕，被上訴人陳顯裕於100年8月30日提出 申復書，參加人李正順即於100年10月5日以泗林里公共造產 委員會法定代理人身分為該委員會向臺灣屏東地方法院（下 稱屏東地院）提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存在 之民事訴訟，經屏東地院101年度重訴字第2號判決駁回其訴 ，並於101年10月9日確定。被上訴人陳顯裕乃於101年10月1 9日依祭祀公業條例第13條規定向上訴人潮州鎮公所申請核 發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，經上訴人潮 州鎮公所以101年12月27日潮鎮民字第0000000000號函（下 稱原處分）復略以：「俟各級法院均判決後，再行依確定判 決辦理。」被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定：「訴願 駁回。潮州鎮公所101年12月27日潮鎮民字第0000000000號 函之行政處分（按即原處分）違法。」被上訴人對訴願駁回 部分仍不服，遂提起行政訴訟。案經原審法院以102年度訴 字第319號判決（下稱原判決）將訴願決定主文第1項及原處 分均撤銷，並命上訴人潮州鎮公所對於被上訴人101年10月1 9日申請核發祭祀公業『公號：福德祠』派下全員證明書事 件，應依其法律見解作成決定，並駁回被上訴人其餘之訴。 被上訴人及上訴人潮州鎮公所均不服，提起上訴，經本院10 4年度判字第754號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄，發 回原審法院更為審理。案經原審法院審理結果，以105年度 訴更一字第1號判決（下稱更審判決）將訴願決定主文第1項 及原處分均撤銷，並命上訴人潮州鎮公所應就被上訴人101 年10月19日申請案，作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派 下全員證明書之行政處分。上訴人潮州鎮公所及參加人李正 順均表不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人起訴聲明不服之範圍，並 未包括訴願決定主文第2項，即原處分違法部分，該部分已 確定而非本件審理範圍。原處分違法既已確定，又無訴願決 定理由所稱核發派下全員證明書將對社會公益造成重大損害 之情形，上訴人潮州鎮公所自應作成核發祭祀公業「公號： 福德祠」派下全員證明書之行政處分。蓋本件祭祀公業成立 於日據時代之前，被上訴人已經提出祭祀公業條例第8條規 定所須之全部文件，並經上訴人潮州鎮公所審酌後予以公告 ，至於原始規約及派下全員戶籍謄本，依同條例第4條、第8 條第1項第7款及第2項規定得免附。(二)依祭祀公業條例第1 0條第1項規定，公所受理祭祀公業之申報後，僅得就申請人
所提文件是否具備相關規定之形式要件進行書面審查，亦即 審查祭祀公業條例第8條規定之管理人或其派下所推舉之代 表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符 而已，此外並無實質審查之權限。本件訴願決定稱上訴人潮 州鎮公所未實際查證系爭土地是否確實存有受祭祀公業所奉 祀享祀之人之疏漏云云，顯已逾越法律授權之審查範圍，其 以此為由否准核發派下全員證明書，自非適法。(三)縱採實 質審查，本件「公號：福德祠」確實為被上訴人先祖陳登縣 （陳奎）及陳登城為紀念陳興能公所設立之祭祀公業，被上 訴人為派下，且「公號：福德祠」並非神明會：⒈系爭土地 上根本沒有廟宇存在，唯一土地公廟在茄苳樹下，僅約半坪 左右，根據泗林里公共造產委員會帳冊，參加人李正順主張 之土地公廟所供奉之福德正神乃97年間始為金身開光，亦即 97年之前，系爭土地上根本沒有供奉土地公，之前民眾祭拜 的是茄苳樹而非土地公廟，直到97年以後才有土地公廟的存 在。然依本件土地日據時代之台帳可知，公號福德祠在日據 時代即已存在，如何得用97年以後才有之土地公廟，用以證 明至少在日據時代即已存在之公號福德祠乃神明會。⒉屏東 縣政府早於97年6月26日即發文公告清理以神明會名義登記 或者以神明會以外名義登記而具有神明會性質之土地及建物 ，經清查符合者，應由神明會管理人或三分之一以上會員或 信徒推舉之代表一人，依規定提出申報，在被上訴人申報公 號福德祠為祭祀公業前，根本無人申報神明會，若果真本件 公號福德祠乃神明會，參加人李正順早已提出信徒名冊加以 證明，參加人李正順至今均未提出任何信徒名冊，足證其空 言主張，並不足採。⒊參加人李正順所述公號福德祠乃神明 會，係由歷任里長擔任管理人，與事實不符。況若如參加人 李正順所述公號福德祠乃神明會，系爭土地乃廟產，係由歷 任里長擔任公號福德祠管理人，為何35年總登記時，並非登 記當時之里長簡南胡為管理人，而係由陳家二房之陳心宰擔 任申報人？又為何管理人並非隨里長變更而變更，而僅有許 春福、鄭略備、李新川以及參加人李正順登記為管理人？顯 見參加人李正順說法與事實不符。(四)上訴人潮州鎮公所及 參加人李正順雖以被上訴人之家族已為陳興能之父陳朝棟成 立祭祀公業，同一家族不可能有多個祭祀公業，主張「公號 ：福德祠」並非為陳興能公設立之祭祀公業云云，惟其主張 並無法律依據。且事實上，同一家族為不同先人設立不同祭 祀公業，所在多有且為法律所許，被上訴人業提出原證62號 等新北市中和游氏家族所設立之多個祭祀公業為證，自不得 以被上訴人家族中有以其他先人為享祀者之祭祀公業，即否
定「公號：福德祠」為紀念陳興能公而設立之祭祀公業等語 ，求為判決撤銷訴願決定主文第1項及原處分；並判命上訴 人潮州鎮公所對於被上訴人101年10月19日依祭祀公業條例 第13條規定核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書 之申請，應依法作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全 員證明書之行政處分。
三、上訴人潮州鎮公所則以：(一)依祭祀公業條例第11條及第13 條規定，必須期滿時「無人異議」或「異議人收到申復書未 提起訴訟時」即無實體權利歸屬爭議時始可發給。(二)屏東 地院101年度重訴字第2號民事確定判決係以該案由泗林里公 共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上 利益為由，程序上駁回該委員會起訴。該案並未認定系爭土 地為祭祀公業所有，亦未確認本件被上訴人即系爭土地之祭 祀公業派下員等實體事項。故屏東地院101年度重訴字第2號 係以程序為由駁回泗林里公共造產委員會請求之確定判決， 實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故上 訴人潮州鎮公所未准被上訴人之申請，於法有據。(三)內政 部97年12月2日內授中民字第0970732952號函雖規定核發派 下全員證明書，然查，上開行政函釋並非中央法規標準法所 規定之法規命令，本無拘束法院及上訴人潮州鎮公所之效力 ，況依該函釋內容「受理機關仍可一方面核發派下全員證明 ，一方面函復異議人向法院起訴」等語觀之，並非強制規定 「應」予以核發，上訴人潮州鎮公所就此種情形下是否核發 派下全員證明，自有審查權限。況被上訴人於99年11月申請 書尚由6名派下員提出申請，100年3月時卻僅剩4人，足證究 竟祭祀公業何時設立、是否存在、派下員若干，均有疑義。 事實顯示，此等事項皆已產生爭議，上訴人潮州鎮公所主張 應待司法機關判決確定實體權利歸屬，始可核發，應屬合法 。(四)上訴人潮州鎮公所除曾就系爭土地是否屬祭祀公業及 有關派下員證明等審查程序，實際上有進行形式審查及部分 實質審查，因無法形成確信被上訴人具有系爭土地派下員資 格之證明，上訴人潮州鎮公所已盡到行政機關之審查義務， 並無違法。：⒈按祭祀公業條例第8條第1項第3款雖有規定 「三、不動產清冊及其證明文件」，但所謂不動產之「證明 文件」為何，究係需所有權狀正本或僅須土地登記謄本，抑 或尚需其他「足以證明申報人為土地所有權人」等權利證明 文件等，該法並未詳予規定，尚難期待上訴人潮州鎮公所基 層承辦人員要求申報人提出謄本以外之其他具體書面證明文 件始符規定，上訴人潮州鎮公所在此階段確實僅作形式審查 而進行公告作業。⒉因為上訴人潮州鎮公所之承辦人員發現
，被上訴人前曾參與另一祭祀公業派下員證明之申請，才會 發函要求補正申請人屬該派下員之佐證資料，表示上訴人潮 州鎮公所亦曾經對本案之申請進行部分之實質審查，故上訴 人潮州鎮公所受理申請過程曾進行有關祭祀公業合理關聯性 之審查。審酌祭祀公業條例之立法目的、臺灣民間祭祀公業 習慣、相關實務判決等，上訴人潮州鎮公所審酌被上訴人所 提出之相關證明文件，並無法使上訴人潮州鎮公所產生准予 核發證明之心證。蓋透過祭祀公業條例所定有關祭祀公業派 下員申報之程序，實質上會對人民之土地所有權產生變動之 重大影響，故行政機關除形式上審查書面文件是否相符外， 就其與祭祀公業之合理關聯性，亦應有一定審查權限，否則 ，倘文件資料顯然矛盾而行政機關仍核發相關證明，非但無 法達到上開條例清理土地之目的，反將徒增日後爭議。⒊況 被上訴人雖以系爭土地首任管理人為其祖先陳名倫，主張「 公號：福德祠」為陳名倫之父陳登縣(即陳奎)及叔父陳登城 為感念祖先陳興能所設立之祭祀公業云云。惟依卷附相關系 爭土地登記資料所示，系爭土地首任管理人固為陳名倫(36 年5月6日登記)，然之後歷次管理人均為泗林里里長，依次 為里長許春福(45年10月29日登記)、里長鄭備略(73年5月1 日登記)、里長李新川(83年10月29日登記)及參加人李正順( 92年4月30日)，形式上顯與一般民間習慣祭祀公業派下管理 人之選任方式扞格，故應無法以被上訴人祖先陳名倫曾任「 公號：福德祠」管理人乙節，即認系爭土地具有祭祀祖先性 質與事實之祭祀公業不動產，上訴人潮州鎮公所公所據此否 准被上訴人派下員證明書之申請，亦有所據。⒋系爭土地之 登記所有權人為「公號：福德祠」，從未經地政機關辦理變 更登記，應具有絕對效力，上訴人潮州鎮公所自然無從僅憑 被上訴人之有限申請資料，作為核發派下員證明書之依據。 ⒌本件綜合相關卷證資料，審酌系爭土地之歷任管理人均為 泗林里里長，且被上訴人陳顯裕申報之派下全員系統表，與 陳名倫同一輩分之兄弟或堂兄弟，除能提出陳名倫之戶籍資 料外，均付之闕如，亦無設立人「陳登縣」、「陳登城」及 享祀人「陳興能」之戶籍資料；實際上亦無資料可資證明， 陳名倫戶籍謄本記載之父親「陳奎」如何與「陳登縣」相連 結？訴外人陳家鴻復於99年間就另案出面申報「陳奎祭祀公 業」，則何以本件「公號：福德祠」之設立人係「陳登縣」 而不使用本名「陳奎」？又「公號：福德祠」倘若為祭祀公 業，現存派下員人數又少，惟被上訴人等人於99年11月間及 100年3月10日提出之派下子孫及派下員名冊竟有不同等情， 自無核發之適法理由。⒍上訴人潮州鎮公所當初受理本件審
核時，有發現另一個經過核准的陳家祭祀公業，承辦人員才 會質疑派下怎麼會有二個祭祀公業，顯然不合常理，故在一 開始有人異議的時候就去核對，發現上面有一個公共造產委 員會，管理人為里長，亦與一般祭祀公業管理人為本姓子弟 之情形不同，況前後任的里長對此都有不同的主張，有認為 不是祭祀公業，也有認為是陳家祭祀公業，或主張係神明會 者，而被上訴人自始至終均未提出相關文件，如祭祀公業原 始規約以實其說，且實際上運作者係公共造產委員會，不管 是造林或是造產，均非神明會之性質，故也無法確定係神明 會，準此，本件祭祀公業及神明會均無法提出相關確認文件 以茲證明其主張，上訴人潮州鎮公所由形式上無法直接認定 為祭祀公業，故無法核准被上訴人申請，自屬適法。(五)再 者，系爭土地既屬保安林地，即與社會公益有關，系爭土地 其中高達3.85公頃曾經出租於屏東縣政府供作苗圃使用迄至 93年底租約期滿，此亦即與公益有關。又系爭土地之歷次之 管理人均係以里長擔任泗林里造林或公共造產委員會之主任 委員之身分辦理變更登記，而非以一般居於私人地位或身分 辦理變更登記，泗林里公共造產委員會雖非直接由縣(市)或 鄉(鎮、市)興辦，仍為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事 業。對照上述該委員會之組織章程，其收取之租金有資助里 政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途， 其結餘款歸該委會員自行運用，雖與目前法制有關公共造產 法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同，但與 特定私人資產而不具公益性質顯有不同，仍具公益性質。另 系爭土地於日據時代曾列為國土保安林，且其後經潮州鎮泗 林里造林委員會、泗林里公共造產委員會管理使用，更由里 長擔任系爭土地之管理者，使用收益均歸當地里民，已行之 有年，由此足徵系爭土地與一般財產權係由特定人享有而自 由使用顯然不同，以具公益性質及公共利益。倘上訴人潮州 鎮公所任意撤銷原處分並作成核發祭祀公業之證明書，系爭 土地即可任由被上訴人自由處分，甚至移轉予第三人，勢必 對泗林里不特定人多數里民利益造成衝擊，影響公益甚鉅!( 六)系爭土地在日治時代即以業主「公業福德祠」管理人陳 名倫或「公號福德祠」管理人陳名倫登記於卷附相關土地登 記簿，並於36年間完成土地總登記，其後管理人並隨泗林里 里長之更迭，而完成歷次管理人之變更。可見系爭土地所有 權人，自日治時代登記之始迄今，均為業主「公業福德祠」 或「公號福德祠」，在日治時期應屬實質上屬於具有公共造 產性質之習慣法人，於36年完成土地總登記以後，系爭土地 之業主即所有權人仍為「公號福德祠」，性質上仍具有公共
造產性質，管理人之歷次變更登記才會一直由泗林里里長擔 任，且經由地政機關審理後完成變更登記迄今。被上訴人雖 辯以公號福德祠名下除系爭土地，其他土地當時都是以名義 變更方式移轉給其中一名派下員「陳福種」云云，惟此種名 義變更之方式，係將土地由從公同共有轉為分別共有，應非 僅限於祭祀公業所獨有的制度，且日據時期只要意思表示就 可以發生物權變動的效力，不能僅以日據時期土地名義之變 更即認定為祭祀公業，況授權名義為「福德祠」，一般而言 「福德祠」應該是土地公的名號，亦難憑此認定為祭拜祖先 ，被上訴人所辯應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回被 上訴人之訴。
四、參加人李正順則主張：(一)被上訴人100年3月10日申報祭祀 公業之文件虛偽不實或欠缺，並未提出陳登城、陳登縣設立 以陳興能為享祀人之祭祀公業之鬮分書或合約書，以證明其 有置祭田、出資設立祭祀公業之事實；未提出祭祀公業之「 規約」，也未提出陳興能、陳登城、陳登縣規範祭祀公業、 派下員之鬮分字或合約字；未提出系爭土地係陳登城、陳登 縣買受或出資設為祭田之買賣契約或日據時代土地登記台帳 ，也未能提出土地所有權狀以佐證；未提出陳興能、陳登城 、陳登縣、陳名正、陳名二、陳名三、陳名傳、陳名七、陳 名位、陳名倫（即繼承系統表上陳名倫之兄弟及祖先）之日 據時代戶籍謄本，以證明其間之親屬關係，以致出現戶籍資 料上之斷層，無法從被上訴人所提出之戶籍謄本證明被上訴 人即為陳興能之派下子孫之事實；亦未舉證證明其有定期祭 祀之事實；不僅沒有祠堂，且祖先全部在潮州鎮公所北勢里 第二公墓納骨塔，被上訴人從未提出日據時代迄今有在祠堂 祭祀之相片。(二)且依地籍清理條例第3條及泗林里公共造 產委員會組織章程第15條規定，本件應依地籍清理條例之規 定嚴格把關，不能放任一個地方鎮長以一己之私，圖利被上 訴人。系爭土地自明治42年即編入為「泗林一帶耕地之灌溉 用水水源涵養」之保安林地，係水源地、國土保安林，且係 潮州地區唯一綠地，長期以來作為公益使用，依土地法第24 條第1項、森林法第22條第2款規定，自應依行政訴訟法第19 8條規定判決駁回被上訴人之訴等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）依祭 祀公業條例第6條、第8條、第10條第1項、第11條、第12條 、第13條第1項及第20條規定可知，祭祀公業本質上為私人 權利及財產之歸屬問題，主管機關依上開條例辦理祭祀公業 不動產清理案件，於受理祭祀公業之申報時，應就申請人所 提文件是否符合祭祀公業條例第8條規定之要件為書面審查
，其有不符者，應通知申報人於30日內補正，如已符合規定 ，即應辦理公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事 項是否影響其權益，公告期滿若無人提出異議，則核發派下 全員證明書，該證明書並無確定私權之效力；若祭祀公業派 下現員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告期間內 以書面向公所提出，由公所將異議書轉知申報人，由申報人 提出申復書，異議人仍有異議者，應向法院提起確認派下權 、不動產所有權之訴，公所應依法院確定判決辦理。又「祭 祀公業公告徵求異議期限屆滿後，尚未核發祭祀公業派下全 員證明前，如有人提出異議書或接到異議人訴請法院訴訟之 證明者，受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函 復異議人向法院起訴，若所發祭祀公業派下全員證明與將來 法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。」亦 經內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋在案 。（二）經查，上訴人潮州鎮公所為清理潮州地政事務所檢 送之系統初步清查清冊（未依有關法令清理祭祀公業）內數 十筆土地及建物，以98年6月25日潮鎮民字第0980009063號 公告辦理祭祀公業申報（公告期間98年7月1日至98年9月30 日，申報期間：98年7月1日至101年6月30日）。本件被上訴 人陳顯裕於100年3月10日提出祭祀公業「公號：福德祠」之 申報，並依祭祀公業條例第8條之規定填具申請書，檢附相 關資料，經上訴人潮州鎮公所以100年6月9日潮鎮民字第100 0008304號及100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告。 次查，前開公告期間，泗林里公共造產委員會管理人即參加 人李正順於100年6月23日提出異議，經上訴人潮州鎮公所於 100年8月1日函轉異議書予被上訴人陳顯裕，被上訴人陳顯 裕嗣於100年8月30日提出申復書，參加人李正順即於100年1 0月5日以「泗林里公共造產委員會」法定代理人身分為該委 員會向屏東地院提起確認被上訴人就系爭土地之所有權不存 在之訴，經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決以該案由 泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決 之法律上利益為由，駁回該委員會之訴，並於101年10月9日 確定在案。準此，參加人李正順以泗林里公共造產委員會法 定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認被上訴人就系 爭土地之所有權不存在之訴，既經屏東地院101年度重訴字 第2號民事判決予以駁回，並於101年10月9日確定，則被上 訴人陳顯裕於101年10月19日向上訴人潮州鎮公所申請核發 祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，依前開祭祀公 業條例第13條第1項規定，上訴人潮州鎮公所即應依該確定 判決核發派下全員證明書。上訴人潮州鎮公所主張屏東地院
101年度重訴字第2號確定判決並未認定系爭土地為祭祀公業 所有，亦未確認本件被上訴人即祭祀公業派下員等實體事項 ，故該確定判決實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決 迥然不同，故上訴人潮州鎮公所未准被上訴人之申請，於法 有據云云，並不足採。蓋本件被上訴人申請案，若無人異議 或異議人未向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴者， 依祭祀公業條例第13條前段規定，上訴人潮州鎮公所即應核 發派下全員證明書，依舉輕明重之法理，異議人向法院提起 確認不動產所有權之訴既經判決駁回確定，公所當更無不核 發派下全員證明書之理。再者，參加人李正順雖另於101年9 月25日以「公號：福德祠」名義向屏東地院提起確認被上訴 人派下權及不動產所有權不存在之訴，經屏東地院以101年 度重訴字第85號受理（嗣其訴訟代理人於105年5月20日具狀 撤回該訴，經該案上訴人潮州鎮公所、本件被上訴人等5人 於105年5月27日同意撤回等情，業經原審法院向屏東地院調 取該案卷宗閱明屬實），惟依祭祀公業條例第20條規定及內 政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋意旨，上 訴人潮州鎮公所仍應依被上訴人之申請核發派下全員證明書 ，若所核發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出 入部分，再行依法院確定判決辦理。然本件上訴人潮州鎮公 所卻以「俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理」為由 ，以原處分駁回被上訴人之申請，於法即有不合。（三）訴 願決定主文第2項雖確認原處分違法，然主文第1項依訴願法 第83條規定為情況決定而駁回被上訴人所提課予義務訴願。 按訴願法第83條第1項規定之情況決定既須具備「原處分或 決定之撤銷或變更，於公益有重大損害」及「原處分之撤銷 或變更顯與公益相違背」之要件，則本件所應審究者為訴願 決定認為撤銷原處分對於公益有重大損害，及其經公、私益 衡量結果，認為私益之保障明顯劣於公益而須以犧牲法治維 護公益所為之涵攝，是否適法？經查：⒈系爭土地（日據時 期地號為四林870番地，光復後重測前為四林段870地號，重 測後編為林後段520地號）依據潮州地政事務所104年5月7日 屏潮地一字第10430390800號函檢送日據時期地籍圖資料答 覆原審法院略以：「林後段520地號（重測前四林段870地號 ）土地現為八大森林樂園用地，又參照日據時期地籍圖資料 ，臺糖舊（廢）鐵道似無經過該筆土地範圍內。」復經原審 法院會同兩造及潮州地政事務所赴現場勘驗結果，確認臺糖 運輸貨物鐵道用地並未通過系爭土地，故訴願決定認定系爭 土地於日據時期作鐵路用地乙節已有違誤。⒉次查，系爭土 地目前登記所有權人雖為「公號：福德祠，管理人：李正順
」，惟係由泗林里公共造產委員會管理使用，該委員會固曾 將其中3.85公頃出租予屏東縣政府作苗圃使用，惟嗣因屏東 縣政府另開闢公有地餉潭林業苗圃，故於93年12月31日租約 期滿後不再續租，此部分土地之後則由福榮育樂有限公司接 手承租，並將之整併於該公司自72年間向泗林里公共造產委 員會所承租之系爭土地之其他部分土地，而將原苗圃地作為 該公司於系爭土地經營之八大森林樂園之停車空間，此經原 審法院勘驗現場明確，製有勘驗筆錄，復經證人即福榮育樂 有限公司董事長曾秋良於原審法院審理時證述明確，此外， 並有屏東縣政府71年9月18日71屏府農林字第96364號函(附 苗圃合約書)、77年9月23日77屏府農林字第108708號函(附 苗圃合約書)、屏東縣政府94年1月4日屏府農林字第0940005 733號函附卷為憑。是系爭土地現並無供苗圃使用之事實， 應堪認定。訴願決定認定系爭土地供苗圃使用，亦與事實不 合。⒊又系爭土地於民國前3年經公告編入水源涵養保安林 ，作為泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養，固有保安林登記 簿及土地登記簿謄本記載系爭土地為一般農業用地，地目， 使用地類別為國有保安土地等附卷可稽。惟查，森林可為國 有、公有或私有，換言之，私人可為森林之所有權人，此觀 森林法第7條及第12條規定自明。次依森林法第22條、第24 條、第30條、區域計畫法第15條及其施行細則第13條第1項 第16款、非都市土地使用管制規則第3條、第6條附表一等規 定，可知保安林之使用係受森林法之管制，而保安林如經法 定程序編入國土保安用地者，其復受區域計畫法等規定之使 用管制。惟無論何者，均祇是對所有權行使之限制，與所有 權歸何人所有無涉。換言之，是類土地所有權屬單獨所有、 共有、公有、私有，其所受森林法及區域計畫法之管制並無 不同。因此系爭土地縱於民國前3年作為水源涵養保安林地 ，迄至目前編定為國土保安林地，均不會因所有權之變動而 異其使用管制。再者，系爭土地既未供大眾運輸鐵路或苗圃 使用，而是出租予訴外人福榮育樂有限公司經營八大森林樂 園，故系爭土地究屬被上訴人所稱之祭祀公業或參加人李正 順所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，其應受上開 法規限制使用之情形既無分軒輊，受影響者充其量祇是福榮 育樂有限公司之承租權，及應由何者收取租金之私益而已， 故本件縱使撤銷上訴人潮州鎮公所否准核發祭祀公業派下全 員證明書予被上訴人之原處分，其結果應無公益受損害或與 公益相違背可言。訴願決定以系爭土地現由泗林里公共造產 委員會使用，如核發祭祀公業派下全員證明書予被上訴人， 將會失共同所有及公共利用之現況而影響公益甚鉅云云，要
無可採。⒋公共造產乃縣（市）及鄉（鎮、市）經營的一種 公營事業，乃拓展地方自治事業，充裕自治財源，加速經濟 建設，促進地方繁榮之方法。故如非依照地方制度法第3條 、47年修正公布之臺灣省各縣市暨鄉鎮（市）公共造產實施 辦法第4條、第5條、62年公布施行之臺灣省公共造產實施辦 法第1條、第3條、第5條、內政部於89年8月25日發布公共造 產獎助及管理辦法第1條、第2條、第3條、第4條、第5條及 第10條等規定，由縣（市）、鄉（鎮、市）興辦者，縱其名 稱為公共造產，即非上開規定所稱具有充裕地方自治財源之 公共造產甚明。況即便是上開規定所稱之公共造產，然其目 的既在拓展自治財源，縱其營運所得是供地方自治團體使用 ，亦難謂必然與公益有關。猶如國營或公營事業，除非其營 運項目是攸關人民生存所必需，例如水、電等事業，此或可 謂與公益極甚關聯，否則如祇是為增加國家或機關財源而興 辦事業，可能反而其營利性質大於民生政策導向，即難謂必 與公益有關，而公共造產既是事業之經營，道理相同。⒌查 ，泗林里公共造產委員會固有一定之辦公場所，設有管理人 ，並以系爭土地為該委員會帶來使用收益，而有一定之財產 。然泗林里公共造產委員會並非直接由縣（市）或鄉（鎮、 市）興辦，充其量祇為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事 業。參以泗林里公共造產委員會自72年起迄今係將系爭土地 出租予福榮育樂有限公司經營八大森林樂區，經營項目包括 住宿、餐廳、遊樂機械、花園、動物區等，業經證人即福榮 育樂有限公司董事長曾秋良到庭證述明確，足見泗林里公共 造產委員會對系爭土地實係以出租為其營運內涵，對照該委 員會之組織章程，雖知其收取之租金固有資助里政，促進教 育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，惟其結餘款 仍歸該委會員自行運用，此並有該委員會現金簿可參，顯與 依有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公 庫者不同。是以泗林里公共造產委員會並非依前引法規成立 之公共造產甚明，此復經證人即屏東縣政府民政處自治科科 員施啟東於原審法院審理時證稱略以屏東縣本身沒有經營公 共造產，而潮州鎮經營的公共造產項目為游泳池、行道樹、 作物及養殖事業，均不在系爭土地上，系爭土地目前是由福 榮育樂有限公司承租經營八大森林樂園，均非屏東縣及潮州 鎮之公共造產等語屬實；另屏東縣政府前於72年10月26日屏 府民事字第108060號函亦採相同見解。從而綜上各情，堪認 泗林里公共造產委員會充其量僅是一個以造福地方為宗旨而 成立之團體，其名稱雖冠有「公共造產」四字，但既非依前 引法規成立之屬於屏東縣或潮州鎮直接興辦之公共造產，要
難以其名稱雷同，即謂其為前引法規所稱之公共造產，洵堪 認定。⒍再者，系爭土地是登記於「公號：福德祠」名下， 屬私有財產，而泗林里公共造產委員會又非「公共造產」， 則該委員會將系爭土地出租予福榮育樂有限公司經營八大森 林樂園，縱其收取之租金收益有用於地方建設或回饋里民， 此資助行為本身或屬善舉，惟究其根本仍屬該委員會就系爭 私有土地使用收益如何運用之範疇，尚難因其運用之對象及 於地方或里民，即將該委員會對系爭土地之使用收益以公益 視之。況人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，因 此，系爭土地所有權之歸屬，不論是屬於被上訴人或者參加 人李正順所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，都不 應因為系爭土地目前之使用收益狀況有資助地方或里民之情 形，致使系爭土地所有權人日後之使用收益權能遭到該用途 的永遠限制，換言之，即使撤銷上訴人潮州鎮公所以本件應 待各級民事判決確定後為由否准核發派下全員證明書予被上 訴人之原處分，產生地方或里民目前接受自系爭土地收益之 澤惠於日後產生變化之可能，核亦是地方或里民得自私人資 助金錢之善款縮減，難謂對公益有造成損害，且亦無所有權 之保障明顯劣於公益維護，而應犧牲私益成全公益之情況存 在及必要，洵堪認定。⒎綜上，泗林里公共造產委員會縱將 管理系爭土地之金錢收益用於泗林里相關公共建設或回饋里 民，僅係將私人收益（金錢）作為額外的公益用途，難認對 公益有何重大損害或顯與公益相違背。本件訴願決定以系爭 土地於日據時期（明治45年）作鐵路用地、民國前3年為水 源涵養保安林地、72年供屏東縣政府作林業苗圃等公共造產 之使用，並於19年由屏東縣潮州鎮泗林里歷任里長擔任該公 共造產管理人至今已逾80年，如遽改為核發祭祀公業「公號 ：福德祠」派下全員證明與被上訴人，而失現況共同所有、 公共利用之結果，對於國家社會之公義即因信賴已依日據時 期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影 響甚鉅云云，除所認定之事實與現況不符，亦與訴願法第83 條所稱公益無關，難謂與訴願法第83條情況決定之要件相符 。（四）本件訴願決定既認為被上訴人與參加人李正順所代 表之泗林里公共造產委員會間之屏東地院101年度重訴字第2 號確認系爭土地所有權不存在事件，既經判決駁回確定，上 訴人潮州鎮公所即應本諸祭祀公業條例第13條及內政部97年 12月2日內授中民字第0970732952號函等規定核發祭祀公業 「公號：福德祠」派下全員證明書，惟上訴人潮州鎮公所未 依此方式處理，而以本件應待各級法院判決確定後為由否准 被上訴人之申請，係屬違法。然而，訴願決定未將原處分撤
銷，卻以前述錯誤之事實認定及所謂將對國家社會公義因信 賴已依日據時期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權 利義務關係影響甚鉅云云，遽謂與對公益有重大損害並違背 公益，而依訴願法第83條規定為情況決定，駁回被上訴人之 訴願，其決定自有基於錯誤事實及裁量濫用之違法，原審法 院自應將訴願決定主文第1項及原處分均予撤銷，以資適法 。（五）綜上所述，本件被上訴人申請核發祭祀公業「公號 ：福德祠」派下全員證明書，符合祭祀公業條例第13條及內 政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋之規定， 原處分否准所請，顯有違誤。訴願決定既認定原處分違法， 卻未將原處分撤銷，而以前述理由依訴願法第83條規定為情 況決定，惟其作成之情況決定存有如前所述基於錯誤事實認 定及裁量濫用之違法，被上訴人訴請撤銷訴願決定主文第1 項及原處分，並求為判決上訴人潮州鎮公所應就其101年10 月19日申請案作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員 證明書之行政處分，均有理由，且本件事證明確，爰依行政 訴訟法第200條第3款，命上訴人潮州鎮公所作成如主文第2 項所示之行政處分。
六、上訴人潮州鎮公所上訴意旨略謂：
（一）屏東地院101年度重訴字第2號民事判決係以程序為由駁回
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